摘 要 低保制度是我國社會救助體系中的重要組成部分，一方面，它對貧困戶起到有效的救助；另一方面，它是維持社會公平的重要環(huán)節(jié)。對低保對象資格的審核是執(zhí)行前期重要的環(huán)節(jié)。新時期，我國低保制度的發(fā)展進入新的階段，低保對象的審核制度也需要向著信息化與規(guī)范化的方向發(fā)展。本文從低保對象核查主體、核查方式、核查項目以及核查制度中的公民參與幾個角度對我國現階段低保制度的核查問題進行研究，并給出相應的對策，從而對我國的低保核查制度進行完善和優(yōu)化。

關鍵詞 低保制度 審核 公民參與

作者簡介：趙志遠，南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生，研究方向：政治學理論、現代政府理論與當代中國政府。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.303

低保制度是我國社會救助體系中的重要組成部分，低保對象資格的審核是低保工作中重要的環(huán)節(jié)。目前在我國許多地區(qū)，低保戶的核查工作，在城市與農村分別主要由社區(qū)居民委員會和村民委會承擔。作為基層自治組織，在獲取信息時面臨著“責大于權”的問題，這對低保對象資格的認定工作造成了一定的困難。同時，我國低保對象的核查制度還沒有形成廣泛的部門間信息聯動，信息化的程度還不夠高，這使得低保戶信息的獲取和信息的更新都面臨著低效、不精準等困難。新時期，實現低保制度核查的高效、精確就是我國在推進低保制度的發(fā)展中亟需解決的問題。

一、我國低保制度的核查流程

20世紀90年代初，我國開始探索建立城市最低生活保障制度。1993年6月，上海市建立“城市居民最低生活保障線”制度，低保制度開始在城市發(fā)展。2003年，低保制度在城市取得重大突破后開始推向農村。由于我國長期以來形成的“城鄉(xiāng)二元體系”，低保制度也呈現出“城鄉(xiāng)二元分割”的現象。近年來我國開始推行城鄉(xiāng)低保制度的統(tǒng)籌發(fā)展，十八屆三中全會上提出了“推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”的要求。上海、北京、南京等城市均已經實現了城鄉(xiāng)低保標準線的統(tǒng)一。這對未來城鄉(xiāng)低保對象的認定與核查向標準化、信息化的方向發(fā)展有著一定的推進作用。

但就目前的情況來看，低保對象的核查依舊是分開進行的。在城市，低保戶資格認定的工作主要由社區(qū)居民委員會來進行；在農村，這項工作則由村民委員會承擔。

總體來說，我國低保制度核查工作由申請、核查、評議、審批四個環(huán)節(jié)構成，在城市，低保辦理主要有以下四個環(huán)節(jié)。首先，申請人向戶籍所在地的社區(qū)居委會提交申請，通過對低保申請條件的了解，個人以自查的方式，核查自己是否具備申請的資格。接著，社區(qū)低保評議工作小組對低保申請人的家庭狀況進行核查，這一環(huán)節(jié)是核查制度的核心。社區(qū)低保評議小組通過入戶調查、鄰里訪問等形式對申請人的家庭情況進行了解，如果經審核符合低保的申請條件，則進行為期七天的公示。若無異議，則將申請人材料報至街道辦事處進行二次審核，采取的方式有入戶復核等方式，通過后報送至民政局，民政局通過審核、復查、舉辦聽證會等形式進行確認，最后進行審批。湖北利川市要求，居委會低保戶核查人員在入戶核查的過程中，要認真核對低保對象的基本信息，包括家庭成員的收支情況、家庭住址、家庭的贍養(yǎng)情況等。貴州省貴陽市開陽縣紫興狀社區(qū)東興居委會2015年公布的《城鎮(zhèn)低保提標核查工作實施方案》中明確規(guī)定工作組的工作步驟。首先成立低保提標工作領導小組，進行前期的動員宣傳工作。在入戶調查階段，分為老城區(qū)組、治山組、紫江花園組等工作小組，對低保對象進行全面的入戶調查。在入戶調查的過程中，要求填寫《貴陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障家庭基本情況及收入情況入戶調查表》，以此來確定保障金額與補差金額。

在農村地區(qū)，低保辦理程序也要經過以下四個環(huán)節(jié)：個人申請、入戶調查、民主評議和公示監(jiān)督。首先，戶主向村民委員會提交書面申請與相關證明材料。村民委員會收到申請書后組織村民代表開展民主評議，對其家庭情況進行初評，初審結果在村公示3-5天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織入戶核查并進行張榜公示，符合條件的，再上報至縣級審批機關，由縣級民政部門進行核查、復審與審批。但是農村地區(qū)的低保核查也有其特殊性。比如農戶的收入難以量化，低保核定過程中缺乏規(guī)范性，人情關系容易產生較大的影響等。

由于長期的歷史原因，我國本不具有行政級別的居委會、村委會，作為基層自治組織在實際的管理過程中承擔了政府部門的許多工作，在低保戶資格認定的核查過程中，也起著主要的作用。雖然基層自治組織在獲取信息上有一定的優(yōu)勢，在核查工作的過程中卻也更加容易出現規(guī)范性問題。在信息化時代，這種方式的“優(yōu)勢”也會逐漸消失，取而代之的將會是更加信息化的規(guī)范手段。

二、我國低保核查過程中的問題分析

（一）核查主體問題

我國低保對象資格認定的核查工作主要由居委會和村委會兩個自治組織來承擔，但在現實操作過程中，它們面臨著“責重權輕”的問題。在對天津市河東區(qū)二號橋街道辦事處主任以及各居委會書記的訪談過程中，他們提出，街道下放的低保對象的前期審核任務難以完成。街道將核查任務下放給居委會，居委會要進行核查工作，就需要向申請人材料所涉及的企業(yè)、醫(yī)院等機構取得證明。但是往往由于權限的不對等，這些機構不愿意開具相關的證明。“誰開具證明，誰就要承擔相應的責任”。居委會作為基層自治組織，難以獲得信任。因而在前期審核階段由他們承擔信息收集工作不僅困難，而且造成了低保核查工作的不規(guī)范。

（二）分類細化的問題

造成低保核查工作不規(guī)范的第二個原因是缺乏細化的核查標準與低保分類標準。一般低保核查主要針對家庭成員的基本狀況、家庭住址、贍養(yǎng)情況、家庭成員等，缺乏詳細的核查標準。這使得家庭情況的核查難以細化。相應的，不了解低保家庭的致貧原因，則難以制定針對低保家庭的脫貧計劃，低保制度的作用無法得到發(fā)揮，容易形成養(yǎng)懶的現象。相比之下，日本的低保制度對于補貼金的分類就比較全面，能夠對低保家庭起到及時有效的幫助。根據《生活保護法》規(guī)定，補助金可分為生活補助、教育補助、住房補貼、醫(yī)療補貼、生育補貼、就業(yè)補貼、喪葬補貼、護理補貼等，根據家庭的具體情況，申請者能夠拿到其中一項、幾項甚至所有的補貼。

（三）公民參與的問題

根據民主評議的要求，政府對個人資料的公示必須要根據“最小個人資料原則”控制在最小程度。實際上，公示的意義在于對信息進行二次核查。在很多地區(qū)，從居委會到街道再到縣級民政部門，復查的手段幾乎都是入戶核查，這種重復不僅使得政府的工作低效，耗費成本，同時也對低保戶造成不便。從另一個角度來說，這體現出政府信息管理上的漏洞，部門之間缺乏信息聯動，信息共享不夠完善。低保辦理過程中公民參與程度過低，很多人不了解低保的申請流程，造成很多有需要的貧困戶難以得到相應的救助。

三、建立有效的低保審核制度

建立有效的低保審核制度，是推進低保制度規(guī)范化的起點。

首先，從核查主體的角度來說，應當將核查工作交由民政部門或專業(yè)技術部門，不再下放居委會或村委會。由專業(yè)機構進行低保戶的核查，能夠形成權責匹配的工作體系，避免發(fā)生“責重權輕”的現象。例如，我國臺灣地區(qū)“社會救助法”明確規(guī)定：“對于符合申請生活救助的家庭，社會救助主管部門應于5個工作日內組織力量對其家庭環(huán)境、經濟狀況等項目逐一進行核查，必要時可授權鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）行政部門進行核查”。在日本，低保制度則規(guī)定申請者“提交申請（向就近的專業(yè)機構），之后由當地民生主管局，福利事務所派人進行核實”。

其次，對于信息核對的方式，應逐漸轉向電子化與信息化。人工入戶調查的方式受到時間、地點等多種因素的限制，影響核查工作的效率。同時可以嘗試采用信息核對單的方式，即“單走人不走”。一方面能夠減輕人力成本的投入；另一方面能夠提高核實工作的效率。例如臺灣地區(qū)的信息核對，既有通過網絡的在線查詢對比，也有入戶調查、鄰里訪問、信函索證等實地調查。核實方式的改變，要求政府各個部門之間以及與相關信息提供部門之間形成良好的信息聯動機制，建立跨部門、多層次信息核對平臺。在縱向各級政府以及橫向各個部門之間形成信息的互聯互通。例如，甘肅省省民政廳已與14個省直部門建立了信息共享互查協作機制，有效解決了存款、車輛、住房等財產核查問題。

再次，形成有效的公民參與。目前，我國低保審核制度階段的公民參與主要體現在公示制度和聽證會制度，有的參與效果不大，有的參與是不必要的。應當加強監(jiān)督環(huán)節(jié)公民參與的作用，增強公示制度二次核查的作用，及時對達到脫保條件但隱瞞不報的住戶，可以通過匿名舉報的形式對其進行脫保，避免形成“低保養(yǎng)懶”的現象。另外，應當組織低保申請前期相關信息宣傳會的公民參與，使有需要的貧困家庭能夠了解相關的低保申請流程。引進公民參與，一方面能夠動員群眾的力量對低保戶進行復核，從而增強政策執(zhí)行的有效性；另一方面促使有需要的居民了解相關政策，在聽證會中聽取公民的建議，對現有的低保制度進行完善與優(yōu)化。

最后，審核項目應當細化分類，這一方面能夠有效地對低保戶從致貧原因上進行分類，有針對性地進行相應的扶助，從而盡快實現低保戶的脫保；另一方面也能夠降低復核工作的難度。例如，在臺灣地區(qū)就已經形成了“凡進必核，定期復核”的習慣。同時，細分項目還增強了低保戶信息管理的規(guī)范化，有助于促進各個機構之間信息溝通的互聯互通。

另外，通過專業(yè)機構對低保戶進行核查，也能促進技術上的改進，編制詳細的審核細則和審核項目，從而對申請對象進行更好的篩選與區(qū)分。

低保對象資格認定的核查工作，不僅涉及到對貧困戶的有效救助，同時也發(fā)揮著維持社會公平的重要功能。在新時期的條件下，應當盡快實現低保戶信息核查工作的信息化與規(guī)范化，促進各部門之間的信息聯動，建立互通互聯的信息共享平臺。同時應當細化核查項目，對低保戶進行分類施保，促使各類低保戶改變低保就是貧窮身份的觀念，正確認識貧困，從而擺脫貧困。最后，在適當的環(huán)節(jié)引入有效的公民參與，增強低保核查的有效性，促進低保制度功能的發(fā)揮，進一步完善與優(yōu)化我國的低保制度。

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[6]http：//www.gzjcdj.gov.cn.