倪楚瑤+胡夢(mèng)麗

摘 要 通過對(duì)全國五個(gè)社區(qū)的調(diào)查表明，我國基層人大代表選舉在實(shí)踐中存在著選民對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀認(rèn)識(shí)不到位、選民實(shí)際參與基層人大代表選舉活動(dòng)的數(shù)量及質(zhì)量都不高、選民對(duì)基層人大代表工作的滿意度較低等問題。針對(duì)以上問題，本文認(rèn)為一方面應(yīng)該在“依法治國”的背景下堅(jiān)持《中華人民共和國選舉法》在選舉活動(dòng)中的指導(dǎo)作用，同時(shí)通過立法活動(dòng)完善其在代表候選人介紹活動(dòng)和代表候選人履職能力保障問題上的不足，從而提高選民對(duì)代表候選人的了解，改善基層人大代表在實(shí)踐中履職缺位的問題；另外一方面，還要注重普法工作，糾正選民錯(cuò)誤的主觀認(rèn)識(shí)，提高選民參與選舉活動(dòng)的積極性，使基層人大代表選舉活動(dòng)在實(shí)際操作中具有廣泛性。

關(guān)鍵詞 基層 人大代表 選舉 抽樣調(diào)查

作者簡介：倪楚瑤、胡夢(mèng)麗，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.216

一國的選舉制度是該國民主政治的根本體現(xiàn)，公民參與選舉的實(shí)踐情況反映一國政治現(xiàn)代化和民主政治的發(fā)展水平。我國基層人大代表選舉制度是全國人民代表大會(huì)選舉制度的組成部分，公民參與基層人大代表選舉的情況，關(guān)涉到全國人民代表大會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)行效果。但是，我國公民對(duì)基層人大代表的選舉工作及基層人大代表的履職情況的滿意度始終不高，怎樣解決基層人大代表實(shí)踐中的問題，提高公民對(duì)基層人大代表選舉工作的滿意度以促進(jìn)我國民主政治的發(fā)展成為亟待解決的重要問題。學(xué)界的現(xiàn)有研究成果以文獻(xiàn)研究為主，建立在實(shí)際調(diào)查基礎(chǔ)上的研究成果不多。

本文將通過對(duì)全國五個(gè)社區(qū)的抽樣問卷調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)來研究我國基層人大代表選舉實(shí)踐中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出解決這些問題的對(duì)策。

一、本次調(diào)查的基本情況及其數(shù)據(jù)的代表性

深度了解我國公民參與基層人大代表選舉具體實(shí)踐中存在的問題是解決這些問題的前提。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國選舉法》是全國各地的基層人大代表選舉工作必須遵循的統(tǒng)一制度淵源，受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與及具體實(shí)踐情況存在差異的影響，不同地區(qū)的基層人大代表的選舉實(shí)踐情況有細(xì)微的差別。依據(jù)我國憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，只要符合法定的可成為選民的條件，每個(gè)公民都有權(quán)利和義務(wù)參與基層人大代表的選舉，參與基層人大代表選舉所涉及到的選民群體，在年齡、居住地、性別、民族、職業(yè)等方面具有廣泛性特點(diǎn)。

本次調(diào)查的對(duì)象為寧夏回族自治區(qū)銀川市西夏區(qū)伊地社區(qū)、陜西省咸陽市渭城區(qū)窯店鎮(zhèn)、湖南省長沙市雨花區(qū)井圭路社區(qū)、四川省宜賓市興文縣、浙江省永康市西城街道烈橋村共五個(gè)社區(qū)選舉基層人民代表的實(shí)際情況。從地域上看，本次調(diào)查的對(duì)象涉及到五個(gè)省及自治區(qū)，分布在我國的西部、中部和東部地區(qū)，既有有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，又有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。本次調(diào)查采用的主要調(diào)查方法是問卷調(diào)查與訪談?wù){(diào)查想結(jié)合的方法，共發(fā)放了書面調(diào)查問卷500份，收回478份。在選擇調(diào)查對(duì)象時(shí)，考慮了被調(diào)查人的年齡等個(gè)體特征，并盡量使被調(diào)查人群在這些個(gè)體特征上具有多樣性（被調(diào)查者年齡分布情況見表1）。因此，本次抽樣調(diào)查廣泛的地域分布及被調(diào)查人多樣化的個(gè)體特征為本次調(diào)查數(shù)據(jù)較好的代表性奠定了較好的基礎(chǔ)。

二、本次調(diào)查獲得的基層人大代表選舉實(shí)踐中的具體情況

本次調(diào)查問卷的內(nèi)容與訪談的問題圍繞被調(diào)查者本人參與基層人大代表選舉的情況及其對(duì)被選出基層人大代表履職情況的評(píng)價(jià)展開，具體包括以下三個(gè)方面的問題：

（一）被調(diào)查者對(duì)本人參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀認(rèn)識(shí)情況

1.被調(diào)查者對(duì)基層人大代表選舉活動(dòng)與本人之間關(guān)系密切程度的評(píng)價(jià)。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查人認(rèn)為基層人大代表的選舉活動(dòng)與其自身關(guān)系非常不密切及不太密切的總比例高達(dá)55.4%，認(rèn)為非常密切的比例極低，僅占16.1%。（詳情見表2）

2.被調(diào)查者參與基層人大代表選舉的意愿。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有64%的被調(diào)查者非常愿意或愿意參加基層人大代表的選舉，而缺少參與意愿的占比近35%（詳細(xì)數(shù)據(jù)見表3），其中不愿意參與者的比例達(dá)到了6.5%。

（二）被調(diào)查者本人參與基層人大代表選舉的實(shí)踐情況

1.被調(diào)查人實(shí)際參與基層人大代表選舉的次數(shù)。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅參加過一次基層人大代表選舉的被調(diào)查者高達(dá)42%，一次都未參與過者高達(dá)11%，參加過三次以上包括三次基層人大選舉的被調(diào)查者只占被調(diào)查者總數(shù)的29%（詳情見表4）。

2.被調(diào)查者所選了解基層人大代表候選人的途徑。本次問卷調(diào)查的內(nèi)容顯示，因近年來網(wǎng)絡(luò)和電視等媒介的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、電視媒體是大部分選民現(xiàn)在獲取代表候選人信息的主要方式，其比例占到總被調(diào)查者的近34%；通過報(bào)紙、雜志了解所選候選人的只有12.4%；有超過30%的被調(diào)查者在對(duì)所選人大代表不了解的情況或僅僅只是通過他人告知的情況下進(jìn)行了投票。（詳情見表5）

（三）被調(diào)查人對(duì)被選出基層人大代表履職情況的評(píng)價(jià)

本次調(diào)查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查者中對(duì)人大代表工作情況做出“滿意或比較滿意”的肯定性評(píng)價(jià)者，僅占總數(shù)的32%，對(duì)人大代表工作情況做出“一般”的中立模糊評(píng)價(jià)者占總數(shù)的46%，對(duì)人大代表工作情況做出“不滿意”的否定性評(píng)價(jià)者，占到總數(shù)的21%（詳情見表6）。

三、本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)的我國基層人大代表選舉實(shí)踐中存在的問題

結(jié)合現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究成果分析以上本次調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國基層人大代表選舉實(shí)踐中存在以下問題。

（一）選民對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀認(rèn)識(shí)不到位

首先，選民對(duì)基層人大代表選舉活動(dòng)與本人之間關(guān)系的密切程度認(rèn)識(shí)不到位。我國基層人大代表的選舉活動(dòng)與參選的選民的切身利益密切相關(guān)，但是表2的數(shù)據(jù)表明，超過二分之一的選民認(rèn)為基層人大代表的選舉活動(dòng)與其自身關(guān)系不太密切甚至非常不密切，認(rèn)為非常密切的比例卻不到五分之一。

選民對(duì)基層人大代表選舉活動(dòng)與本人之間關(guān)系的密切程度認(rèn)識(shí)不到位的直接結(jié)果就是導(dǎo)致選民缺少參與的積極性而不參與選舉實(shí)踐活動(dòng)。按表2的數(shù)據(jù)，有近17%的選民可能因“基層人大代表選舉與本人關(guān)系非常不密切”的主觀認(rèn)識(shí)而不參選舉；有超過一半的選民可能因“基層人大代表選舉與本人關(guān)系不太密切”的主觀認(rèn)識(shí)而較少參加選舉。

其次，選民參與基層人大代表選舉的意愿仍不夠高。選民參與基層人大代表選舉活動(dòng)意愿的高低與其對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)與本人之間關(guān)系的密切程度評(píng)價(jià)的高低及其對(duì)參與基層人大代表選舉的動(dòng)因的主觀認(rèn)識(shí)到位程度呈正相關(guān)關(guān)系。表4的數(shù)據(jù)表明，缺少參與意愿者高達(dá)總數(shù)的三分之一以上。這些數(shù)據(jù)與表2、表3的數(shù)據(jù)能夠相互大體印證。

選民對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀認(rèn)識(shí)不到位，使其參與基層人大代表選舉的主觀積極度不高，進(jìn)而成為了其對(duì)基層人大代表選舉的實(shí)際參與度不高的根本原因。

（二）選民實(shí)際參與基層人大代表選舉活動(dòng)的數(shù)量及質(zhì)量不高

首先，選民參與基層人大代表選舉的實(shí)際參與度較低。我國公民年滿18歲即能依法獲得選舉權(quán)，而基層人大代表每四年依法要選舉一次；根據(jù)被調(diào)查者的年齡分布情況（詳情見表1），年齡在36歲以上的被調(diào)查者的數(shù)量占總數(shù)的比例超過54%，且年齡在18-25歲之間者的數(shù)量只占被調(diào)查者總數(shù)的18%?？梢?，本次調(diào)查的被調(diào)查者參加過三次及以上者應(yīng)當(dāng)占到總數(shù)的54%，參見一次者的比例最高應(yīng)為18%。但是，表5的數(shù)據(jù)表明，參加過三次及以上者只占總數(shù)的29%，僅參加過一次者卻高達(dá)48%。研究表明，在一些地區(qū)的基層人大代表選舉中，社區(qū)或者單位在選民不出席投票情況下代替選民投票的現(xiàn)象普遍存在。選民參與基層人大代表選舉的實(shí)際參與度與其對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)的認(rèn)識(shí)到位程度呈正相關(guān)關(guān)系，表5的數(shù)據(jù)印證了表2、3、4的數(shù)據(jù)。

其次，選民不了解所選基層人大代表候選人的情況仍普遍存在，表明參與的質(zhì)量不高。選民對(duì)基層人大代表候選人的了解與其投票的結(jié)果有著直接必然的聯(lián)系，所了解的候選人真實(shí)信息越多，則參與選舉的質(zhì)量越高，也越有助于選民選出其滿意的基層人大代表。但是，本次訪談?wù){(diào)查的結(jié)果顯示，大多數(shù)情況下，被調(diào)查者基本只通過在投票現(xiàn)場投票前的極短的一段時(shí)間了解所選代表候選人的情況，通過正式、穩(wěn)定的渠道（網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、雜志）了解所選人大代表者只有46%，對(duì)所選人大代表不了解的情況或僅通過他人告知了解的被調(diào)查者數(shù)量超過了總數(shù)的40%，考慮未表態(tài)的缺失者比例，了解候選人的選民與不了解候選人的選民的比例估計(jì)各占一半。

我國選民實(shí)際參與基層人大代表選舉活動(dòng)的數(shù)量及質(zhì)量不高，意味著基層人大代表的投票結(jié)果未能完全體現(xiàn)出選民的投票意志，使基層人大代表選舉的形式意義高于了其民主政治的實(shí)質(zhì)意義。

（三）選民對(duì)被選出的基層人大代表的滿意度不高

從理論上看，選民對(duì)被選出基層人大代表履職情況的評(píng)價(jià)越高，表明選民對(duì)所選舉出來的基層人大代表越滿意。

我國選民對(duì)所選舉出來的基層人大代表滿意度不高，是其對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀認(rèn)識(shí)不到位，參與基層人大代表選舉的主觀積極度不高，實(shí)際參與基層人大代表選舉的數(shù)量及質(zhì)量不高的必然結(jié)果。

四、解決我國基層人大代表選舉實(shí)踐問題的對(duì)策

前面的調(diào)查數(shù)據(jù)及其分析表明，我國基層人大代表選舉實(shí)踐中存在的前述三個(gè)問題之間存在著因果關(guān)聯(lián)。這些問題的成因與我國的文化背景、法治環(huán)境等因素有直接的聯(lián)系，限于篇幅，本文僅針對(duì)前述問題提出直接具體的如下對(duì)策：

（一）加強(qiáng)普法及宣傳工作，提高公民參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀積極性

我國選民對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀認(rèn)識(shí)不到位是前述三個(gè)問題中的基本問題，在一定意義上其是另外兩個(gè)問題的重要成因。導(dǎo)致我國選民對(duì)參與基層人大代表選舉活動(dòng)的主觀認(rèn)識(shí)不到位與我國對(duì)《憲法》、《選舉法》等法律的普法工作不重視有關(guān)。以《選舉法》為例，因普法工作開展不夠，明確自己在基層人大代表選舉活動(dòng)中依該法享有什么樣權(quán)利的選民不夠多，只有通過普法，才能使選民明確選舉活動(dòng)與自身利益的密切關(guān)聯(lián)，才能增強(qiáng)其參加選舉的積極性。我國目前的基層人大代表選舉活動(dòng)的宣傳工作存在宣傳力度不足、宣傳方式單一、宣傳內(nèi)容無法滿足公民需求等問題。在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的今天，大多數(shù)人會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)媒體去了解有關(guān)基層人大代表選舉的信息，很多省市建立了其省一級(jí)市一級(jí)人民代表大會(huì)的官網(wǎng)和官方新浪微博。但因宣傳力度不夠，官網(wǎng)和官方新浪微博的訪問量和粉絲數(shù)較低，并且，省級(jí)或市級(jí)的官網(wǎng)和官微上反映的人大代表的內(nèi)容并不能滿足基層人大代表選舉的需要?；鶎尤舜蟠淼倪x舉在實(shí)踐中往往僅僅是通過張貼海報(bào)的方式來宣傳，某些社區(qū)甚至存在選舉前期零宣傳零普及的現(xiàn)象。這顯然是不利于公民了解基層人大代表選舉制度并提高選舉的積極性的。

為此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《選舉法》等法律的普法工作及基層人大代表選舉活動(dòng)的宣傳工作。鑒于現(xiàn)階段普法過程比較枯燥和乏味，筆者認(rèn)為可以考慮采用一些普通選民喜聞樂見的方式來普及《選舉法》。雖然限于資金和技術(shù)，基層無法建立相關(guān)的網(wǎng)站，但是省市級(jí)的人民代表大會(huì)官網(wǎng)可以完善網(wǎng)站的版塊設(shè)置，如設(shè)立基層人大代表選舉板塊，里面專門介紹各社區(qū)或各單位人大代表候選人的詳細(xì)情況以及介紹《選舉法》的模塊；另外，廣大社區(qū)和單位應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，做好基層人大代表的選舉工作，充分宣傳，號(hào)召選民積極行使投票權(quán)，以及開展候選人介紹活動(dòng)使選民對(duì)候選人有充分的了解?？傊挥凶龅匠浞值男麄?，才不會(huì)出現(xiàn)《選舉法》中某些法條的實(shí)用性較弱的問題，才能讓廣大公民選出能代表自身利益的人大代表。

（二）完善候選人介紹活動(dòng)的立法內(nèi)容

現(xiàn)今的《選舉法》規(guī)定的候選人介紹制度，已明確規(guī)定了組織候選人介紹的主體，即選舉委員會(huì)。但是，法律規(guī)定：在直接選舉中，選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面。也就是說，選舉委員會(huì)舉行候選人介紹的活動(dòng)完全取決于選民的意愿；然而在如今《選舉法》的普及率較低且選民對(duì)于基層人大代表的工作滿意度不高選舉意愿普遍較低的情況下，讓選民主動(dòng)要求選舉委員會(huì)舉行候選人介紹活動(dòng)勢必會(huì)造成候選人介紹活動(dòng)開展率低的結(jié)果，從而加劇候選人與選民溝通率低的情況。

為此，筆者認(rèn)為應(yīng)把候選人介紹活動(dòng)設(shè)置成選舉前必要的程序而不是取決于選民的意愿，應(yīng)確立選舉委員會(huì)未開展候選人介紹活動(dòng)的責(zé)任制度，以確保候選人介紹活動(dòng)的順利開展而不是在實(shí)踐中流于形式。在筆者的實(shí)際調(diào)查中，有86%的被調(diào)查對(duì)于與候選人見面的活動(dòng)表示可以接受，因此筆者認(rèn)為應(yīng)該通過立法規(guī)定候選人應(yīng)當(dāng)與選民見面，代表候選人在與選民見面時(shí)，除了回答選民提出的問題，還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向選民介紹本人的情況?？梢园üぷ髑闆r、文化程度、工作能力以及當(dāng)選后的打算等。使選民在了解候選人的情況下投票，這樣不僅有利于基層人大代表工作的開展，從長期來說，也有利于提高公民參加選舉活動(dòng)的積極性。

（三）完善保障基層人大代表候選人履職能力的立法

目前基層人大代表的履職情況距離人民群眾的熱切期盼仍有較大的差距，基層人大代表在履職上和聯(lián)系群眾方面仍然存在能力不足、效果不好等問題。 筆者認(rèn)為要想從根源處解決這個(gè)問題，應(yīng)該把落腳點(diǎn)放在代表候選人的履職能力上。如果每個(gè)代表候選人都能保證較強(qiáng)的履職能力那么通過選舉方式選舉出的基層人大代表的履職能力也是可以保障的。因此筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善保障基層人大代表候選人履職能力的立法，從而提高人民對(duì)基層人大代表工作的滿意度。

首先，我國基層人大代表的身份構(gòu)成十分廣泛，不僅有法律界的代表還有工人代表、農(nóng)民代表、知識(shí)分子代表、婦女代表、少數(shù)民族代表、歸僑代表等等。代表身份的廣泛性必然會(huì)存在其在履職能力上和對(duì)《選舉法》和《代表法》的理解程度上參差不齊的問題。且加之法律本身的規(guī)定是指導(dǎo)性的，具有抽象化和缺乏操作性的特點(diǎn)，不利于激發(fā)基層人大代表的履職動(dòng)力。從而導(dǎo)致基層人大代表參會(huì)發(fā)言少、議案數(shù)量少、反映民意不足的問題。因此，必須要加強(qiáng)對(duì)基層人大代表候選人的培訓(xùn)工作以保證其履職能力。筆者建議通過立法把對(duì)基層人大代表候選人在選舉前的培訓(xùn)工作列為必要的工作。培訓(xùn)應(yīng)以加強(qiáng)代表候選人的責(zé)任心為目的，以人大代表履行職責(zé)的基本技能培訓(xùn)為主要內(nèi)容；培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)盡量細(xì)化，不僅要讓基層人大代表明確其在《選舉法》和《代表法》中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，還應(yīng)該使其了解諸如如何撰寫議案、質(zhì)詢案，如何在人民代表大會(huì)會(huì)議上發(fā)表對(duì)相關(guān)問題的意見等具體內(nèi)容。

其次，代表候選人的履職能力應(yīng)該成為選舉委員會(huì)必須了解和核實(shí)的問題。根據(jù)目前《選舉法》的規(guī)定，選舉委員會(huì)對(duì)代表候選人情況的了解只限于其提供的個(gè)人身份、簡歷等基本情況與其真實(shí)情況是否相符，而不包括對(duì)人大代表候選人履職能力的評(píng)定；筆者認(rèn)為應(yīng)該把選舉委員會(huì)對(duì)代表候選人履職能力的評(píng)定作為選舉委員會(huì)的一項(xiàng)重要工作并且規(guī)定在《選舉法》中，以此保證基層人大代表在成為代表候選人階段就具備相應(yīng)的履職能力。

最后，基層人大代表代表的是廣大人民的利益，因此代表候選人的履職能力不僅需要選舉委員會(huì)的認(rèn)定更需要廣大選民的認(rèn)可。然而我國目前的《選舉法》對(duì)于選舉委員會(huì)公布正式代表候選人名單后選民對(duì)此申訴的規(guī)定是空白的。因此筆者認(rèn)為應(yīng)該通過立法規(guī)定選民對(duì)于正式代表候選人名單申訴的制度。從而形成選民對(duì)于代表候選人和基層人大代表的雙重監(jiān)督制度。

基層人大代表選舉是我國選舉工作中非常重要的一環(huán)，因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系全國人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行情況。同時(shí)整個(gè)選舉工作又關(guān)系到我國的民生問題和民主政治。因此，在如今基層人大代表選舉出現(xiàn)問題的情況下如果不改革完善基層人大代表選舉制度和《選舉法》的相關(guān)內(nèi)容，可能會(huì)影響我國民生問題的解決和民主政治的發(fā)展。筆者基于以上調(diào)查，認(rèn)為在“依法治國”的背景下我們應(yīng)該重視法律的地位，在完善《選舉法》的同時(shí)加強(qiáng)普及，不僅要重視選舉程序的科學(xué)性，還要注重提高選民的積極性，惟有如此才能保證我國選舉活動(dòng)的積極開展。

注釋：

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