陳波+童怡心

政府的財(cái)政資金是否都用在了“刀刃”上，取得實(shí)效如何？這是百姓心中常有的疑惑。近年來(lái)，鄞州區(qū)人大常委會(huì)扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作，不僅以“看得見(jiàn)、摸得著”的成效消除百姓疑惑，還助推了部門(mén)科學(xué)決策。

初衷：財(cái)政預(yù)算不能成為“糊涂賬”

鄞州，地處長(zhǎng)江三角洲南翼，歷來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。2016年，全區(qū)一般公共預(yù)算收入達(dá)207.7億元。

財(cái)政資金取之于民，用之于民。但在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政分配中，盲目切割財(cái)政“蛋糕”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，缺乏績(jī)效約束的財(cái)政預(yù)算安排，漸漸淪為一筆“糊涂賬”。

巨額財(cái)政資金用到了哪里，取得了什么效果，這不僅是百姓心中常有的疑惑，也是鄞州區(qū)人大不得不回答的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

為扭轉(zhuǎn)財(cái)政資金“重投入、輕管理、更不重效益”的局面，根據(jù)2011年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鄞州區(qū)人大常委會(huì)于2012年7月出臺(tái)了《關(guān)于預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的若干規(guī)定》，在全國(guó)率先建立了縣（市、區(qū)）級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度。

該規(guī)定明確，以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向，推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理為目的，把預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的著眼點(diǎn)貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的全過(guò)程，建立“前評(píng)審、中評(píng)估、后評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用評(píng)議”4項(xiàng)評(píng)估機(jī)制，從而促進(jìn)政府增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率。

按照規(guī)定，每年區(qū)人代會(huì)上，政府部門(mén)提交年度預(yù)算草案的同時(shí)，必須提交一份詳細(xì)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)草案，征求人大代表意見(jiàn)和建議。這也意味著，政府部門(mén)要想拿到錢(qián)，就必須開(kāi)出“陳情書(shū)”，重點(diǎn)說(shuō)明“為什么要花錢(qián)”、“花多少錢(qián)”、“怎樣花錢(qián)”、“達(dá)到什么效果”。

翻開(kāi)厚厚的《寧波市鄞州區(qū)2016年專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)（草案）》，記者看到，這份“目標(biāo)書(shū)”詳細(xì)表述了89個(gè)項(xiàng)目的資金用途、開(kāi)支進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)等內(nèi)容。以第1頁(yè)“鄞州區(qū)2016年城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)”為例，“目標(biāo)書(shū)”不僅列明了實(shí)施依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算安排、保障措施，還以表格形式，清楚羅列了路面保潔經(jīng)費(fèi)測(cè)算明細(xì)，市容清理、“城市家具”和橋梁護(hù)欄清洗費(fèi)用測(cè)算明細(xì)，公廁管理經(jīng)費(fèi)測(cè)算明細(xì)，以及各項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度安排。

“這樣一本明細(xì)賬，就等于給資金使用單位戴上了‘緊箍?！臂粗輩^(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委相關(guān)工作人員表示，有了績(jī)效目標(biāo)作對(duì)照，就能更清晰地判斷政府有沒(méi)有“亂花錢(qián)”、“多花錢(qián)”，方便人大代表管好財(cái)政開(kāi)支。

而這樣的“目標(biāo)書(shū)”在提交人代會(huì)前，已經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的審查：一般每年8月至9月，由各部門(mén)提交下一年度的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)報(bào)告，財(cái)政部門(mén)委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，再由人大常委會(huì)于每年的10月底、11月初，邀請(qǐng)專(zhuān)家、代表召開(kāi)績(jī)效目標(biāo)專(zhuān)家評(píng)審會(huì)。

經(jīng)過(guò)層層評(píng)審把關(guān)，部門(mén)立項(xiàng)中的“水分”盡可能被“擰干”。評(píng)審會(huì)后調(diào)整的績(jī)效目標(biāo)（草案），由區(qū)政府提交人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)后，單獨(dú)提交人代會(huì)審查批準(zhǔn)。經(jīng)人代會(huì)審議通過(guò)后，由財(cái)政部門(mén)在批復(fù)部門(mén)預(yù)算的同時(shí)，批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。

2012年11月，根據(jù)鄞州區(qū)人大常委會(huì)在現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審會(huì)提出的整改意見(jiàn)，財(cái)政部門(mén)最終將28個(gè)項(xiàng)目的8.25億元編入2013年預(yù)算，核減了3.11億元。

一經(jīng)“試水”，就嘗到“甜頭”，更堅(jiān)定了鄞州區(qū)人大持之以恒推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作的信心和決心。

2013年，鄞州區(qū)人大常委會(huì)將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督實(shí)施項(xiàng)目增至28個(gè)，2014年擴(kuò)大到 1500萬(wàn)以上的所有項(xiàng)目，2015年擴(kuò)大到1000萬(wàn)以上的項(xiàng)目，2016年再擴(kuò)大到500萬(wàn)以上的項(xiàng)目。

現(xiàn)狀：從“多討錢(qián)”到“用好錢(qián)”

“財(cái)政資金是‘燙手山芋。要不到足夠的錢(qián)沒(méi)辦法開(kāi)展工作，錢(qián)要了沒(méi)有花出預(yù)期效果也要被扣分。我們2013年?duì)幦×藚^(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算資金9078萬(wàn)元，2014年我們調(diào)整了預(yù)算安排思路，只打算申報(bào)683萬(wàn)元的資金?！?/p>

2014年9月的鄞州區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后，區(qū)教育局局長(zhǎng)王建平頗有感觸。

鄞州區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委原副主任朱裕高介紹說(shuō)，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作開(kāi)展以來(lái)，部門(mén)績(jī)效意識(shí)明顯增強(qiáng)?！皡^(qū)人大常委會(huì)制定預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度后，區(qū)政府也下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的意見(jiàn)》，并重新修訂了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，在全區(qū)全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。”

如今許多部門(mén)在申請(qǐng)財(cái)政資金時(shí)，更為慎重?！霸?014年預(yù)算編制過(guò)程中，民政局等部門(mén)就主動(dòng)提出，要求減少鎮(zhèn)村養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)等項(xiàng)目預(yù)算?！敝煸８哒f(shuō)。

出現(xiàn)這種從“多要錢(qián)”到“用好錢(qián)”的變化，與績(jī)效監(jiān)督工作中的“后評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)密不可分。自實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督起，鄞州區(qū)人大常委會(huì)每年確定7個(gè)部門(mén)的7個(gè)項(xiàng)目在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行績(jī)效評(píng)議，確保一屆內(nèi)政府所有組成部門(mén)輪流評(píng)議一遍。

區(qū)政府報(bào)告績(jī)效運(yùn)行結(jié)果，區(qū)人大評(píng)議組報(bào)告每個(gè)項(xiàng)目的評(píng)估報(bào)告，常委會(huì)組成人員現(xiàn)場(chǎng)打分投票，現(xiàn)場(chǎng)宣讀測(cè)評(píng)結(jié)果。根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果，下達(dá)整改通知書(shū)，限期反饋整改情況。

2012年10月，區(qū)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議了7個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果以及綜合評(píng)價(jià)工作報(bào)告，并針對(duì)農(nóng)村菜市場(chǎng)改造超范圍補(bǔ)助、農(nóng)民健康體檢財(cái)政補(bǔ)貼人數(shù)不實(shí)、公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目人為拆分工程規(guī)避招投標(biāo)等問(wèn)題提出20余條意見(jiàn)建議，要求相關(guān)部門(mén)整改落實(shí)。

剛剛從評(píng)議現(xiàn)場(chǎng)“應(yīng)考”通過(guò)的王建平，正是有感而發(fā)。

這樣的制度設(shè)計(jì)，確保了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督取得了“看得見(jiàn)、摸得著”的成效：2014年核查30個(gè)項(xiàng)目，申請(qǐng)預(yù)算22.47億元，最終編入預(yù)算15.8億元，核減預(yù)算資金6.67億元；2015年43個(gè)項(xiàng)目，申請(qǐng)預(yù)算27.61億元，最終編入預(yù)算26.61億元，核減了1億元；2016年區(qū)級(jí)預(yù)算安排500萬(wàn)元以上項(xiàng)目數(shù)量由最初的92個(gè)減少到89個(gè)，核減預(yù)算資金2.5億元。

不過(guò)，這項(xiàng)制度更為人稱(chēng)道的地方，還在于以預(yù)算績(jī)效為抓手，切實(shí)推動(dòng)了部門(mén)決策科學(xué)性的提高，“許多部門(mén)及時(shí)完善了政策導(dǎo)向。”

一個(gè)典型的例子，是“老年樂(lè)園建設(shè)工程”。按照政策規(guī)定，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建老年樂(lè)園，但現(xiàn)實(shí)情況是城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供求失衡，城區(qū)養(yǎng)老院“一床難求”，而該區(qū)某鎮(zhèn)花了3000多萬(wàn)元建設(shè)的老年樂(lè)園，卻出現(xiàn)了空床現(xiàn)象。

“運(yùn)行成本大，服務(wù)又跟不上，審議中代表們認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域性的中心養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在政策已作了相應(yīng)調(diào)整。”朱裕高說(shuō)，績(jī)效目標(biāo)監(jiān)督，使預(yù)算決策更加科學(xué)，從原來(lái)的“拍腦袋定預(yù)算”，向“要錢(qián)有目標(biāo)”轉(zhuǎn)變。

“各部門(mén)要爭(zhēng)取到財(cái)政資金，就必須制訂科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)、周密的工作計(jì)劃、合理的績(jī)效指標(biāo)和資金需求，并主動(dòng)減少低效項(xiàng)目的申請(qǐng)?！敝煸８弑硎?。

展望：實(shí)現(xiàn)200萬(wàn)元以上項(xiàng)目全覆蓋

從2012年試水至今，鄞州區(qū)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作可謂蹄疾步穩(wěn)。他們以自己的探索，在一定程度上解決了財(cái)政分配方式不合理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了從人為隨意分錢(qián)到制度科學(xué)分錢(qián)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事，將有限財(cái)政資金用到最有效益、最急需的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善民生事業(yè)上來(lái)。

回首5年多來(lái)的實(shí)踐，鄞州區(qū)人大常委會(huì)相關(guān)同志感觸頗深。

一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，人大自己的力量有限，如何在預(yù)算編制上人代會(huì)前，將相關(guān)基礎(chǔ)性工作做細(xì)做實(shí)？答案是，借力中介機(jī)構(gòu)。

在這方面，他們積累了有益經(jīng)驗(yàn)?！捌刚?qǐng)優(yōu)秀中介機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，按不低于30%的比例抽查資金補(bǔ)助對(duì)象，并通過(guò)實(shí)地勘察、座談走訪(fǎng)、財(cái)務(wù)審計(jì)、對(duì)比分析等手段全面掌握項(xiàng)目實(shí)施情況及存在的問(wèn)題。在集中評(píng)審時(shí)，聽(tīng)取中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審報(bào)告后，區(qū)人大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的報(bào)告質(zhì)量和工作情況進(jìn)行打分，根據(jù)打分結(jié)果由財(cái)政支付評(píng)價(jià)費(fèi)用，使評(píng)價(jià)工作更加客觀公正。”區(qū)人大常委會(huì)辦公室相關(guān)工作人員介紹說(shuō)。

朱裕高認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作能出成效，“完善制度、規(guī)范實(shí)施是基礎(chǔ)，公平公正、陽(yáng)光操作是關(guān)鍵?！?/p>

鄞州區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的若干規(guī)定》，為工作明確了方向。在推進(jìn)過(guò)程中，他們始終注重規(guī)范財(cái)經(jīng)工委初審、常委會(huì)會(huì)議審議、人代會(huì)審查等監(jiān)督程序，增強(qiáng)了人大監(jiān)督的嚴(yán)肅性和有效性。而細(xì)化的績(jī)效目標(biāo)、工作計(jì)劃、預(yù)算明細(xì)及績(jī)效指標(biāo)等，切實(shí)解決了原來(lái)“缺乏可審性”問(wèn)題，使預(yù)算監(jiān)督“看得懂、講得清”。

“你覺(jué)得你的績(jī)效目標(biāo)可行嗎？”“這么多資金，確實(shí)都是需要的嗎？”“預(yù)期效益指標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)？”在每年的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)審會(huì)上，專(zhuān)家、人大代表類(lèi)似的追問(wèn)，都會(huì)不留情面地“拋向”部門(mén)負(fù)責(zé)人。

保證預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的可持續(xù)性，堅(jiān)持公開(kāi)公平是基本原則。為此，鄞州區(qū)人大常委會(huì)在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，力求讓預(yù)算的制定、執(zhí)行、結(jié)果都在陽(yáng)光下運(yùn)行。在具體操作中，借助高校、中介和審計(jì)的力量，廣泛吸收人大代表、專(zhuān)家、群眾的意見(jiàn)建議，使民主的力量全程參與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，促使預(yù)算單位形成自我約束機(jī)制和績(jī)效責(zé)任。據(jù)介紹，目前區(qū)政府直屬的交通、城管、人社等多個(gè)部門(mén)，都相繼成立了績(jī)效評(píng)估科。

“預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是提高財(cái)政資金的使用效益，提升政府理財(cái)水平?！敝煸８弑硎荆舜髮?shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，不僅更加有效地履行了自身的監(jiān)督職能，也使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督、從制度性監(jiān)督向效益性監(jiān)督、從前置性監(jiān)督向全過(guò)程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

船起錨，必遠(yuǎn)行?！敖窈螅覀儗⒖紤]增加事前的績(jī)效目標(biāo)聽(tīng)證會(huì)環(huán)節(jié)。同時(shí)，個(gè)別部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的量化數(shù)據(jù)也不是很科學(xué)，有待改進(jìn)。績(jī)效運(yùn)行及評(píng)價(jià)情況，也要在人代會(huì)報(bào)告中予以呈現(xiàn)。我們希望，通過(guò)幾年努力，力爭(zhēng)將所有200萬(wàn)元以上的項(xiàng)目都納入監(jiān)督范圍?！臂粗輩^(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。