桂曉偉

重新理解“政治”：對(duì)信訪治理困境的政治社會(huì)學(xué)解讀

桂曉偉

比較中國(guó)信訪制度和西方請(qǐng)?jiān)钢贫鹊墓δ芎投ㄎ?，是區(qū)分、理解政治的“目的論”(即理想)和“道義論”(即權(quán)利)的關(guān)鍵，而兩種政治“互嵌”所產(chǎn)生的階段性矛盾，是導(dǎo)致當(dāng)前信訪治理困境的根源。這其中，道義論政治在改善國(guó)家規(guī)范合法性的同時(shí)，也通過(guò)一系列制度改革削弱了基層治權(quán)，并助長(zhǎng)了民眾的權(quán)利意識(shí)；而對(duì)目的論政治的強(qiáng)調(diào)，在提升政績(jī)合法性的同時(shí)，又通過(guò)一系列政策指令，導(dǎo)致了地方官員的怠政、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。如何解決兩種政治“互嵌”產(chǎn)生的階段性問(wèn)題，將是下一步信訪改革的關(guān)鍵。

信訪治理；政治；權(quán)利；理想；互嵌

無(wú)論在歷史上，還是在中華人民共和國(guó)成立初期，信訪問(wèn)題都沒(méi)有像今天這樣受到學(xué)者的高度關(guān)注。究其根源在于，當(dāng)前的信訪體制遭遇了前所未有的困境。從1993年到2004年，全國(guó)信訪總量連續(xù)12年上升。*于建嶸：《信訪制度改革與憲政建設(shè)》，《二十一世紀(jì)》2005年第6期。雖然信訪洪峰自2005年開始消退，但“非正常進(jìn)京上訪”卻仍然持續(xù)高攀，并在2013年達(dá)到歷史峰值。*《信訪改革“堅(jiān)冰”撬動(dòng)，“非正常進(jìn)京訪”不再通報(bào)排名》，《南方周末》網(wǎng)站，http://www.infzm.com/content/96624。盡管國(guó)家出臺(tái)了很多措施試圖扭轉(zhuǎn)局面，但效果不甚明顯。釘子戶的纏訪鬧訪和基層政府的無(wú)奈妥協(xié)仍然時(shí)有發(fā)生，并進(jìn)而導(dǎo)致了政府權(quán)威流失和訪民戾氣叢生的惡性循環(huán)。

如何打破上述僵局，學(xué)界主要有兩種思路：一種是法治化思路。這種思路將上訪預(yù)設(shè)為公民權(quán)利受到侵害之后針對(duì)政府采取的維權(quán)行動(dòng)；*Kevin O’Brien and Li Lianjiang, Rightful Resistance in Rural China,New York:Cambridge University Press,2006;Cai Yongshun,Collective Resistance in China: Why Popular Protests Succeed or Fail, Stanford: Stanford University Press,2010.進(jìn)而主張?jiān)诿裰鞣ㄖ蔚目蚣芟?，通過(guò)約束政府行為，改善公民政治參與，乃至廢除信訪制度，重塑法律權(quán)威來(lái)解決問(wèn)題；或者至少是在此方向上做出改革以解燃眉之急。*張千帆：《上訪體制的根源與出路》，《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第1期；于建嶸：《中國(guó)信訪制度批判》，《中國(guó)改革》2005年第2期；于建嶸，李連江：《 縣政改革與中國(guó)政治發(fā)展》，愛思想網(wǎng)站，http://www.aisixiang.com/data/16564.html。另一種是政治化思路。這種思路認(rèn)為，上訪并不簡(jiǎn)單等同于維權(quán)，而是還存在無(wú)理、*陳柏峰：《無(wú)理上訪與基層法治》，《中外法學(xué)》2011年第2期。謀利、*田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，《開放時(shí)代》2010年第6期。階層斗爭(zhēng)*羅興佐：《階層分化、社會(huì)壓力與農(nóng)民上訪——基于浙江D鎮(zhèn)的調(diào)查》，《思想戰(zhàn)線》2015年第4期。乃至出氣*陳 鋒等：《富人治村下的農(nóng)民上訪:維權(quán)還是出氣?》，《戰(zhàn)略與管理》2010年第3期、第4期。等各種原因。而國(guó)家之所以難以化解這些上訪，是因?yàn)樾旁L體系的內(nèi)在矛盾、基層政府專斷權(quán)力的式微，以及村莊內(nèi)生秩序的瓦解等原因。為此，需要重塑信訪政治，建立信訪甄別和分類機(jī)制，找回群眾，并強(qiáng)化基層治理的權(quán)威。*申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理》，《開放時(shí)代》2010年第6期；歐陽(yáng)靜：《“維控型”政權(quán)：多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，《社會(huì)》2011年第3期；陳柏峰：《偏執(zhí)型上訪及其治理的機(jī)制》，《思想戰(zhàn)線》2015年第6期。

在依法治國(guó)的背景下，面對(duì)當(dāng)前基層政府的諸多違規(guī)甚至不法行為，法治化思路無(wú)疑占據(jù)了道德制高點(diǎn)。然而，雖然大多數(shù)上訪是有理上訪，但現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在為數(shù)不少的“謀利型上訪”“偏執(zhí)型上訪”和“擴(kuò)展型上訪”。*田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，《開放時(shí)代》2010年第6期；陳柏峰：《偏執(zhí)型上訪及其治理的機(jī)制》，《思想戰(zhàn)線》2015年第6期；劉正強(qiáng)：《擴(kuò)展型信訪：對(duì)中國(guó)信訪僵局的一個(gè)基礎(chǔ)性解釋》，《思想戰(zhàn)線》2015年第4期。這些上訪人的事由有的全無(wú)道理，有的則是部分有理，但卻通過(guò)纏鬧消耗了大量的基層治理資源?？梢哉f(shuō)，面對(duì)釘子戶的纏鬧和信訪積案的淤積，重塑意識(shí)形態(tài)并建立信訪分類治理體系確有一定道理。而且，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，作為一種特殊的權(quán)利救濟(jì)方式，信訪制度的存在，對(duì)于解決那些法律依據(jù)不足，但于情于理應(yīng)該解決的“協(xié)商型上訪”具有特殊的價(jià)值。*陳柏峰：《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，《政治學(xué)研究》2012年第1期。在這個(gè)意義上，信訪制度不僅是社會(huì)主義民主優(yōu)越性的一種體現(xiàn)，也是社會(huì)穩(wěn)定必不可少的減壓閥。

因此，在前者的法治化思路下，上述制度建議存在根本的合法性危機(jī)。首先，法律面前人人平等，每個(gè)公民享有不可隨意剝奪的權(quán)利。在這個(gè)意義上，對(duì)人的分類治理明顯違背現(xiàn)代政治的基本價(jià)值；對(duì)事由進(jìn)行分類雖然相對(duì)溫和，但依據(jù)何種法律原則，經(jīng)過(guò)怎樣的法定程序，又通過(guò)哪個(gè)獨(dú)立部門進(jìn)行操作都是非常復(fù)雜的問(wèn)題，僅僅讓作為裁判員的信訪部門自己認(rèn)定顯然過(guò)于輕率簡(jiǎn)單。此外，找回政治，重塑意識(shí)形態(tài)也與現(xiàn)代政治的“中立性原則”相抵牾，因?yàn)?，后者主張?guó)家在價(jià)值上的中立性，并將這一權(quán)利交給公民自由選擇。*John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge,Mass:The Belknap Press of Harvard University Press,1971.

結(jié)果，法治化思路雖然勾畫了一個(gè)美好的愿景，但至少在目前沒(méi)有充分考慮到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，其所提出的制度建議不可避免地帶有理想化的政治想象；而政治化思路雖然具有一定的合理性，但在目前的法治語(yǔ)境下，卻沒(méi)有足夠的正當(dāng)性。究其根源，筆者認(rèn)為，上述兩種思路都還是在制度層面談?wù)撔旁L治理困境的成因及其出路，而沒(méi)有上升到更高的價(jià)值層面去理解信訪制度在當(dāng)下的作用和意義?；诖耍疚闹鲝堉匦吕斫狻罢巍边@一制度背后更為根本的價(jià)值關(guān)懷，通過(guò)區(qū)分“政治”的“道義論”(即“權(quán)利”)和“目的論”(即理想)之理解，并比較中外歷史上基于不同政治理念所設(shè)置的信訪或請(qǐng)?jiān)钢贫鹊墓δ芎投ㄎ唬瑥母鼮楦镜膶用胬斫饨裉斓男旁L治理困境，并提出相應(yīng)的改進(jìn)之道。

一、基于道義論政治的西方請(qǐng)?jiān)钢贫?/h2>

所謂“政治”，就是“管理眾人之事”。*《孫中山選集》(下)，北京：人民出版社，1981年，第661頁(yè)。而既為眾人之事，則有兩個(gè)問(wèn)題不得不繼續(xù)追問(wèn)，那就是“人們應(yīng)當(dāng)如何生活在一起”，以及“人們?nèi)绾紊畹母谩?？而?duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回答，則又可以區(qū)分出兩種不同的政治理想。首先是主張權(quán)利優(yōu)先于善的道義論。這一理論的源頭可以追溯到啟蒙時(shí)代的霍布斯、洛克等思想家那里。正是他們將人類天性中的自由置于自我克制的德性之前，并開啟了調(diào)動(dòng)個(gè)人私利為公益服務(wù)的試驗(yàn)。*Alan Bloom, The Closing of The American Mind: How Higher Education Has Failed Democracy and Impoverished the Souls of Today’s Students, New York: Simon and Schuster,1987,pp.162～166.康德進(jìn)一步夯實(shí)了權(quán)利的根基，在他看來(lái)，個(gè)人自由是“唯一的、根本性的權(quán)利”，是人之為人的關(guān)鍵，而追求幸福的欲望必須永遠(yuǎn)處于“人是目的”的道德法則支配之下。*Immanuel Kant,“Groundwork of The Metaphysics of Morals,” Mary J.Gregor (trans & ed), Practical Philosophy, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p.63; Immanuel Kant, “Perpetual Peace,” H.S.Reiss (ed), Kant’s Political Writings, Cambridge University Press, 1970, p.125.羅爾斯等當(dāng)代自由主義者正是秉承康德的“道義論”而將自己的理論建立在權(quán)利之上?！皺?quán)利優(yōu)先于善”意味著自由主義在方法論上的撤退，它不再糾纏有爭(zhēng)議的價(jià)值問(wèn)題，而只關(guān)注可以滿足大眾需求的利益問(wèn)題。*參見桂曉偉《美好生活何以可能？—關(guān)于個(gè)人自主和發(fā)展的社會(huì)文化分析》，廣州：世紀(jì)圖書出版集團(tuán)，2016年。其次是主張善優(yōu)先于權(quán)利的目的論。這一理論則以某種(或幾種)可欲之善作為最高價(jià)值，并以此規(guī)范人們的行為，再確定何者為正當(dāng)。邊沁的功利主義就是這樣一種目的論觀點(diǎn)，他首先把“善”定義為幸福，然后再把“正當(dāng)”定義為能夠最大限度地增加幸福的東西。*參見[英]邊沁《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，北京：商務(wù)印書館，2000年；[英]約翰·密爾《論自由》，許寶骙譯，北京：商務(wù)印書館，1959年。除此之外，各種宗教教義(包括儒家)也都帶有明顯的目的論色彩。

目的論最易為人詬病之處，便是其可能因追尋美德或理想之故而踐踏權(quán)利，而如果無(wú)法保證權(quán)利的優(yōu)先性，則可能導(dǎo)致社會(huì)不公甚至強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治。然而，缺少了善之范導(dǎo)的個(gè)人，僅僅依靠理性也難以為自己立法，反倒可能成為尼采筆下受欲望支配，只關(guān)心自身小幸福的“報(bào)廢之人”。*參見[德]尼采《查拉斯圖拉如是說(shuō)》，尹 溟譯，北京：文化藝術(shù)出版社，2003年。而當(dāng)整個(gè)社會(huì)都彌漫著這股尚利輕義的頹廢氣息時(shí)，自由社會(huì)也將難以維系。*Francis Fukuyama,The End of History and the Last Man, New York:Macmillan Inc,1992.在這個(gè)意義上，“道義論”和“目的論”的政治理想各有利弊，只要人們還在意美好生活何以可能，而不僅僅是如何生活在一起，兩者之間的爭(zhēng)論就不會(huì)終結(jié)。闡明這一問(wèn)題的意義在于，放棄西方壓倒東方、現(xiàn)代取代傳統(tǒng)的進(jìn)步史觀，而更為客觀地理解中西方各自的政治理想和制度實(shí)踐。具體而言，當(dāng)代西方國(guó)家多遵從“道義論”勾畫的政治方案，與之相對(duì)，無(wú)論是傳統(tǒng)還是當(dāng)代中國(guó)的政治理想中，則都具有濃厚的“目的論”色彩。在不同的政治理想下，這些國(guó)家形成了不同的國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式，這進(jìn)而決定了身處不同模式中的請(qǐng)?jiān)富蛐旁L制度的功能和定位。接下來(lái)，本文將對(duì)它們進(jìn)行比較分析，并在此基礎(chǔ)上討論當(dāng)下中國(guó)信訪制度面臨的困境。

第一，道義論理想下的國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式。西方國(guó)家的政治理想建立在“起點(diǎn)雖低但根基堅(jiān)實(shí)”(low but solid)的權(quán)利基礎(chǔ)之上。這一理想認(rèn)為，政治的重心不是實(shí)現(xiàn)理想的美好生活，而是建構(gòu)能夠保護(hù)每個(gè)人免受傷害并保護(hù)自己的制度架構(gòu)。因此，政治所需要的不是踐行美德的高尚之士，而是能權(quán)衡利弊得失的理性人。這樣的人，借助法律的調(diào)控，可以產(chǎn)生相得益彰的發(fā)展，進(jìn)而成為社會(huì)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的原動(dòng)力。這樣的理想為權(quán)利——這一“根植于自我權(quán)益的新道德”提供了意識(shí)形態(tài)上的正當(dāng)性。*Alan Bloom, The Closing of The American Mind: How Higher Education Has Failed Democracy and Impoverished the Souls of Today’s Students, New York: Simon and Schuster, 1987, pp.162～166.不過(guò)，當(dāng)人們不再關(guān)注那些讓其先輩飽受煎熬的道德問(wèn)題時(shí)，當(dāng)人們?cè)跈?quán)利劃定的牢不可破的內(nèi)在堡壘庇佑下自由地追隨自己的欲望時(shí)，如何使他們?cè)诠采钪姓_地理解私利便成為一個(gè)難題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣的自由對(duì)維系共同體所必須的價(jià)值具有腐蝕作用，并進(jìn)而威脅到自由社會(huì)的自我維系。*Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York:Macmillan Inc, 1992, p. 327.然而，在權(quán)利優(yōu)先和政治中立的原則下，很多西方國(guó)家只能將此問(wèn)題交給社會(huì)自我管理，希望一個(gè)自主的社會(huì)能維系和生產(chǎn)源于生活之道的善觀念，并期盼后者能夠或多或少地對(duì)自由的個(gè)人產(chǎn)生范導(dǎo)。因此，在很多西方國(guó)家中，其國(guó)家社會(huì)關(guān)系可以概括為“民主的國(guó)家—自主的社會(huì)—自由的個(gè)人”。

第二，程序化的請(qǐng)?jiān)钢贫燃捌涔δ?。在這樣的國(guó)家社會(huì)關(guān)系中，不少西方國(guó)家雖然也有類似信訪的請(qǐng)?jiān)钢贫?，但其定位和功能卻大為不同。首先，這些國(guó)家的合法性主要基于程序性的選舉、立法、行政和司法體系，這決定了其不必過(guò)多依賴請(qǐng)?jiān)钢贫热ケO(jiān)督基層官僚，同時(shí)也不會(huì)為了解決民眾的疾苦而破壞法律的權(quán)威。因?yàn)椋磺芯壏ǘ卸皇菫閷?shí)體性的結(jié)果負(fù)責(zé)，才是其合法性的根基所在。因此，雖然這些國(guó)家也需要類似信訪的制度(比如英國(guó)的行政監(jiān)察專員制度和德國(guó)的請(qǐng)?jiān)钢贫?任建苗：《國(guó)外請(qǐng)?jiān)钢贫葘?duì)我國(guó)信訪制度改革的啟示》，《法制博覽》2015年第5期。)來(lái)作為社會(huì)公正的最后一道防線，并且公民請(qǐng)?jiān)傅膬?nèi)容也很廣泛(比如日本的苦情制度規(guī)定，任何個(gè)人和單位都有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)處理提出申訴*安秀偉，唐書?。骸墩撐覈?guó)信訪制度改革的基本路徑：日本苦情制度對(duì)我國(guó)信訪制度的啟示》，《黨政干部學(xué)刊》2011年第1期。)，但其主要是一種程序性審查，并且有著明確的案件終結(jié)規(guī)定。*對(duì)此，英國(guó)、德國(guó)、日本的請(qǐng)?jiān)钢贫戎卸加忻鞔_規(guī)定，具體內(nèi)容見上述兩注釋，茲不贅述。其次，這些國(guó)家的請(qǐng)?jiān)甘且环N歸口管理，也就是針對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)確定管理部門，這在歐洲的監(jiān)察專員制度設(shè)計(jì)中有充分的體現(xiàn)。*李 ?。骸稓W洲監(jiān)察專員制度對(duì)我國(guó)信訪制度改革的啟示》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。這種設(shè)計(jì)與西方國(guó)家依賴程序化的法律治理是一脈相承的。法律知識(shí)的專業(yè)性，決定了必須由具有足夠知識(shí)儲(chǔ)備的對(duì)口部門，才能對(duì)請(qǐng)?jiān)竼?wèn)題進(jìn)行合乎規(guī)范的技術(shù)化處理。這些部門并不需要像中國(guó)政府那樣，統(tǒng)合協(xié)調(diào)其他部門去對(duì)請(qǐng)?jiān)刚呒捌涫马?xiàng)進(jìn)行價(jià)值判斷，也不需要對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的最終解決承擔(dān)道義責(zé)任。最后，由于司法體系解決了大量糾紛，請(qǐng)?jiān)钢贫冗@種準(zhǔn)司法式實(shí)踐對(duì)于民主社會(huì)而言，并不承擔(dān)重要的社會(huì)治理功能。這與下文將要討論的深受目的論政治影響的中國(guó)信訪制度的功能形成了巨大的反差。

二、源于目的論政治的中國(guó)信訪制度

不同于西方現(xiàn)代國(guó)家的“道義論”傾向，中國(guó)的政治傳統(tǒng)中一直都具有濃厚的“目的論”色彩。受其影響，無(wú)論是傳統(tǒng)還是新中國(guó)初期的政治實(shí)踐，都強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)某種政治理想的樹立，強(qiáng)調(diào)這種政治理想對(duì)個(gè)人德性的范導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理，以及這種治理對(duì)政治理想的實(shí)現(xiàn)作用。這塑造了截然不同于西方的國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式，從而使信訪制度具有了不一樣的定位和功能。

第一，傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系和懲戒式上訪。傳統(tǒng)中國(guó)是儒化的禮治國(guó)家。其政治理想是將源于家庭內(nèi)部的倫理關(guān)系，擴(kuò)展到宗族與國(guó)家，形成“家國(guó)同構(gòu)”的和諧的政治共同體。*參見楊景凡，俞榮根《孔子法律思想》，北京：群眾出版社，1984年。而受制于農(nóng)耕時(shí)代的匱乏經(jīng)濟(jì)和無(wú)為的政治理念，傳統(tǒng)國(guó)家主要采用“簡(jiǎn)約治理”的方式，除了承擔(dān)有限的道義責(zé)任并掌控治理的基本原則之外，將更多治理社會(huì)的權(quán)力和任務(wù)交給了宗族。*黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理：中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》2008年第2期。而在這樣一個(gè)倫理本位的社會(huì)里，每個(gè)人只有遵守忠、孝、悌、忍、善，才能找準(zhǔn)生活的定位，實(shí)現(xiàn)修身、齊家，乃至治國(guó)、平天下的人生理想。*參見費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1985年。在此，善是優(yōu)先于權(quán)利的，每個(gè)人只有扮演好自己的角色，完成人生的任務(wù)，才能獲得承認(rèn)，并真正有資格享有權(quán)利。*Henry Rosemont, “Rights-Bearing Individuals and Role-Bearing Persons”, Mary Bockover (ed),Rules, Rituals and Responsibility:Essays Dedicated to Herbert Fingarette,Chicago:Open Court Publishing Company,1991.因此，傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系可以用“儒化的國(guó)家—自足的社會(huì)—識(shí)禮的個(gè)人”來(lái)概括。

在這樣的國(guó)家社會(huì)關(guān)系中，我們便不難理解傳統(tǒng)時(shí)期的上訪。首先，為了體現(xiàn)君父對(duì)子民疾苦的體恤，并對(duì)基層官僚進(jìn)行適當(dāng)?shù)厍么?，?guó)家需要為其子民在正式渠道之外提供一個(gè)非常上訴途徑，讓他們通過(guò)擊鼓鳴冤，邀車架上訴、上表等方式，跨越基層各級(jí)政府，與高層建立聯(lián)系，以鞏固自己的統(tǒng)治；*應(yīng) 星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。其次，在一個(gè)倫理本位的社會(huì)里，國(guó)家并不鼓勵(lì)上訪，因?yàn)樽R(shí)禮之人應(yīng)該是忍讓為先，不與人爭(zhēng)，以訟為恥的。不守規(guī)矩的撒野之人斷不是有德之人。這為國(guó)家區(qū)分“刁民—順民”，以及實(shí)施跪午門、挨板子等愿訪服罰的懲戒措施提供了合理的依據(jù)；*陳柏峰：《無(wú)理上訪與基層法治》，《中外法學(xué)》2011年第2期。最后，由于一個(gè)自足的社會(huì)承擔(dān)了絕大多數(shù)糾紛化解的工作，這種分類甄別制度并不會(huì)導(dǎo)致民怨沸騰、社會(huì)失序，因?yàn)樯显L對(duì)于國(guó)家治理而言，本就不是必不可少的手段。雖然史書上也有一些關(guān)于上訪量激增的記載，但多發(fā)生于權(quán)力交接或政治需要之時(shí)，并不構(gòu)成常態(tài)。*參見胡中才《古代“信訪”史話》，武漢：湖北人民出版社，2000年。

第二，中華人民共和國(guó)初期的國(guó)家社會(huì)關(guān)系和動(dòng)員式上訪。新中國(guó)的政治理想仍然具有濃厚的“目的論”色彩，那就是致力于消除剝削和壓迫，實(shí)現(xiàn)全人類解放和幸福的共產(chǎn)主義愿景。*《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第285～294頁(yè)。具體到中國(guó)語(yǔ)境，它意味著通過(guò)物質(zhì)文明和精神文明并重的“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)，使“物質(zhì)產(chǎn)品、精神財(cái)富都極為豐富和人們的共產(chǎn)主義覺悟極大提高”。*龔育之，逢先知等：《毛澤東的讀書生活》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1986年，第140頁(yè)。而要在一窮二白的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家必須改變以宗族劃分為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村政治體制，將每一個(gè)農(nóng)戶直接納入到國(guó)家權(quán)力體系，以加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合，提取現(xiàn)代化建設(shè)所需要的人力、物力資源。*申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理》，《開放時(shí)代》2010年第6期。而在這樣一個(gè)動(dòng)員型的社會(huì)中，國(guó)家需要的是有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的“又紅又?！钡纳鐣?huì)主義新人。*《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第91頁(yè)。而當(dāng)他們思想上出現(xiàn)懈怠時(shí)，黨必須責(zé)無(wú)旁貸地對(duì)其“實(shí)行正確的有遠(yuǎn)見的領(lǐng)導(dǎo)”。*劉少奇：《論黨》，北京：人民出版社，1980年，第33頁(yè)。在這樣的政治氛圍中，每個(gè)人首先要做好革命事業(yè)這架機(jī)器上的一個(gè)螺絲釘，這意味著善仍然是優(yōu)先于權(quán)利的。因此，新中國(guó)初期的國(guó)家社會(huì)關(guān)系可以用“革命建設(shè)型國(guó)家—?jiǎng)訂T型社會(huì)—社會(huì)主義新人”來(lái)概括。

這一時(shí)期信訪工作的定位和功能，在上述國(guó)家社會(huì)關(guān)系中可以得到很好的理解。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命建設(shè)事業(yè)有著比儒家無(wú)為而治更為宏大的政治抱負(fù)。雖然對(duì)民生的關(guān)切是從孟子到毛澤東一以貫之的政治傳統(tǒng)，*Elizabeth Perry, “Chinese Conceptions of Rights: From Mencius to Mao- and Now”, Perspectives on Politics, vol. 6, no.1, 2008, pp.37-50.但傳統(tǒng)社會(huì)更多將其停留在口頭而難以落實(shí)，新中國(guó)則是要切實(shí)地通過(guò)國(guó)家政權(quán)建設(shè)，在監(jiān)督地方官僚的怠政弊政，解決群眾疾苦的同時(shí)，也調(diào)動(dòng)他們的民心民力來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署。群眾路線的工作方法因此被創(chuàng)造了出來(lái)。恰如馮仕政所言，這一工作方法既有調(diào)和性也有斗爭(zhēng)性。一方面，作為人民群眾的忠實(shí)代表，黨要耐心傾聽和回應(yīng)他們的訴求；另一方面，作為人民群眾的先鋒隊(duì)，黨又必須不失時(shí)機(jī)地對(duì)群眾中的“中間分子”和“落后分子”進(jìn)行教育，而不能一味遷就他們的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。換言之，為了完成革命建設(shè)事業(yè)的宏偉藍(lán)圖，黨不僅要改善人民群眾的生活，還要改造他們的思想，從而才能在團(tuán)結(jié)全黨、全國(guó)人民的基礎(chǔ)上更好更快地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。其次，信訪工作在這一宏偉藍(lán)圖中，承擔(dān)著比糾紛化解更為重要的政治任務(wù)。信訪工作是群眾工作的重要組成部分，而群眾路線是比沖突化解更上位、更有約束力的價(jià)值理念。這進(jìn)而決定了信訪工作在國(guó)家建設(shè)事業(yè)中的重要地位。它不僅是黨和政府密切聯(lián)系群眾，切實(shí)為人民服務(wù)的有效途徑，更是其教育、提升群眾覺悟，讓他們超越一己私利而看清國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重要手段。而其最終的目的，則是要在兩者辯證統(tǒng)一的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)家的各項(xiàng)中心工作。*馮仕政：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第4期。因此，新中國(guó)初期的信訪工作帶有明顯的“目的論”色彩。這為國(guó)家區(qū)分“先進(jìn)分子—落后分子—壞分子”，并運(yùn)用治安處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等措施進(jìn)行信訪治理，提供了合理性依據(jù)。*陳柏峰：《無(wú)理上訪與基層法治》，《中外法學(xué)》2011年第2期。而借助這些意識(shí)形態(tài)資源和強(qiáng)制性手段，再加上對(duì)物質(zhì)資源的總體控制，*渠敬東，周飛舟，應(yīng) 星：《從總體支配到技術(shù)治理———基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期?；鶎诱簿途哂辛俗銐虻臋?quán)威去調(diào)動(dòng)各方力量進(jìn)行信訪治理，在化解矛盾糾紛的同時(shí)，維系社會(huì)的基本穩(wěn)定。

基于上述分析，我們可以清晰地看到道義論和目的論的政治理想對(duì)國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式的塑造，以及對(duì)嵌入其中的信訪制度或類似信訪的請(qǐng)?jiān)钢贫人袚?dān)功能的設(shè)定，這為我們進(jìn)一步理解和改善當(dāng)下中國(guó)信訪治理困境提供了有益的啟發(fā)。

三、兩種政治“互嵌”下的信訪治理困境

“互嵌”(embeddedness)是社會(huì)學(xué)和政治學(xué)中廣泛使用的概念。這一概念最早可以追溯到波蘭尼對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的分析。波蘭尼認(rèn)為，市場(chǎng)“整體”嵌入社會(huì)之中，而市場(chǎng)交易只是經(jīng)濟(jì)生活的諸多模式之一。與之不同，格蘭諾維特認(rèn)為，市場(chǎng)仍然保留了社會(huì)因素?zé)o法進(jìn)入而依據(jù)自身邏輯運(yùn)作的硬核，兩者之間只是一種“形式”而非“實(shí)體”嵌入。*關(guān)于對(duì)兩種嵌入性的取向及其分歧的詳細(xì)討論，參見符 平《“嵌入性”兩種取向及其分歧》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。盡管存在分歧，但兩人也都認(rèn)為，彼此嵌入的主體之間并不是相互對(duì)立和替代的，而是各具自主性且無(wú)法割裂的。之后的很多研究正是在此意義上使用“互嵌”的。比如，新制度社會(huì)學(xué)主張制度和行動(dòng)者之間不是對(duì)立而是“互嵌”的，個(gè)人在強(qiáng)大的制度面前并非消極被動(dòng)、無(wú)所適從，而是具有自己的認(rèn)知和自主性，并通過(guò)自身的行動(dòng)建構(gòu)制度并賦予其意義。*加芬克爾、萊克曼、吉登斯和布迪厄等人對(duì)這一觀點(diǎn)的形成均具有推動(dòng)作用，對(duì)此的細(xì)致分析，參見張 軍，王邦虎《從對(duì)立到互嵌：制度與行動(dòng)者關(guān)系的新拓展》，《江淮論壇》2010年第3期。

本文正是在上述意義上使用“互嵌”的，并通過(guò)它來(lái)分析道義論理想和目的論理想在當(dāng)下中國(guó)政治中的“互嵌”，及其對(duì)信訪治理實(shí)踐的影響。進(jìn)言之，現(xiàn)代國(guó)家的政權(quán)建設(shè)都無(wú)法回避基于權(quán)利的“道義論”政治理想，中國(guó)也不例外。但如前文所述，自由主義的“道義論”理想在堅(jiān)持權(quán)利至上，并主張國(guó)家在價(jià)值問(wèn)題上保持中立的同時(shí)，也使其日益依賴于程式化的規(guī)則治理，專注于滿足大眾需求的利益問(wèn)題，而無(wú)力應(yīng)對(duì)現(xiàn)代人的道德虛無(wú)現(xiàn)象，這進(jìn)而會(huì)給現(xiàn)代社會(huì)的治理埋下隱患。與之相對(duì)，中國(guó)政治傳統(tǒng)中的“目的論”理想，通過(guò)國(guó)家主導(dǎo)和踐行的政治理想，及其相應(yīng)的制度安排，雖然可以相對(duì)有效地治理社會(huì)并對(duì)個(gè)人的美好生活提供范導(dǎo)，但也有可能在這一理想的驅(qū)使下，將范導(dǎo)演變?yōu)閺?qiáng)制，從而侵犯?jìng)€(gè)人賴以發(fā)展所必需的基本權(quán)利。因此，當(dāng)下中國(guó)在逐步推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的過(guò)程中，既要保持源自自身歷史文化傳統(tǒng)的自主性，也要借鑒和吸收現(xiàn)代政治文明的有益經(jīng)驗(yàn)。而在這個(gè)過(guò)程中，兩種政治之間如何“互嵌”便成為一個(gè)需要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。兩種政治理想的“互嵌”不可避免地產(chǎn)生了一些階段性的問(wèn)題，這構(gòu)成當(dāng)下信訪治理困境的根本原因；而在不斷調(diào)試中找到兩種政治的兼容之道，才可以幫助中國(guó)走出一條不同于西方但或許更合適的化解社會(huì)矛盾之路。本文接下來(lái)的兩個(gè)部分將逐一展開這些分析。

對(duì)于當(dāng)前信訪困境的成因，既有研究提供了很多解釋。一些研究從釘子戶的策略入手。然而，“踩線不越線”*應(yīng) 星：《草根動(dòng)員與農(nóng)民利益群體的表達(dá)機(jī)制：四個(gè)個(gè)案的比較研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。是大多數(shù)上訪人都會(huì)使用的纏鬧策略，僅憑這一點(diǎn)無(wú)法讓釘子戶脫穎而出；另一些研究指出政治機(jī)會(huì)(比如領(lǐng)導(dǎo)人的更替或者中央地方間的利益分歧)的重要性。*Cai Yongshun, Collective Resistance in China: Why Popular Protests Succeed or Fail, Stanford: Stanford University Press, 2010.這一解釋仍然較為寬泛，因?yàn)闄C(jī)會(huì)的出現(xiàn)是針對(duì)所有上訪人的，但釘子戶卻是其中的少數(shù)人；還有一些研究則認(rèn)為，信訪體系的內(nèi)在矛盾、基層政府專斷權(quán)力的式微，以及村莊內(nèi)生秩序的瓦解是造成信訪治理困境的主要原因。*申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理》，《開放時(shí)代》2010年第6期；田先紅：《基層信訪治理中的“包保責(zé)任制”:實(shí)踐邏輯與現(xiàn)實(shí)困境》，《社會(huì)》2012年第4期；歐陽(yáng)靜：《“維控型”政權(quán)：多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，《社會(huì)》2011年第3期；陳柏峰：《偏執(zhí)型上訪及其治理的機(jī)制》，《思想戰(zhàn)線》2015年第6期。這些研究也很有啟發(fā)，但它們大多是在梳理中觀或微觀層面的要素，并且也沒(méi)有清晰地梳理出這些要素之間的邏輯關(guān)系。

其實(shí)，當(dāng)前的信訪治理困境是一個(gè)多因一果現(xiàn)象，上面的解釋都部分還原了事實(shí)，但也都缺少一個(gè)更具根本性的理論視角將它們之間的邏輯關(guān)系串聯(lián)起來(lái)。而筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這一困境的根本原因，在于道義論政治和目的論政治的“互嵌”。進(jìn)言之，1978年以后的信訪改革試圖兼容“道義論”和“目的論”兩種政治。然而，基于兩者之間的差異，這一過(guò)程不可避免地出現(xiàn)了階段性的適應(yīng)和調(diào)整，從而在宏觀理念層面、中觀制度層面和微觀實(shí)踐層面，塑造了當(dāng)前信訪的治理困境。*本文這種從宏觀理念到中觀制度再到微觀經(jīng)驗(yàn)的分析，采用的是一種“基于宏觀結(jié)構(gòu)要素的機(jī)制分析”。這一想法受到趙鼎新的啟發(fā)，但趙鼎新只是指出了這一方向，而本文在其基礎(chǔ)上進(jìn)行了深化和擴(kuò)展。關(guān)于趙鼎新的討論，參見Zhao Dingxin, “Authoritarian State and Contentious Politics”, in K.T. Leicht and J.C. Jenkins (ed), Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective,London: Springer, 2010. pp. 468～471。結(jié)果，道義論政治在改善國(guó)家規(guī)范合法性的同時(shí)，也通過(guò)一系列制度改革，削弱了基層治權(quán)并助長(zhǎng)了民眾的權(quán)利意識(shí)；而對(duì)目的論政治的強(qiáng)調(diào)，在提升政績(jī)合法性的同時(shí)，又通過(guò)一系列政策指令，導(dǎo)致了地方官員的怠政和釘子戶的纏鬧。最終，在“模糊的政治”面前，妥協(xié)便成為基層政府暫時(shí)的選擇。在此，兩種政治的“互嵌”對(duì)信訪治理的影響遵循如下的演進(jìn)邏輯，即在改善“宏觀層面”的規(guī)范合法性和政績(jī)合法性的同時(shí)，卻在“中觀層面”產(chǎn)生了基層治權(quán)的弱化和地方官員的怠政，并最終在“微觀層面”引發(fā)了權(quán)利意識(shí)的覺醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。*在這個(gè)意義上，本文所討論的兩種政治“互嵌”對(duì)信訪治理的影響，是一種從宏觀理念到中觀制度再到微觀實(shí)踐的全方面的“互嵌”。不過(guò)，這一分析過(guò)程仍然秉承了“互嵌”最核心的意涵，即兩者之間并非是一種對(duì)立或替代關(guān)系，而是在保持自主性基礎(chǔ)上的相互適應(yīng)和兼容。

第一，規(guī)范合法性和政績(jī)合法性的改善。在現(xiàn)代社會(huì)，更多依靠對(duì)政治的“目的論”理解，而忽視其“道義論”作用的國(guó)家，往往容易遭遇執(zhí)政危機(jī)。在這個(gè)意義上，我國(guó)當(dāng)前的改革試圖兼容兩者，通過(guò)深化體制改革，推進(jìn)依法治國(guó)，讓法治更好地為黨的建設(shè)事業(yè)保駕護(hù)航，這一過(guò)程改善了國(guó)家的合法性。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家合法性可以細(xì)分為規(guī)范(即國(guó)家制度化的各種努力)、政績(jī)(即國(guó)家改善民生的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù))和意識(shí)形態(tài)(即有吸引力的價(jià)值體系)三個(gè)維度。*Elizabeth Perry, “Chinese Conceptions of Rights: From Mencius to Mao- and Now”, Perspectives on Politics, vol. 6, no.1, 2008, pp.37～50; Zhao Dingxin, “The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China”, American Behavioral Scientist, vol.53, no.3, 2009, pp.416～433; Zhao Dingxin, “Authoritarian State and Contentious Politics”, in K.T. Leicht and J.C. Jenkins (ed), Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective, London: Springer, 2010. pp. 459～476.其中，依法治國(guó)可以幫助國(guó)家提升規(guī)范合法性，群眾工作可以幫助其提升政績(jī)合法性。而將上述兩種理念合二為一的意識(shí)形態(tài)，又彰顯了社會(huì)主義民主的優(yōu)越性，從而提升了國(guó)家的意識(shí)形態(tài)合法性。然而，這只是一種理想狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中，上述三個(gè)維度的“互嵌”卻可能出現(xiàn)彼此掣肘的局面。恰如前文所述，強(qiáng)調(diào)結(jié)果的“目的論”和強(qiáng)調(diào)規(guī)范的“道義論”政治理想之間是存在張力的。這也意味著，對(duì)規(guī)范的強(qiáng)化可能會(huì)為某些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置障礙，或者讓其變得日益利益化、世俗化和技術(shù)化。同時(shí)，對(duì)結(jié)果的追求也可能阻礙制度化建設(shè)的腳步。而無(wú)法理順兩者之間的關(guān)系，又會(huì)讓有吸引力的政治理想變得模糊起來(lái)。具體到信訪治理工作，合法性構(gòu)成這一宏觀要素的變化，對(duì)中觀層面的制度安排，以及微觀層面的官民互動(dòng)產(chǎn)生了一系列影響。

第二，基層治權(quán)的弱化和地方官員的怠政。在中華人民共和國(guó)建立初期，因?yàn)椤澳康恼摗鄙蕽夂竦囊庾R(shí)形態(tài)，國(guó)家可以在沒(méi)有合法性障礙的情況下，動(dòng)用各種社會(huì)控制手段治理上訪。然而，隨著國(guó)家對(duì)規(guī)范合法性的強(qiáng)調(diào)，基層政府失去了區(qū)分并規(guī)訓(xùn)釘子戶的“意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)權(quán)”，因?yàn)楹笳哌`背了法律面前人人平等的基本原則?；谕瑯拥脑?，基層政府也失去了勞教、收容、遣送等曾經(jīng)“合法”的對(duì)釘子戶的“人身控制權(quán)”。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變也是一項(xiàng)基于私有產(chǎn)權(quán)觀念的制度變革。唯一有些不同的是農(nóng)業(yè)稅的取消，它雖然是一項(xiàng)基于政績(jī)合法性考慮的改革，但同時(shí)也是農(nóng)民維權(quán)的結(jié)果。而這兩項(xiàng)改革，使基層政府失去了威懾釘子戶的“物質(zhì)掌控權(quán)”。*我在調(diào)查中多次聽到信訪官員強(qiáng)調(diào)基層政府治理資源缺失對(duì)信訪治理的影響。比如一位官員曾經(jīng)很無(wú)奈地說(shuō)：“在可以收稅和調(diào)地的時(shí)候，他們還會(huì)權(quán)衡一下利弊得失，但現(xiàn)在我們已經(jīng)沒(méi)有了這樣的砝碼”(案例來(lái)源：根據(jù)筆者2011年10月對(duì)一位村主任的訪談?wù)?。更有甚者，一些釘子戶到了北京之后，甚至還主動(dòng)給信訪官員打電話，讓他們過(guò)來(lái)報(bào)銷火車票，搞得對(duì)方哭笑不得(案例來(lái)源：根據(jù)筆者2012年7月對(duì)一位村支書的訪談?wù)?。再次，國(guó)家還通過(guò)一系列的制度改革以保護(hù)群眾行使上訪的權(quán)利，具體包括擴(kuò)寬信訪渠道(比如民生熱線，網(wǎng)上信訪)、提高公共參與的透明度(比如重大民生工程的聽證程序)、強(qiáng)化主要領(lǐng)導(dǎo)的接訪責(zé)任(比如定期接訪、帶案下訪)，以及嚴(yán)格上級(jí)巡視組對(duì)基層信訪工作的監(jiān)督等。*近年來(lái)，國(guó)家在信訪制度建設(shè)上投入了大量的人力物力。對(duì)此更詳細(xì)的描述參見Gui Xiaowei, Handling of Small-Scale Portests in China: Process Dynamics and Outcomes, Copenhagen: University of Copenhagen, PhD Dissertation, 2015。結(jié)果，這一系列基于規(guī)范合法性的制度安排，嚴(yán)重削弱了基層政府的治理資源。然而，國(guó)家卻并沒(méi)有放棄全心全意為人民服務(wù)這一帶有“目的論”色彩的宗旨，并通過(guò)“屬地管理”“信訪排名”和“包保責(zé)任制”等一系列措施，希望基層政府及時(shí)妥善地化解矛盾糾紛。壓力面前，地方官員以及信息提供者、截訪者之間為了自身的利益，開始出現(xiàn)分化。信息提供者和截訪者受到利益的驅(qū)動(dòng)，傾向于鼓勵(lì)而不是阻礙上訪人繼續(xù)纏鬧。作為準(zhǔn)官員的村、組干部，往往也會(huì)消極應(yīng)付上面派來(lái)的任務(wù)，因?yàn)樗麄儾粌H缺少職業(yè)激勵(lì)，而且還不得不面對(duì)與之相熟的上訪人帶來(lái)的倫理壓力。地方普通官員是否盡力，則首先要看其是否具有升遷的可能。職業(yè)前景暗淡的官員更可能選擇消極避事或者出工不出力。地方主要官員，作為體制內(nèi)考核壓力的直接承受者，反而不介意在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)贖買釘子戶，只要此種努力可以保證他們?cè)谌纹趦?nèi)的良好政績(jī)。

第三，權(quán)利意識(shí)的覺醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。*信訪治理主體之間的利益分化是一個(gè)比各級(jí)政府或部門間的利益分化更為細(xì)膩的問(wèn)題視角，但既有研究卻沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行充分的討論。關(guān)于這一問(wèn)題的更細(xì)致分析，參見Gui Xiaowei, “How Local Authorities Handle Nail-like Petitions and Why Concessions are Made”,Chinese Sociological Review,2016 (Forthcoming)。最終，上述改革在喚醒上訪者權(quán)利意識(shí)的同時(shí)，也為他們的纏鬧提供了額外的博弈空間。對(duì)此，一位信訪干部頗感無(wú)奈：“當(dāng)你和他講法律的時(shí)候，他和你講政治(即全心全意為人們服務(wù))，而當(dāng)你和他講政治的時(shí)候，他又和你講法律，結(jié)果我們處處掣肘，而他們卻左右逢源”。*案例來(lái)源：根據(jù)筆者2014年5月對(duì)一位信訪局干部的訪談?wù)?。而在模糊的政治、基層治?quán)的弱化，以及地方官員的怠政的共同約束下，基層政府可以動(dòng)用的治理手段卻十分有限。一般來(lái)說(shuō)，他們會(huì)首先通過(guò)釘子戶的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)其施壓，但釘子戶往往沒(méi)有什么有價(jià)值的關(guān)系可以利用；當(dāng)這種有限的強(qiáng)制手段失效之后，基層政府又會(huì)通過(guò)監(jiān)控、攔截、遣返、穩(wěn)控上訪人，以及銷號(hào)和程序性結(jié)案等手段來(lái)消耗上訪人的耐心，但是在國(guó)家控制社會(huì)能力減弱和地方官員怠政的背景下，基層政府已經(jīng)很難有效攔截釘子戶，而這進(jìn)而也意味著銷號(hào)和程序性結(jié)案這些權(quán)宜之計(jì)最終也會(huì)失效。最后，基層政府只能動(dòng)用低保、廉租房、提供工作，以及信訪救助等手段與上訪人達(dá)成暫時(shí)的妥協(xié)。*關(guān)于有限強(qiáng)制、反復(fù)消耗和適當(dāng)妥協(xié)三類信訪治理策略的更細(xì)致分析，參見Gui Xiaowei, “How Local Authorities Handle Nail-like Petitions and Why Concessions are Made”, Chinese Sociological Review, 2016 (Forthcoming)。

四、兼容兩種政治賦予信訪制度活力

為了更好地理解當(dāng)前的信訪治理困境，本文區(qū)分了政治的“道義論”和“目的論”理解，并借此比較分析了西方請(qǐng)?jiān)钢贫群椭袊?guó)信訪制度的功能和定位。下表(表1)是對(duì)上述內(nèi)容的概括。

表1：不同政治理想下的國(guó)家社會(huì)關(guān)系和信訪類型

如表1所示，傳統(tǒng)中國(guó)和中華人民共和國(guó)初期都有著“目的論”色彩濃厚的政治理想，而在這種意識(shí)形態(tài)下，基于權(quán)利的制度建設(shè)的重要性，是以能否更好地實(shí)現(xiàn)其所追求的政治理想來(lái)衡量的。相應(yīng)的，無(wú)論是“懲戒式上訪”還是“動(dòng)員式上訪”，都能在他們的政治理想中獲得合理的解釋和定位，并在其塑造的國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式中得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。與之相對(duì)，當(dāng)代西方國(guó)家的政治具有很強(qiáng)的“道義論”色彩，這決定了其將基于權(quán)利的制度建設(shè)放在首要位置，而弱化了對(duì)某種可欲的政治理想的追求。這類國(guó)家的“上訪”主要是一種程序化的請(qǐng)?jiān)?，并且也能夠在其塑造的?guó)家社會(huì)關(guān)系中找到清晰的定位。

當(dāng)下中國(guó)則是一個(gè)處于轉(zhuǎn)型中的國(guó)家。一方面，對(duì)“目的論”政治理想的強(qiáng)調(diào)仍然是其鮮明的特色，這不僅體現(xiàn)在其特有的對(duì)美好生活的理解上，也體現(xiàn)在其一以貫之的對(duì)民生改善的承諾上，還體現(xiàn)在其對(duì)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的、具有社會(huì)主義民主特色的群眾工作方法的強(qiáng)調(diào)上。另一方面，轉(zhuǎn)型還意味著對(duì)現(xiàn)代政治中的“道義論”理想的接納和實(shí)踐，這主要體現(xiàn)在對(duì)依法治國(guó)的重視上?？梢哉f(shuō)，通過(guò)對(duì)制度、政績(jī)和意識(shí)形態(tài)三者的同時(shí)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)下中國(guó)進(jìn)一步夯實(shí)了其執(zhí)政基礎(chǔ)。不過(guò)，兩種政治的彼此嵌入也產(chǎn)生了一些階段性問(wèn)題，并影響了信訪工作的正常運(yùn)行。比如，依法治國(guó)的推進(jìn)與群眾路線區(qū)分并教育群眾的功能發(fā)生了抵牾；再比如，收容遣送和勞教制度的廢除，其更深層的原因，也是依法治國(guó)理念下的制度安排與階級(jí)斗爭(zhēng)思維下的社會(huì)控制體系的沖突。而在上述治理手段相繼失效的同時(shí)，國(guó)家基于政績(jī)的考慮，仍然強(qiáng)調(diào)為民排憂解難，甚至不惜為此犧牲法治而對(duì)上訪人提供兜底服務(wù)。上述矛盾使基層政府往往難以有效區(qū)分有理和無(wú)理上訪者，并迫于政績(jī)壓力而常常對(duì)后者作出妥協(xié)。此外，在意識(shí)形態(tài)層面，權(quán)利話語(yǔ)的引入也稀釋了原有的政治理想。至少在目前的基層治理中，除了已經(jīng)被利益化、物質(zhì)化的權(quán)利觀念，尚沒(méi)有其他有吸引力的善觀念可以對(duì)之進(jìn)行制衡。長(zhǎng)此以往，這會(huì)導(dǎo)致個(gè)人主觀價(jià)值領(lǐng)域的虛無(wú)化。原本一個(gè)成熟自主的社會(huì)尚可以一定程度地抵御這種傾向，但當(dāng)下中國(guó)社會(huì)剛剛走出之前的控制狀態(tài)，仍然處于成長(zhǎng)階段，還無(wú)法承擔(dān)這樣的任務(wù)。

在這個(gè)意義上，如何解決兩種政治“互嵌”所產(chǎn)生的階段性問(wèn)題，就成為了下一步信訪制度改革的關(guān)鍵。

由此，第一，在理念層面上，必須充分認(rèn)識(shí)這種“互嵌”的必要性。正如前文所述，兩種政治理解各有自己的優(yōu)勢(shì)和局限，而轉(zhuǎn)型尚未定型的中國(guó)，恰恰具備糅合二者之長(zhǎng)處從而為人類政治文明提供獨(dú)特樣本的契機(jī)。在這個(gè)問(wèn)題上，當(dāng)下中國(guó)既不同于那些拒絕做出改變的中國(guó)傳統(tǒng)王朝，也不同于那些在轉(zhuǎn)型過(guò)程中缺少審慎、過(guò)于急進(jìn)地?fù)肀鞣矫裰髦贫鹊那吧鐣?huì)主義國(guó)家，而是應(yīng)該在兼容“道義論”和“目的論”政治理想的基礎(chǔ)上，走出一條具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。

第二，在制度層面上，必須在堅(jiān)持群眾路線工作方法的同時(shí)，推進(jìn)信訪的制度化建設(shè)。當(dāng)前的信訪積案，很多都屬于法律依據(jù)不足，但于情于理應(yīng)該協(xié)商解決的問(wèn)題。*陳柏峰：《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，《政治學(xué)研究》2012年第1期。這是我國(guó)在經(jīng)歷了急劇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型之后所難以避免的階段性問(wèn)題。對(duì)此，如果嚴(yán)格按照法治邏輯將它們拒之門外，會(huì)極大損害政府的威信，而只能通過(guò)細(xì)致的群眾工作來(lái)疏導(dǎo)化解。但同時(shí)，如果一味強(qiáng)調(diào)群眾工作的兜底功能，甚至因此出現(xiàn)無(wú)原則的妥協(xié)，則不僅使群眾工作本末倒置，也損害了法治的權(quán)威。因此，新時(shí)期的信訪工作應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)的制度建設(shè)，為群眾工作設(shè)立制度邊界，在保持其工作精髓的同時(shí)，也改善其在實(shí)踐中無(wú)原則兜底的狀況，從而形成既有韌性又有彈性的治理局面。

第三，在具體的規(guī)定上，可以采取以下一些做法。首先，進(jìn)一步完善信訪終結(jié)機(jī)制的配套制度建設(shè)，以強(qiáng)化基層政府的權(quán)威。這不僅需要更加嚴(yán)格地考核地方主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)事前排查、按期接訪、帶案下訪等實(shí)質(zhì)性工作的完成情況，比如，可以讓上訪人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)給領(lǐng)導(dǎo)接訪打分，或者將上級(jí)督查工作常態(tài)化；也需要真正建立對(duì)停訪息訴案件的責(zé)任追究機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，即便該領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)調(diào)離，也要追究相應(yīng)責(zé)任，從而督促相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)將信訪工作落實(shí)到位；還需要更加嚴(yán)格地執(zhí)行信訪終結(jié)過(guò)程中的技術(shù)性工作(比如信訪報(bào)告的詳實(shí)、處理流程的公正公開透明，以及輿情的監(jiān)測(cè)和爭(zhēng)奪等)，以讓每一個(gè)案件都能經(jīng)得起考驗(yàn)。其次，要充分考慮到當(dāng)前信訪案件的復(fù)雜性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分類甄別，有針對(duì)性地解決。在此，甄別不是對(duì)人或?qū)κ伦龆ㄐ缘姆诸?，而是一種前置性的程序?qū)徍?比如時(shí)效、證據(jù)、當(dāng)事人資格等)。*劉正強(qiáng)：《擴(kuò)展型信訪：對(duì)中國(guó)信訪僵局的一個(gè)基礎(chǔ)性解釋》，《思想戰(zhàn)線》2015年第4期。當(dāng)然，對(duì)于甄別必須慎重，以免使之成為阻礙群眾參與的借口。就目前的國(guó)情而言，可行的過(guò)渡方案是區(qū)分新舊問(wèn)題。對(duì)新的信訪事由進(jìn)行前置性審核，而對(duì)于信訪積案則仍按老辦法處理。再次，要重新發(fā)掘和發(fā)揮政治的教育功能。這里的教育首先是一種法治教育，即觸犯法律的上訪必須接受懲罰，當(dāng)然其前提是要進(jìn)一步完善上文所述的各個(gè)信訪治理環(huán)節(jié)。同時(shí)，這里的教育也包括通過(guò)各種渠道對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳。當(dāng)前的類似教育更多停留在口頭和紙面宣傳，而沒(méi)有以更為群眾喜聞樂(lè)見的形式進(jìn)入他們的日常生活。相反，對(duì)權(quán)利話語(yǔ)的理解卻被一再片面化、物質(zhì)化和利益化。這種自由過(guò)度而善觀念缺失的局面令人擔(dān)憂。最后，要充分發(fā)揮群眾參與基層治理的積極作用。這既包括輔助性(比如法律援助、政策咨詢、心理疏導(dǎo))，也包括實(shí)質(zhì)性(比如各類群眾組織的調(diào)解)地介入問(wèn)題的處理。而為了更好地發(fā)揮群眾的自主性，使其成為一種能動(dòng)的、可持續(xù)的政治行為，可以綜合運(yùn)用宣傳、激勵(lì)和放權(quán)相結(jié)合的方法。

綜上，如何理解“政治”，是每一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家在進(jìn)行政權(quán)建設(shè)和處理社會(huì)矛盾過(guò)程中都無(wú)法回避的問(wèn)題。然而，從古到今，從中到西，對(duì)“政治”的理解一直都是內(nèi)涵豐富且充滿張力的。對(duì)此，我們不能用權(quán)利替代理想的簡(jiǎn)單做法來(lái)進(jìn)行國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理創(chuàng)新，而是應(yīng)該在立足自身歷史文化傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真思考“道義論”政治和“目的論”互嵌的可能性。唯有如此，才是真正堅(jiān)持道路自信和制度自信；也唯有如此，才能讓中國(guó)特色的群眾路線和信訪制度在新時(shí)代煥發(fā)出活力和自信。對(duì)此，本文提出的思考還有待學(xué)界的進(jìn)一步關(guān)注和推進(jìn)。

(責(zé)任編輯 甘霆浩)

Understanding “Politics” in a New Light: A Political Sociological Analysis of Current Xinfang-Handling Dilemma

GUI Xiaowei

A comparison of the functions and orientations of the Chinese xinfang system and the Western petition system holds the key to distinguish and understand teleological politics and deontological politics. Such a comparison helps reveal that it is the contradictions resulting from the embeddedness of the two kinds of politics that have caused the current dilemma in handling xinfang or petition letters and visits. While it has improved the state’s structural legitimacy, deontological politics has also, through system reforms, weakened local authorities’capacity for controlling petitions and strengthened petitioners’rights consciousness. Although it has improved the state’s performance legitimacy, teleological politics has also, due to some policy directives, led to neglect of duty among local officials, resistance of uncompromising petitioners and concession of local authorities. How to deal with the current xinfang-handling dilemma produced by the embeddedness of the two kinds of politics has thus become the key issue for reforming the xinfang system in the future.

xinfang-handling, politics, rights, ideal, embeddedness

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“維族流動(dòng)人口融入都市矛盾的發(fā)生和化解機(jī)制研究”階段性成果(16YJC840004)

桂曉偉，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系講師、博士(湖北 武漢，430072)。

C913.9

A

1001-778X(2017)02-0120-10