鐘學(xué)志

質(zhì)詢權(quán)是人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一種強(qiáng)有力的監(jiān)督形式，是人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。行使質(zhì)詢權(quán)是世界許多代議制國(guó)家普遍采用的監(jiān)督形式。我國(guó)質(zhì)詢制度起源于1954年憲法，當(dāng)時(shí)叫“質(zhì)問(wèn)”?！拔母铩逼陂g這一制度被取消。改革開放后，憲法將質(zhì)問(wèn)改為質(zhì)詢，又恢復(fù)了質(zhì)詢權(quán)。隨后在1995年頒布的地方組織法和2006年頒布的監(jiān)督法在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)，對(duì)質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢主體、質(zhì)詢形式等都作出了具體規(guī)定。

1980年9月，在五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，170多名北京團(tuán)代表就新中國(guó)成立以來(lái)投資最大的“上海寶鋼工程建設(shè)問(wèn)題”，向冶金部提出質(zhì)詢，被看作是我國(guó)人大歷史上第一起質(zhì)詢案。2000年全國(guó)人大代表又對(duì)煙臺(tái)“11.24”特大海難事故向交通部提出質(zhì)詢。從那以后，在全國(guó)人大及其常委會(huì)上，再也沒有出現(xiàn)過(guò)質(zhì)詢案。地方人大提出質(zhì)詢案更為罕見，基本上處于相對(duì)乏力和閑置狀態(tài)。

鑒于上述狀況，認(rèn)真研究當(dāng)前人大及其常委會(huì)行使質(zhì)詢權(quán)中存在的問(wèn)題與原因，探索行使質(zhì)詢權(quán)的途徑與措施，提高人大監(jiān)督的力度與實(shí)效，使人大質(zhì)詢常態(tài)化，則是一件迫切需要解決的重要問(wèn)題。本文僅就此進(jìn)行粗淺的探討。

一、分析問(wèn)題，抓住癥結(jié)，提高對(duì)行使質(zhì)詢權(quán)重要意義的認(rèn)識(shí)

監(jiān)督法規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)書面提出對(duì)本級(jí)人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案?！钡胤浇M織法和代表法對(duì)人大代表行使質(zhì)詢權(quán)也作了相應(yīng)的規(guī)定。人民代表大會(huì)制度已建立60多年，地方人大常委會(huì)也成立近40年，人大及其常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的力度不斷加大，各項(xiàng)工作取得了令人矚目的新進(jìn)展，有力地促進(jìn)了社會(huì)主義民主法治建設(shè)，這是不容置疑的事實(shí)。然而，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，各級(jí)人大及其常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)方面明顯地存在著“四多四少”的現(xiàn)象，即履行公式監(jiān)督多，解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題監(jiān)督少；對(duì)一般性問(wèn)題監(jiān)督多，對(duì)重大問(wèn)題監(jiān)督少；采取軟性監(jiān)督方式多，采取剛性監(jiān)督手段少；程序性監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少等問(wèn)題。這說(shuō)明行使監(jiān)督權(quán)與行使其他三項(xiàng)職權(quán)相比，仍然是一個(gè)弱項(xiàng)，而行使質(zhì)詢權(quán)又是行使監(jiān)督權(quán)中的一個(gè)缺項(xiàng)，這是一種極不正常的現(xiàn)象，是一種監(jiān)督弱化的表現(xiàn)。

產(chǎn)生監(jiān)督不到位，提出質(zhì)詢案數(shù)量少，甚至是空白，主要有以下原因。一是一些人大代表或常委會(huì)組成人員對(duì)行使質(zhì)詢權(quán)的重要意義認(rèn)識(shí)不足，對(duì)質(zhì)詢案的積極作用體會(huì)不深，滿足于審議、視察、檢查等一般性的監(jiān)督形式。二是一些人大代表和常委會(huì)組成人員“心太軟”，顧慮重重，片面地認(rèn)為提出質(zhì)詢案，對(duì)一些部門和人員進(jìn)行尖銳地批評(píng)和質(zhì)詢，怕傷感情、傷面子、得罪人，怕產(chǎn)生矛盾，影響關(guān)系。在這種處世哲學(xué)的支配下，便對(duì)一些重大問(wèn)題，群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，往往采取“變通”的辦法，讓其自行糾正。三是缺乏對(duì)人大代表及常委會(huì)組成人員行使質(zhì)詢權(quán)的指導(dǎo)和培訓(xùn)。有些代表和組成人員對(duì)行使質(zhì)詢權(quán)的性質(zhì)、意義、作用、對(duì)象和程序、要求等不夠明確。四是左顧右盼，一看全國(guó)人大，是否帶頭行使質(zhì)詢權(quán)，二看省、市人大有無(wú)行動(dòng)。由于上述原因，導(dǎo)致行權(quán)不力，致使這一剛性監(jiān)督手段長(zhǎng)期處于“束之高閣”的狀態(tài)。

事實(shí)表明，行使監(jiān)督權(quán)是人大工作的本質(zhì)與核心，是人大職責(zé)和權(quán)力的體現(xiàn)。行使質(zhì)詢權(quán)、提出質(zhì)詢案，是法律賦予人大常委會(huì)組成人員的一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，是一般監(jiān)督方式所不能取代的一種剛性監(jiān)督方式，是糾正和解決重大問(wèn)題的一種嚴(yán)厲的監(jiān)督手段，因此被認(rèn)為是人大監(jiān)督權(quán)中的一項(xiàng)“核心權(quán)力”。 質(zhì)詢權(quán)的有效運(yùn)用，不僅有利于增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的公仆意識(shí)、法律意識(shí)以及執(zhí)政為民、執(zhí)法為民的意識(shí)，促進(jìn)勤政廉政，而且對(duì)樹立權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象，增強(qiáng)人大代表的責(zé)任意識(shí)及行使權(quán)利的主動(dòng)性和實(shí)效性，必將起到積極地推動(dòng)作用。人大及其常委會(huì)在組織引導(dǎo)人大代表及常委會(huì)組成人員行使其他權(quán)力時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)抓好質(zhì)詢權(quán)的行使與運(yùn)用。倘若各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，都能提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化剛性監(jiān)督意識(shí)，克服監(jiān)督“作秀”等不良現(xiàn)象，勇于拿起質(zhì)詢的利器，對(duì)“一府兩院”的違法、侵權(quán)等不良行為進(jìn)行有力的監(jiān)督，這對(duì)于加強(qiáng)民主法制建設(shè)，推進(jìn)依法治國(guó)必將起到不可代替的作用。

二、依法規(guī)范，注重實(shí)效，正確行使質(zhì)詢權(quán)

質(zhì)詢是屬于人大代表或常委會(huì)組成人員依法自愿結(jié)合的一種行使職權(quán)的法律行為，其目的是對(duì)被質(zhì)詢對(duì)象工作的失誤、失職等問(wèn)題提出質(zhì)疑、批評(píng)，并監(jiān)督其作出答復(fù)，直至予以解決或改正。

質(zhì)詢案的內(nèi)容，法律上沒有具體規(guī)定，但一般情況下，應(yīng)該是“一府兩院”及組成人員在本行政區(qū)內(nèi)影響重大、后果嚴(yán)重和群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題：一是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)違憲違法重大問(wèn)題；二是嚴(yán)重違反國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定等重大問(wèn)題；三是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重失職、瀆職行為；四是人民群眾反映強(qiáng)烈，要求公開說(shuō)明情況的重大問(wèn)題等?？傊?，提出質(zhì)詢案一定要以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，抓住事關(guān)全局影響國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，這樣質(zhì)詢才有力度，才有效果。

質(zhì)詢案的提出與處理程序，地方組織法和監(jiān)督法都作了原則規(guī)定，但在個(gè)體實(shí)踐中還應(yīng)把握以下幾個(gè)具體問(wèn)題。一是質(zhì)詢案的形成必須具備四個(gè)條件：（1）必須以書面形式提出，并由符合法定人數(shù)的人大代表親自簽名，以保證其代表性和嚴(yán)肅性；（2）質(zhì)詢的對(duì)象要明確，質(zhì)詢的對(duì)象和提出的問(wèn)題要一致；（3）質(zhì)詢的問(wèn)題要準(zhǔn)確、清楚，一事一案，以便于受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)；（4）質(zhì)詢的理由和根據(jù)要充分，針對(duì)性要強(qiáng)。二是質(zhì)詢案必須在人代會(huì)或常委會(huì)舉行期間提出，這樣才能通過(guò)集體討論后，由其交付受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，并提出答復(fù)的時(shí)間、地點(diǎn)與方式。三是受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)根據(jù)提案人要求，可以向人代會(huì)主席團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議或常委會(huì)全體會(huì)議、有關(guān)專門委員會(huì)議上口頭答復(fù)，也可作出書面答復(fù)。四是提案人必須列席答復(fù)會(huì)或收到答復(fù)材料，并提出滿意或不滿意的意見。如不滿意，可以讓被質(zhì)詢對(duì)象再次答復(fù)。在口頭答復(fù)會(huì)上，可以進(jìn)行對(duì)話和答辯。五是在被質(zhì)詢對(duì)象答復(fù)后，如果多數(shù)成員滿意，質(zhì)詢即可終止。如果多數(shù)不滿意，可以要求再次答復(fù)，如多次答復(fù)不滿意，人大及其常委會(huì)可以就質(zhì)詢問(wèn)題作出決定，人大代表及常委會(huì)組成人員也可用法律賦予的職權(quán)，采取其他行動(dòng)表達(dá)意見，如由主管部門進(jìn)行行政處置等。

綜上所述，質(zhì)詢案的提出和處理是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅而細(xì)致的工作，是一項(xiàng)法律性、程序性很強(qiáng)的工作，必須認(rèn)真對(duì)待、認(rèn)真操作，以達(dá)到預(yù)期目的。

三、堅(jiān)定信心，措施到位，為行使好質(zhì)詢權(quán)提供保障和服務(wù)

1.要不斷提高人大代表及常委會(huì)組成人員行使質(zhì)詢權(quán)的自覺性。要有計(jì)劃有領(lǐng)導(dǎo)地加強(qiáng)對(duì)人大代表及常委會(huì)組成人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高學(xué)習(xí)培訓(xùn)質(zhì)量。要通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)使其認(rèn)識(shí)到當(dāng)代表是崇高的榮譽(yù)、光榮的使命、神圣的責(zé)任、人民的信任。要本著對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)的精神，對(duì)危害人民利益和社會(huì)主義事業(yè)的行為，要敢于依法行使監(jiān)督權(quán)。對(duì)必須行使質(zhì)詢權(quán)的問(wèn)題，一定要認(rèn)真調(diào)查研究，廣泛征求意見，充分掌握第一手材料，在此基礎(chǔ)上提出質(zhì)詢案。質(zhì)詢案一經(jīng)提出，就要抓住不放，一追到底，不達(dá)目的，決不罷休。人大代表及常委會(huì)組成人員也要善于行使質(zhì)詢權(quán)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握有關(guān)法律法規(guī)，做到依法質(zhì)詢。要抓大事，監(jiān)督大事，選準(zhǔn)質(zhì)詢題目，突出質(zhì)詢重點(diǎn)，解決重大問(wèn)題。要認(rèn)真寫好質(zhì)詢文稿，做到質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢內(nèi)容、質(zhì)詢要求明確，文字簡(jiǎn)明清楚，以達(dá)到質(zhì)詢的目的。

2.提高對(duì)受質(zhì)詢的國(guó)家機(jī)關(guān)的思想認(rèn)識(shí)，自覺接受質(zhì)詢。在發(fā)出質(zhì)詢案之前，要認(rèn)真做好受質(zhì)詢對(duì)象的思想工作，使其認(rèn)識(shí)到人大代表提出質(zhì)詢案，是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、促進(jìn)和鞭策，是幫助發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，是為了推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。為此，必須克服消極對(duì)立情緒，愉快地自覺地接受質(zhì)詢，認(rèn)真地回答和解決質(zhì)詢中提出的問(wèn)題，做到態(tài)度明朗、措施到位，保證答復(fù)質(zhì)量。

3.人大常委會(huì)要為人大代表行使質(zhì)詢權(quán)提供法律保障和周到服務(wù)。憲法和地方組織法明確規(guī)定，代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。代表依法在大會(huì)上提出質(zhì)詢，是行使法定的代表權(quán)利，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，理所當(dāng)然要受到法律的保護(hù)。由于質(zhì)詢是一種嚴(yán)厲的剛性監(jiān)督手段，難免要觸犯被質(zhì)詢機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人的利益。為防止打擊報(bào)復(fù)等現(xiàn)象的發(fā)生，權(quán)力機(jī)關(guān)要依法保護(hù)提案人的合法權(quán)益不受侵犯。同時(shí)還應(yīng)為提案人提供組織、時(shí)間、經(jīng)費(fèi)和交通工具等方面的保障與服務(wù)，從而保證質(zhì)詢監(jiān)督的順利進(jìn)行，并達(dá)到預(yù)期目的。各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)把行使質(zhì)詢權(quán)作為依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要方式，作為監(jiān)督本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員的法律手段，列入議事規(guī)則，支持和鼓勵(lì)代表行使好質(zhì)詢權(quán)，并保證監(jiān)督不缺項(xiàng)、不漏項(xiàng)、不失職。

總之，重啟人大質(zhì)詢權(quán)，是國(guó)家憲政體制的邏輯要求，是國(guó)家行憲的實(shí)踐體現(xiàn)，它不僅意味著人大一項(xiàng)被“閑置”多年的權(quán)力被喚醒，也預(yù)示著憲法規(guī)定的其他被“休眠”的條款在復(fù)蘇，更多的人大憲法性權(quán)力被激活。當(dāng)今行使質(zhì)詢權(quán)，希望國(guó)家層面作出承諾，給地方做出榜樣。我們期盼行使質(zhì)詢權(quán)從理念共識(shí)變成政治常態(tài)，使這一剛性監(jiān)督手段在人大落地生根，以彰顯人大行使監(jiān)督權(quán)的力度和實(shí)效，譜寫社會(huì)主義民主法治建設(shè)新篇章。

（作者系黑龍江省憲法和人大建設(shè)理論研究會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)、哈爾濱市憲法和人大建設(shè)理論研究會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)）