周凌華

張德江委員長(zhǎng)提出：“絕不能認(rèn)為人大工作是‘二線工作，有些工作是‘一線，有時(shí)還是‘火線?！?但有些同志將人大是“一線”片面地理解為干政府 “一線”的具體工作，因而主動(dòng)接受黨委、政府的安排，直接負(fù)責(zé)招商引資、建設(shè)項(xiàng)目、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等具體工作，造成有的地方人大組織職能偏移、職責(zé)錯(cuò)位的現(xiàn)象，即所謂“種了別人的田，荒了自家的地”，弱化了人大的法定職能。如何準(zhǔn)確把握人大“一線”的應(yīng)有內(nèi)涵？筆者認(rèn)為主要從以下四個(gè)方面來(lái)把握。

人大是推進(jìn)民主政治建設(shè)的“一線”。習(xí)近平指出，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民民主是社會(huì)主義的生命。沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化，就沒(méi)有中華民族偉大復(fù)興。因而，我們?cè)谕七M(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)程中，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保證人民主體地位，堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，確保人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使國(guó)家權(quán)力。

發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。人民代表大會(huì)制度則是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本途徑和最好形式，發(fā)展社會(huì)主義民主政治最重要的是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度的作用發(fā)揮得越好，政治文明程度就越高，人民當(dāng)家作主的權(quán)力就越有保障，執(zhí)政為民的本質(zhì)才會(huì)體現(xiàn)得更加充分。因此，我們要堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好完善好發(fā)展好，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的作用。

在完善國(guó)家民主（人民代表大會(huì)制度）的同時(shí)，要注重社會(huì)民主（協(xié)商民主和基層民主），健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各個(gè)層次、各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。浙江省臺(tái)州市作為全國(guó)股份合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)祥地，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的先發(fā)促進(jìn)了民主政治的先行，基層民主政治建設(shè)走在全國(guó)的前列。如1999年首創(chuàng)于臺(tái)州市溫嶺的“民主懇談”，是社會(huì)公眾廣泛參與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門事務(wù)決策、管理、監(jiān)督的基層民主政治建設(shè)新舉措，是臺(tái)州市干部群眾集體智慧的結(jié)晶，是一項(xiàng)關(guān)聯(lián)度大、涉及面廣、政策性強(qiáng)的具體的政府與公眾溝通的實(shí)踐活動(dòng)。其形式是干部與基層群眾就某項(xiàng)公眾廣泛關(guān)注的議題進(jìn)行民主對(duì)話，雙向交流，最大限度地?cái)U(kuò)大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、咨詢權(quán)、質(zhì)疑權(quán)；內(nèi)容是公開(kāi)基層事務(wù)，商量重大事項(xiàng)，解決群眾實(shí)際問(wèn)題；本質(zhì)是推進(jìn)基層民主政治，密切聯(lián)系群眾，鞏固基層政權(quán)；目的是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和全面發(fā)展。幾年來(lái)，“民主懇談”的內(nèi)涵不斷拓展，“民主懇談”的參與性、公開(kāi)性、平等性、多元性和協(xié)商性不斷完善，從各層次、各領(lǐng)域擴(kuò)大了公民有序的政治參與。2003年，在當(dāng)?shù)厝舜蟮耐苿?dòng)下，溫嶺以“民主懇談”形式創(chuàng)造性地建立了“行業(yè)工資集體協(xié)商制度”。所謂行業(yè)工資協(xié)商就是讓作為弱勢(shì)方的職工群體，組建行業(yè)工會(huì)，選出職工代表參與行業(yè)工價(jià)的定價(jià)，政府介入居中協(xié)調(diào)。溫嶺羊毛衫行業(yè)通過(guò)協(xié)商，每年工資上漲8%以上，這對(duì)和諧勞資雙方關(guān)系、推動(dòng)基層民主和改善民生都有重大意義。

溫嶺人大還將“民主懇談”的方式引入了財(cái)政的預(yù)算，創(chuàng)立了“參與式預(yù)算”，即地方政府和市級(jí)部門年度預(yù)算方案讓各個(gè)階層代表參與協(xié)商討論，人大審議政府預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與預(yù)算審查和監(jiān)督，為實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，人大堅(jiān)持和完善“民主懇談”制度，充分發(fā)揮自身在民主政治建設(shè)中“一線”的作用，就能暢通群眾利益訴求的渠道，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，從而真正使人民當(dāng)家作主落到實(shí)處。

人大是促進(jìn)依法治國(guó)的“一線”。習(xí)近平指出，發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。我們必須堅(jiān)持把依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略、把法治作為治國(guó)理政的基本方式，不斷把法治中國(guó)建設(shè)推向前進(jìn)。

在法治建設(shè)中，人大責(zé)無(wú)旁貸，無(wú)論是立法工作還是法律的實(shí)施工作都處在“一線”。立法是依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。目前，我國(guó)的立法權(quán)在集中統(tǒng)一由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使的前提下，通過(guò)憲法授予國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力，授予省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和設(shè)區(qū)市等人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方法規(guī)的權(quán)力，授予民族區(qū)域自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例和單行條例的權(quán)力。2015年修訂立法法后，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這既補(bǔ)上了基層推進(jìn)依法治理缺失的一環(huán)，也補(bǔ)上了設(shè)區(qū)市人大工作的一條短腿，讓人民代表大會(huì)制度在基層的實(shí)踐更有活力。如此，構(gòu)成了我國(guó)比較完整、統(tǒng)一的、具有中國(guó)特色的立法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。

改革開(kāi)放以來(lái)，有立法權(quán)的各級(jí)人大，堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情和各地實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以人為本、立法為民，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，構(gòu)建了以憲法為統(tǒng)帥、以法律為主干、以行政法規(guī)和地方性法規(guī)為補(bǔ)充的中國(guó)社會(huì)主義法律體系，使改革在法治的軌道上前行。

但法律體系必須隨著時(shí)代和實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展。在實(shí)踐中，我們要與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，堅(jiān)持立改廢釋并舉，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。在法律的實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。地方人大及其常委會(huì)要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。基層人大雖然沒(méi)有立法權(quán)，但與上級(jí)人大一樣具有執(zhí)法檢查的權(quán)力。執(zhí)法檢查是人大履行監(jiān)督職能、督促法律有效實(shí)施的重要手段，通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法檢查，積極解決存在問(wèn)題，保證法律法規(guī)在本地的貫徹執(zhí)行，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，尊重和保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。

人大是密切聯(lián)系群眾的“一線”。習(xí)近平同志指出，人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。這表明密切聯(lián)系群眾是人大工作的最大政治優(yōu)勢(shì)。人民群眾是人大工作的力量源泉、智慧源泉和活力源泉。各級(jí)人大要牢固樹(shù)立群眾觀點(diǎn)，站穩(wěn)群眾立場(chǎng)、增強(qiáng)群眾感情，一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來(lái)、到群眾中去，以充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)屬性。

其一，從權(quán)力來(lái)源來(lái)看，密切聯(lián)系群眾、堅(jiān)持走群眾路線是憲法賦予人大的一項(xiàng)神圣職責(zé)。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！比嗣翊泶髸?huì)的制度架構(gòu)的“頂層”地位和權(quán)力關(guān)系，回答了國(guó)家權(quán)力“源自誰(shuí)”“為了誰(shuí)”“依靠誰(shuí)”等關(guān)鍵問(wèn)題，決定了人大是民意反映機(jī)構(gòu)。人民代表大會(huì)制度貫徹了一切為了群眾、一切依靠群眾的馬克思主義群眾觀，堅(jiān)持了從群眾中來(lái)到群眾中去的方法論，實(shí)現(xiàn)了黨的群眾路線的法制化。要引導(dǎo)和支持人民群眾按照法律規(guī)定、通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，充分調(diào)動(dòng)最廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，凝聚起最廣大人民群眾的智慧和力量，實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。實(shí)踐充分證明，人民代表大會(huì)制度是符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)人民共同意愿和根本利益、保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，也是黨在國(guó)家政權(quán)組織中貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式。

其二，從代表來(lái)源來(lái)看，密切聯(lián)系群眾、堅(jiān)持走群眾路線是人大工作的內(nèi)在要求?！叭舜蟠怼笔且粋€(gè)法定的職務(wù)概念，是依照法定程序，由選民或選舉單位直接選舉或間接選舉，經(jīng)過(guò)法定程序獲得代表資格，代表人民的利益和意志，依法行使國(guó)家權(quán)力、履行義務(wù)并受到人民監(jiān)督的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。人大代表來(lái)源于群眾，由群眾選舉產(chǎn)生，是聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，要充分發(fā)揮各級(jí)人大代表的橋梁和紐帶作用，通過(guò)代表履職服務(wù)平臺(tái)等方式和途徑，暢通民意表達(dá)渠道，真正把群眾的智慧匯集起來(lái)。

人大代表是人民代表大會(huì)的組成人員，代表人民參與行使國(guó)家權(quán)力，管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)。因而，尊重代表的權(quán)利，就是尊重人民的權(quán)利；保障代表依法履職就是保證人民當(dāng)家作主。由此觀之，堅(jiān)持走群眾路線，是人大工作的內(nèi)在要求，我們要支持和保證代表依法執(zhí)行職務(wù)，充分了解、掌握和反映人民群眾的意見(jiàn)和訴求，加強(qiáng)代表議案和代表建議的辦理工作，把辦理代表議案與立法、監(jiān)督工作有效地結(jié)合起來(lái)，把辦理代表建議與推動(dòng)有關(guān)方面工作有效結(jié)合起來(lái)，從而有效動(dòng)員和組織全體人民以國(guó)家主人翁地位投身社會(huì)主義建設(shè)。

其三，從人大的工作方式來(lái)看，密切聯(lián)系群眾、堅(jiān)持走群眾路線是人大工作的根本方法。人民代表大會(huì)制度通過(guò)一系列具體制度和運(yùn)行規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了形式民主與實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一、程序民主與實(shí)體民主相結(jié)合、選舉民主與協(xié)商民主相促進(jìn)，這一工作方式從制度上保證了人民當(dāng)家作主愿望的實(shí)現(xiàn)。人大常委會(huì)履職的特點(diǎn)是堅(jiān)持民主集中制，嚴(yán)格依法按程序辦事，集體決定問(wèn)題。這一切都要堅(jiān)持走群眾路線，堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去的工作方法，緊緊圍繞人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展工作，精心選擇立法、監(jiān)督、決定等工作項(xiàng)目，周密組織實(shí)施，創(chuàng)新方式方法，強(qiáng)化跟蹤落實(shí)和持續(xù)督辦，確保取得實(shí)實(shí)在在的效果，保證國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

人大要發(fā)揮好密切聯(lián)系群眾的“一線”作用，就要更好地利用人大常委會(huì)聯(lián)系代表和人大代表聯(lián)系選民的優(yōu)勢(shì)。各級(jí)人大應(yīng)著力創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾的方式，完善“代表聯(lián)絡(luò)站”等行之有效的方法，做到站點(diǎn)規(guī)范、活動(dòng)正常、主題突出、指導(dǎo)有力、成效明顯?！按砺?lián)絡(luò)站”以該選區(qū)或區(qū)片各級(jí)人大代表組成，每月定時(shí)定點(diǎn)接待、服務(wù)所在選區(qū)的選民，傾聽(tīng)社情民意并督促政府及相關(guān)部門解決民生難題，促進(jìn)選民對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)所關(guān)心的重點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題的解決，同時(shí)幫助政府及部門對(duì)一時(shí)難以解決的疑難問(wèn)題向群眾做好解釋協(xié)調(diào)工作。當(dāng)?shù)厝舜笠晟圃诿恳粋€(gè)“代表聯(lián)絡(luò)站”中派出一個(gè)常委會(huì)委員制度，搭建起常委會(huì)聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民的橋梁和紐帶，從而真正發(fā)揮好人大聯(lián)系群眾的“一線”作用。

人大干部要保持“一線”的精神狀態(tài)。人大干部在具體履職時(shí)，一方面要防止法定職能的弱化，另一方面要保持“一線”的精神狀態(tài)。有的同志因年紀(jì)大了，被組織從黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)崗位安排到人大工作，認(rèn)為自己是退居“二線”，因而工作安于現(xiàn)狀、按部就班、缺乏創(chuàng)新，有一種“船到碼頭車到站”的思想，覺(jué)得“不做不夠意思，做多了沒(méi)有意思，做一點(diǎn)意思意思”，工作得過(guò)且過(guò)，缺少進(jìn)取精神，這種精神狀態(tài)不利于人民代表大會(huì)制度職能的有效發(fā)揮。為了充分發(fā)揮好人民代表大會(huì)制度在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的支撐作用，更好地發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性，為黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安提供更加完善的制度保障，從事人大工作的同志要以“一線”的工作標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，始終保持積極有為的精神狀態(tài)，做到精神上保持“一線”狀態(tài)、工作上保持“一線”作為、實(shí)踐中發(fā)揮“一線”作用， 具有堅(jiān)守人大工作的定力，有自強(qiáng)不息、奮斗不止的決心和勇氣，在人大崗位上干出一番無(wú)愧于黨、無(wú)愧于人民、無(wú)愧于時(shí)代的事業(yè)來(lái)。

任重道遠(yuǎn)人大路，繼往開(kāi)來(lái)謀新篇。廣大從事人大工作的同志，要始終保持“一線”的精神狀態(tài)，豐富的“一線”的工作內(nèi)涵，積極探索，奮發(fā)進(jìn)取，練就人大之所能，盡我人大之所為，不斷推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，不斷豐富人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐特色和時(shí)代特色，使人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)揮好在中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的支撐作用。

（作者單位：浙江省臺(tái)州市人大常委會(huì)研究室）