越仁言

加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督是人大及其常委會(huì)一項(xiàng)重要的法定職責(zé)，它是改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果能否最大限度惠及民眾的重要環(huán)節(jié)。改革開(kāi)放以來(lái)，廣東的經(jīng)濟(jì)總量大幅增長(zhǎng)，與此同時(shí)財(cái)政收入和支出也顯著增加，預(yù)算決算審查監(jiān)督的新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。如何使預(yù)決算審查監(jiān)督與時(shí)俱進(jìn)，成為近幾屆廣東省人大及其常委會(huì)思考的重要課題。

一、著眼于全覆蓋，拓展審查監(jiān)督的廣度

過(guò)去，政府的收入不僅量較少，來(lái)源也比較單一，因而對(duì)預(yù)決算審查監(jiān)督的口徑定義在“財(cái)政收入支出”，問(wèn)題并不太大。然而面對(duì)新的情況，必須從指導(dǎo)思想上實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)意義上的“財(cái)政收入支出”的審查監(jiān)督向“政府所有收入支出”的審查監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

一是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋?；谶@一主導(dǎo)思想，從本世紀(jì)開(kāi)始，廣東省人大及其常委會(huì)就審時(shí)度勢(shì)，逐年穩(wěn)步地?cái)U(kuò)大審查監(jiān)督的范圍。首先是2001年起增加了審查政府性基金預(yù)算草案。從2005年起，以常委會(huì)聽(tīng)取和審議省政府專項(xiàng)工作報(bào)告的形式，把社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的執(zhí)行和決算的情況納入常委會(huì)監(jiān)督的視野。經(jīng)過(guò)近10年的實(shí)踐，從2014年起要求政府將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案提交省人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。包括在此前一年的2013年開(kāi)始審查批準(zhǔn)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案，省人大對(duì)預(yù)算的審查就從原來(lái)的“一般公共預(yù)算”一本預(yù)算，增加到包括“政府性基金預(yù)算”“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”在內(nèi)的共“四本預(yù)算”，初步實(shí)現(xiàn)了審查監(jiān)督的全口徑。當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋，還要不斷考察新情況，發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，不斷擴(kuò)大人大監(jiān)督的視野。一方面要解決四本預(yù)算內(nèi)未能覆蓋的部分。例如目前編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，重點(diǎn)放在國(guó)有資本上繳財(cái)政收益的收支分配計(jì)劃上，未能全面反映國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債狀況、經(jīng)營(yíng)狀況和收益狀況，也未能反映國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃及政策措施。今后要把這些覆蓋“全”，使之成為完整的“經(jīng)營(yíng)”預(yù)算，才能使審查監(jiān)督更為有效。又如政府基金中的地方政府土地出讓金基本上還沒(méi)有按要求編制單獨(dú)的預(yù)算，其使用情況也應(yīng)在人大的嚴(yán)格監(jiān)督之中。另一方面要解決四本預(yù)算外未覆蓋的部分，即把游離在“四本預(yù)算”外的相關(guān)問(wèn)題納入到審查監(jiān)督之中。例如財(cái)政管理體制、轉(zhuǎn)移支付制度關(guān)系到財(cái)政資金的分配，甚至可以說(shuō)比預(yù)算草案的分配功能更強(qiáng)大，影響更深遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)地提交人大審議。

二是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋。以前政府部門沒(méi)有單獨(dú)編制預(yù)算，現(xiàn)在所有的部門都按照細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，共編制119本預(yù)算提交人大審查。

三是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督時(shí)間的全覆蓋。由于代表大會(huì)每年開(kāi)會(huì)時(shí)才對(duì)預(yù)決算進(jìn)行審查監(jiān)督，即使常委會(huì)年中開(kāi)會(huì)時(shí)也進(jìn)行審查，但畢竟存在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不夠及時(shí)，解決問(wèn)題相對(duì)滯后的弊端。為此，廣東省人大常委會(huì)建立了預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，要求省政府及其部門的預(yù)算執(zhí)行情況即時(shí)進(jìn)入這個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)中，接受全天候的監(jiān)督。這樣，使預(yù)算監(jiān)督由周期性的報(bào)表審閱轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)時(shí)性的電子信息審閱，由對(duì)支出結(jié)果概要式監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹w各環(huán)節(jié)的全方位全過(guò)程監(jiān)督，使一些預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題能迅速發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決。這個(gè)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，能及時(shí)通過(guò)紅燈、黃燈等進(jìn)行預(yù)警、專項(xiàng)預(yù)報(bào)或提醒。如在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中，發(fā)現(xiàn)政府一個(gè)部門把用于處理流浪乞討人員的資金的一半，挪用于解決人員經(jīng)費(fèi)等，就及時(shí)發(fā)出警示，使之很快得到糾正。有些年終決算時(shí)反映的結(jié)果正確但實(shí)施過(guò)程存在問(wèn)題的情況，在過(guò)往的監(jiān)督審查中是難以發(fā)現(xiàn)的，但在聯(lián)網(wǎng)的全天候監(jiān)督中就能得到妥善的解決。如在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)有4個(gè)部門1～11月的預(yù)算經(jīng)營(yíng)支出不足全年的50%，準(zhǔn)備12月份突擊花完，于是就發(fā)出警示。對(duì)這4個(gè)部門進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，使之較好地解決這個(gè)問(wèn)題。由此，省人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行率和到位率偏低的問(wèn)題引起了高度的關(guān)注，通過(guò)省人大和省政府的共同努力，2015年省級(jí)一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余297.21億元，比上年減少242.97億元，下降44.98%，初步實(shí)現(xiàn)了結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模大幅度降低的目標(biāo)。這些都表明，線上與線下監(jiān)督相結(jié)合，對(duì)于加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控、分析、研究、判斷和預(yù)警，發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，大大提高了預(yù)算監(jiān)督的針對(duì)性、及時(shí)性和實(shí)效性。根據(jù)實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)，省人大常委會(huì)已對(duì)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)完善，以強(qiáng)化對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付資金撥付、重大專項(xiàng)資金撥付、部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出等多項(xiàng)分析預(yù)警功能，進(jìn)一步提高聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的實(shí)效。建立聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)已在全省各市推廣。21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)全部建立預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了人大常委會(huì)與本級(jí)財(cái)政部門、財(cái)政部門與審計(jì)部門聯(lián)網(wǎng)；70個(gè)縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)與本級(jí)財(cái)政部門聯(lián)網(wǎng)，縣級(jí)聯(lián)網(wǎng)率已達(dá)59%。

二、著手于社會(huì)關(guān)注的民生問(wèn)題，加大審查監(jiān)督的力度

政府的預(yù)算一般在代表大會(huì)召開(kāi)前不久才提交人大審查，如果這時(shí)才發(fā)現(xiàn)某些人民群眾高度關(guān)注的民生問(wèn)題在預(yù)算草案中沒(méi)有得到切實(shí)的保障，這時(shí)再修改或調(diào)整預(yù)算往往會(huì)比較倉(cāng)促，而不及時(shí)解決這些社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，又會(huì)引起群眾的意見(jiàn)。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，廣東省人大常委會(huì)在總結(jié)以往提前介入預(yù)算編制監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出要從廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，通過(guò)建立提前介入預(yù)算編制監(jiān)督的機(jī)制，加大審查監(jiān)督的力度，為群眾提供最基本的民生保障。在認(rèn)真篩選代表的議案、建議的基礎(chǔ)上，組織大規(guī)模、高規(guī)格、有深度的專題調(diào)研，以便在確定下年度突出解決什么民生問(wèn)題方面真實(shí)地反映人民的意愿。然后與政府交換意見(jiàn)，提出預(yù)算安排的建議。其后，在預(yù)算實(shí)施的過(guò)程中，通過(guò)組織人大代表視察等形式全程加強(qiáng)監(jiān)督，確保相關(guān)預(yù)算的落實(shí)。幾年的實(shí)踐表明，這種做法取得了“人大滿意、政府滿意、人民滿意”“三滿意”的效果。例如2013年，省人大常委會(huì)向政府提出在預(yù)算中要體現(xiàn)對(duì)底線民生保障問(wèn)題高度關(guān)注，省政府表示贊同，當(dāng)年就對(duì)預(yù)算安排作了大幅調(diào)整。2014年全省各級(jí)財(cái)政安排用于底線民生保障支出比上年增長(zhǎng)45.30%，其中省財(cái)政安排比上年增長(zhǎng)了60%。省政府還在2013年制定了《關(guān)于提高我省底線民生保障水平和實(shí)施方案》，確定了到2017年全省底線民生保障水平達(dá)到全國(guó)前列的總體目標(biāo)和任務(wù)，2014年至2017年全省底線民生保障資金總支出安排超過(guò)820億元。又如2014年圍繞解決農(nóng)村低收入家庭的住房改造問(wèn)題，要求安排省級(jí)補(bǔ)助資金，2015年圍繞衛(wèi)生強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)問(wèn)題和省級(jí)推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)資金問(wèn)題，采用專項(xiàng)提前介入預(yù)算監(jiān)督的辦法，都收到了良好的效果。

三、著力于提高監(jiān)督能力，增加審查監(jiān)督的深度

預(yù)決算的編制和審查，都是專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的工作。與政府編制預(yù)決算的機(jī)關(guān)相比，人大及其常委會(huì)在財(cái)經(jīng)方面的能力相對(duì)偏弱，要對(duì)預(yù)決算實(shí)施有效的監(jiān)督，必須著力提高相應(yīng)的能力。廣東省人大及其常委會(huì)做了以下四方面的工作。

一是努力提高人大代表審議預(yù)決算報(bào)告水平。人大代表分布在各行各業(yè)，不可能在當(dāng)選代表之前都具備財(cái)經(jīng)方面的知識(shí)和技能，不少代表都表示看不懂預(yù)算報(bào)告?！翱床欢本蜔o(wú)法“審得了”。為此首先要求財(cái)政部門提交的報(bào)告必須細(xì)化，方便代表看懂。多年來(lái)，政府的預(yù)算報(bào)告附上閱讀指南、公共財(cái)政政策讀本、社會(huì)保障政策讀本、名詞解釋等參閱資料。單獨(dú)編制的省級(jí)公共財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)資金預(yù)算表，列明資金使用方向、預(yù)算金額、具體的項(xiàng)目、扶持的對(duì)象及范圍、資金分配方式、安排的政策依據(jù)等。2016年開(kāi)始，預(yù)算草案還將專項(xiàng)資金庫(kù)表單獨(dú)編成近200頁(yè)的冊(cè)子，方便代表把預(yù)算方案讀懂。代表大會(huì)期間，還派員隨時(shí)接受代表的咨詢。這樣，就把每次審議預(yù)算的過(guò)程變成一次培訓(xùn)的過(guò)程。而在代表候任期間的培訓(xùn)過(guò)程中，把關(guān)于預(yù)算報(bào)告的審議作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，以后各年的代表培訓(xùn)中，再根據(jù)代表在預(yù)決算審查監(jiān)督中碰到的實(shí)際疑難問(wèn)題，有的放矢地進(jìn)行培訓(xùn)。對(duì)一些特別關(guān)注財(cái)政預(yù)算并且有一定專業(yè)基礎(chǔ)的人大代表，更加注重發(fā)揮其作用。如讓他們參加提前介入預(yù)算編制監(jiān)督工作，參加對(duì)作為支出重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、交通、社會(huì)保障等部門預(yù)算執(zhí)行情況的調(diào)研和情況分析會(huì)，充分利用他們對(duì)本部門情況熟悉的優(yōu)勢(shì)，在這一過(guò)程中，安排常委會(huì)特聘的30位財(cái)經(jīng)咨詢專家與他們實(shí)行“一對(duì)一”的交流，這種“邊干邊訓(xùn)”的形式，大大地提高了他們的預(yù)決算審查監(jiān)督能力，使他們成為監(jiān)督的一支骨干力量，也發(fā)揮了對(duì)其他人大代表的帶動(dòng)作用。

二是加強(qiáng)財(cái)政委員會(huì)和預(yù)算工委的建設(shè)。挑選具有宏觀經(jīng)濟(jì)意識(shí)和財(cái)政專業(yè)水平的常委會(huì)委員和人大代表?yè)?dān)任財(cái)經(jīng)委員會(huì)的組成人員，選拔有編制和審預(yù)決算實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的同志擔(dān)任預(yù)算工委的領(lǐng)導(dǎo)工作。與此同時(shí)，各專門委員會(huì)的組成人員中，也要配備一些懂財(cái)經(jīng)的同志，以便配合做好對(duì)口的政府部門的預(yù)決算審查工作。

三是發(fā)揮第三方的作用。廣東省人大常委在全國(guó)公開(kāi)遴選第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，先后委托廣東省政府績(jī)效管理研究會(huì)、華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心、北京大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心、武漢大學(xué)深圳研究院等單位對(duì)相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。實(shí)踐表明，常委會(huì)在引入第三方評(píng)價(jià)去研究實(shí)施對(duì)財(cái)政支出的事后監(jiān)督，對(duì)提高監(jiān)督科學(xué)性、精準(zhǔn)性具有重要的作用。2014年對(duì)開(kāi)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的績(jī)效情況，2015年對(duì)基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金和農(nóng)村危房改造補(bǔ)助專項(xiàng)資金的績(jī)效情況，2016年對(duì)產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效專項(xiàng)資金和企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金的績(jī)效情況，都引入了第三方進(jìn)行評(píng)估，都取得了良好效果。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)正制定《廣東省人大常委會(huì)關(guān)于組織開(kāi)展財(cái)政資金支出績(jī)效委托第三方評(píng)價(jià)工作的實(shí)施辦法》，以推動(dòng)人大對(duì)財(cái)政資金支出績(jī)效監(jiān)督工作長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

四是注重發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。審計(jì)部門是預(yù)決算審查監(jiān)督的一支重要力量。早在2009年，廣東省人大常委會(huì)就制定了《廣東省預(yù)算執(zhí)行審計(jì)條例》，對(duì)審計(jì)工作按審計(jì)法的規(guī)定予以細(xì)化和規(guī)范。審計(jì)部門每年確定下一年的審計(jì)工作重點(diǎn)時(shí)，都主動(dòng)征求人大常委會(huì)的意見(jiàn)，審計(jì)工作報(bào)告反映的情況都比較具體翔實(shí)，為審查決算草案及其報(bào)告提供了很好的參考。常委會(huì)特別強(qiáng)調(diào)審計(jì)部門報(bào)告上一年度審計(jì)查出問(wèn)題的整改結(jié)果，并附上省各有關(guān)部門的具體整改情況材料，印發(fā)常委會(huì)會(huì)議。省政府對(duì)此也很支持。2015年11月，省政府首次以專項(xiàng)報(bào)告的方式向省人大常委會(huì)作關(guān)于2014年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改報(bào)告。以此為良好的開(kāi)始，現(xiàn)正著手制定《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)定審計(jì)整改重點(diǎn)、跟蹤調(diào)研、審計(jì)整改報(bào)告形式、審計(jì)整改報(bào)告內(nèi)容、人大常委會(huì)審議程序、審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用等多項(xiàng)新內(nèi)容，以推動(dòng)此項(xiàng)工作的制度化、常態(tài)化，使審計(jì)監(jiān)督產(chǎn)生更大的效果。

預(yù)算、決算的審查監(jiān)督既是人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。只要不斷提高對(duì)預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，思想上不斷與時(shí)俱進(jìn)，預(yù)決算審查監(jiān)督工作及成效也一定能與時(shí)俱進(jìn)。

（作者單位：廣東省人大制度研究會(huì)）