方軍

討論決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化等領域的重大事項是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的一項重要職權(quán)。三十多年來，地方人大常委會重大事項決定權(quán)得到不同程度的行使，也在一定程度上為推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設作出了積極貢獻。但毋庸諱言，地方人大常委會重大事項決定權(quán)的行使與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使相比，還有一定差距，還遠未到位。特別是在“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，地方人大常委會重大事項決定工作面臨的時代背景、歷史機遇、職責使命等已經(jīng)發(fā)生深刻變化，加強這方面的研究和探索尤其緊要，迫切需要我們以全新的思維和視角去審視和推進之。

一、地方人大常委會重大事項決定權(quán)的行使困境

在地方人大常委會的職權(quán)體系中，重大事項決定權(quán)是最能體現(xiàn)地方國家權(quán)力機關性質(zhì)和特點的一項基本職權(quán)。但實際上，重大事項決定權(quán)又是行使得最不充分的一項職權(quán)，特別是與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)相比，不僅行使的次數(shù)較少、質(zhì)量不高，而且行使的動力不足、后勁乏力，甚至在個別地方該項職權(quán)長期被束之高閣，以致重大事項決定權(quán)在地方人大常委會的四項基本職權(quán)中處于相對弱勢的地位。

困境之一：重大事項雖迫切需要明確界定但實際上又難以明確界定

在諸多地方人大常委會關于重大事項決定權(quán)行使的若干規(guī)定中，主要是從三個方面對“重大事項”進行規(guī)定：一是須經(jīng)地方人大常委會批準的事項，如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃的部分變更、財政預算調(diào)整和決算、環(huán)境和資源保護規(guī)劃的制定和修改等；二是須由地方人大常委會討論決定的事項，如授予榮譽市民、人民好公仆等榮譽稱號；三是須向地方人大常委會報告再視情況作出決定的事項，如涉及社會和諧穩(wěn)定、基層民主建設等事項。與地方組織法相比，這些規(guī)定雖然對重大事項作了列舉，但實際上仍然存在判定標準不明晰、難以界定的問題。比如，第三類視情況再作出決定的事項，即需要報告但不一定需要作決定。這就是一個不確定、模糊的職權(quán)規(guī)定。

實踐中，由于重大事項不夠明確、不夠具體、缺乏可操作性，客觀上可能導致一些議題被臨時動議，從而在一定程度上破壞了重大事項決定權(quán)的法定性。就“一府兩院”等提出主體而言，其提請討論決定的事項可能存在隨意性，比如，對于一些符合本部門利益的重大事項，有關部門則可能快速報告并要求審議通過；對于一些不符合本部門利益的重大事項，有關部門則可能暫緩報告甚至不報告。就地方人大常委會這一決定主體而言，對于是否屬于本級人大常委會討論決定的重大事項有時候全憑主要領導或有關部門負責人的主觀認識和個人喜好來確定。這些都使得重大事項決權(quán)的行使始終處于被動地位。

從理論上講，重大事項迫切需要明確界定，因為只有明確界定才便于操作?？墒聦嵣希卮笫马椨质且粋€難以明確界定的事物。首先，從國家或法律層面上看，迄今為止，關于重大事項決定權(quán)的全國層面的專門法律或法規(guī)尚未制定，有關法律對此也僅作了一些原則性的規(guī)定，并沒有對如何界定、確定重大事項作出明文規(guī)定，在實踐中具有很大的模糊性。其次，從理論層面上看，重大事項之“重大”本身是一個描述性和相對性的詞匯，因而重大事項是一個動態(tài)概念，它會因?qū)蛹墶⒌攸c、時間等的不同而不同，這就導致“重大事項”在不同的層級、不同的區(qū)域、不同的時間，其內(nèi)涵外延是不一樣的、內(nèi)容范疇也是不確定的，所以在實際操作中具有一定的難度。第三，從地方人大常委會的實踐情況看，一方面由于現(xiàn)有體制下地方人大權(quán)力式微，黨委決策權(quán)和政府行政管理權(quán)處于相對強勢地位，這實際上擠壓了重大事項決定權(quán)的行使空間；另一方面雖然地方人大常委會大多制定了討論決定重大事項的規(guī)范性文件，但這些規(guī)定對實際操作指導性并不強，甚至一些規(guī)定還存在互相矛盾甚至有違法律精神之處，致使該項職權(quán)在行使中大多不盡如人意。上述種種原因，使得地方人大常委會在開展重大事項決定工作時陷入了既想明確界定、又難以明確界定的困境。

困境之二：議決過程雖有堅定的法治追求但又深受傳統(tǒng)決策模式的影響

作為憲法和法律賦予地方人大常委會的一項重要職權(quán)，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項有著“與生俱來”的法治基因，迫切需要地方各界以法治思維和法治方式予以推進。但坦率地講，盡管當前地方各級黨委、政府對重大事項決定權(quán)的認識正在不斷加強，實踐中就本行政區(qū)域內(nèi)重大事項提交或提請同級人大常委會討論決定的現(xiàn)象日益增多，但由于長期以來舊有的地方國家重大事務決策機制和慣性思維仍然根深蒂固，而且時不時地“侵襲”重大事項決定工作，致使重大事項決定權(quán)往往被“晾在一邊”。

一直以來，地方黨委、政府往往以黨委決定、政府執(zhí)行，或者黨委、政府聯(lián)合決定的方式，對本應由國家權(quán)力機關依法討論、決定的重大事項作出規(guī)定，致使權(quán)力機關既不能依法討論決定有關重大事項，也難以對“一府兩院”執(zhí)行有關決議、決定情況實施有效監(jiān)督。例如，2013年，XX市委提出建設“精致XX”戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略涉及精良產(chǎn)業(yè)、精深文化、精美城市、精細作風建設四個方面內(nèi)容。作為一個事關全市未來若干年發(fā)展的戰(zhàn)略，本應由黨委提交該市人大常委會討論并作出決定，然后交由政府貫徹執(zhí)行。但事實上，該戰(zhàn)略卻以市委、市政府聯(lián)合行文的方式出現(xiàn)，并要求全市各級各部門認真貫徹該戰(zhàn)略。此舉不僅直接越過了該市人大常委會討論決定重大事項的職權(quán)，而且還置同級人大常委會于窘境：既不能依法對此進行討論決定，也難以有效對此進行監(jiān)督，更為窘迫的是還得貫徹落實這一加蓋政府印章的戰(zhàn)略。

在重大事項決定權(quán)的行使中，盡管黨政單獨或聯(lián)合行文跨過同級人大常委會直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項的現(xiàn)象并不普遍，但體制機制內(nèi)長期積累的決策模式卻深刻地影響著當下人們的思維和行為，在沒有法律強制要求下地方黨委或政府更習慣于由自己來決策本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項?？梢?，在全面依法治國的時代背景下，深入探討并踐行以法治思維和法治方式來看待和推進地方人大常委會重大事項決定工作仍然任重道遠。

困境之三：議決機制雖有制度規(guī)范但實際運行中問題突出

如前所述，雖然憲法和法律對重大事項決定權(quán)作出相應的規(guī)定，地方人大常委會也大多就此制定了地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，但這些規(guī)定總體上表述抽象空洞，宣言性的套話多，具有實質(zhì)意義的突破少，不能真正推動這項權(quán)力的運行。突出表現(xiàn)為以下四個方面。

一是在議題確定環(huán)節(jié)上存在不按程序報備、臨時報請討論決定等現(xiàn)象。最典型的例子就是近年來逐漸興起的PPP項目。由于銀行等放貸方在放貸時明確要求以地方人大常委會出臺的決議、決定作擔保，否則便不予放貸。而政府為了快速上馬某一項目，大多按照放貸方的要求匆匆提請同級人大常委會討論通過。由于議案提請時間倉促，地方人大常委會根本沒有時間對該項目進行調(diào)研論證，只得匆匆予以通過。對于這些臨時性的議案，人大常委會即使有“怨言”也要通過，否則會有不支持中心工作之嫌。

二是在調(diào)查研究階段存在深入調(diào)研、充分論證不夠等問題。調(diào)研論證是人大工作的基本方式。決議、決定出臺前，人大常委會有關工委都要進行調(diào)研和論證。但實際上，由于受人力物力以及知識水平等限制，這種調(diào)研往往只是“淺層面的了解”“形式大于內(nèi)容”，大多對即將討論決定的重大事項的背景、意義及實施細節(jié)等缺乏足夠的了解，甚至一些決議、決定根本沒有時間開展調(diào)研，更遑論充分論證。

三是在行使重大決策權(quán)時還存在操作不規(guī)范、職權(quán)被利用等問題。比如，有些事項并不屬于地方人大常委會討論決定的重大事項，但由于在推行過程中困難較多，或者各方意見不同，黨委和政府主動提交同級地方人大常委會作出決議決定。最典型的例子是近年來城市改造過程中的拆遷與開發(fā)工作。該項工作根據(jù)職責劃分應屬政府工作，但由于在實際工作中推進困難，政府便把這一難啃的“骨頭”交由人大常委會討論決定，然后以落實人大決定之名予以推進。

四是在監(jiān)督執(zhí)行階段存在對“一府兩院”執(zhí)行、落實常委會決議、決定缺少長效督查機制。不少地方人大常委會討論決定重大事項往往是“頭重腳輕”“虎頭蛇尾”，決議決定啟動前“聲勢浩大”“動作較多”，而決議決定通過后則鮮少過問，特別是對決議決定能不能落實、落實得怎么樣缺少必要的問效機制和責任追究機制，法律規(guī)定的一些剛性監(jiān)督手段鮮有啟動。

困境之四：議決結(jié)果雖數(shù)量不少但質(zhì)量普遍不高

當前，地方人大常委會作出的決議、決定雖然總數(shù)不少，但質(zhì)量普遍都不高。首先，就提出的主體看，由政府提請作出的決議決定居多，地方人大常委會主動作出的決議決定偏少，很多人大代表和群眾關心關注的熱點難點問題都沒能進入人大常委會討論決定的內(nèi)容范疇。其次，就決定的內(nèi)容看，多數(shù)決議決定程序性、號召性的內(nèi)容多，實質(zhì)性、可操作性強的內(nèi)容少，決定內(nèi)容空洞，缺乏應有的內(nèi)容標準和規(guī)范性條款，難以真正落到實處。再次，就決定的科學性看，大部分決議決定沒有經(jīng)過深入的調(diào)查研究，缺乏嚴謹?shù)目茖W論證，不僅問題沒有摸清摸透、原因沒有找對找準，而且制定的舉措科學性不夠強，事實上落地后也很難規(guī)范和引領某一方面的工作。

二、地方人大常委會重大事項決定權(quán)未能有效行使的原因

（一）長期以來決策模式的慣性制約。在地方重大事務決策體系中，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨委、政府聯(lián)合決定是最主要的決策模式。在這種決策模式下，一些原本應由地方人大常委會議決的重大事項，在實際運行中往往被地方黨委單獨或聯(lián)合政府自覺或不自覺地“拿走了”。這種以黨委單獨或聯(lián)合行政機關代行權(quán)力機關職能的決策模式，既是在長期歷史條件下形成的，也是法治建設步伐滯后的現(xiàn)實反映。當然，這是以地方人大常委會法定職權(quán)被侵蝕為代價的，并且迄今或仍將深刻地影響著人們的思維習慣。正是由于這種決策模式的長期影響，社會上普遍只知人大機關是監(jiān)督機關，卻不知人大機關其實質(zhì)是權(quán)力機關。因而，一部分人認為，重大事項由黨委或政府作出就可以了，人大無需作決定，即使作了決議決定其實際意義也不大，因而視人大權(quán)力為“橡皮圖章”。也有一部分人認為，地方重大事務大多由地方黨委常委會先行決定，或者召開黨政聯(lián)席會對重大事項共同確定后，再由黨委提交或由政府提請同級人大常委會討論決定，此時的“決定”權(quán)已經(jīng)演變?yōu)椤巴ㄟ^決定”權(quán)。上述看法實際上弱化了地方人大常委會的職權(quán)?？偠灾?，在這一決策模式下，地方人大常委會真正能夠參與的空間有限，其相對窘迫的地位也就不言而喻了。

（二）重大事項的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)。如前所述，憲法和地方組織法雖以列舉的方式對重大事項作出規(guī)定，但這些規(guī)定顯然過于原則和籠統(tǒng)，操作性也不強。就地方人大常委會而言，雖然普遍制定了討論、決定重大事項的規(guī)定，但仍舊過于寬泛和原則，特別是對哪些事項應屬重大事項仍難以作出相對明確的規(guī)定。在此背景下，地方人大常委會重大事項決定權(quán)陷入了“有法可循、無章可依”的尷尬局面。

（三）嚴格規(guī)范的制度設計缺失。一項職權(quán)能否得到有效行使，關鍵看是否有嚴格規(guī)范的制度設計作支撐。重大事項決定權(quán)雖為法定職權(quán)，但缺乏完善系統(tǒng)的支撐制度以及有效運轉(zhuǎn)的保障機制。比如，如何加強對決議決定執(zhí)行情況的監(jiān)督，如何確保決議決定得以長期有效地貫徹執(zhí)行，如何對執(zhí)行不力的部門或其主要負責人進行責任追究，如何糾正本級或下級人大常委會不適當?shù)臎Q議決定等，這些都缺乏嚴格規(guī)范的制度設計。特別是在決定后的處理程序方面，相關規(guī)范缺乏具體細致的規(guī)定，而且普遍缺乏否定性后果，對違反相關規(guī)范的應對措施準備不足。雖然從法律的規(guī)定看，對不及時報告重大事項或不認真執(zhí)行決議決定的，地方人大常委會可啟動詢問、質(zhì)詢甚至組織特定問題調(diào)查委員會進行監(jiān)督。但由于我國的政治體制中既缺少這方面的制度設計，又缺乏這方面制度運行的社會心理，實際上很少有人愿意啟用這些剛性手段。

（四）自身建設跟不上形勢要求。近年來，中央和地方黨委陸續(xù)出臺關于加強地方人大工作和建設的文件，對地方人大常委會加強自身建設提出了新要求。然而，若單就重大事項決定工作來說，地方人大常委會無論是思想認識還是隊伍建設都很難跟上形勢發(fā)展的需要。一是思想認識顧慮重重。一些組成人員在思想認識上不盡統(tǒng)一，甚至有顧慮，他們擔心重大事項討論、決定多了，會被認為是在向黨委要權(quán)、和政府爭權(quán)，生怕分寸拿捏不準就會越權(quán)，與其多一事還不如少一事，因而不愿意充分行使重大事項決定權(quán)。二是隊伍建設短板明顯。重大事項決定工作是一項相對復雜的系統(tǒng)性工作，需要一批懂法律、有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員。但實際上，當前地方人大常委會的機構(gòu)設置及其人員配備偏少，特別是區(qū)一級人大常委會的機構(gòu)設置及其人員配備捉襟見肘，難以滿足地方人大工作的實際需要。不僅如此，地方人大常委會及機關的專業(yè)人員極其匱乏，幾乎沒有從事重大事項決定工作的專門研究人員，在討論決定重大事項工作方面具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)人員也難覓其蹤。三是開拓創(chuàng)新意識不強。一些地方人大常委會在開展工作時，一方面過分依靠上級人大常委會的經(jīng)驗做法，不敢也不愿創(chuàng)新；另一方面其自身創(chuàng)新能力不強，對下指導動力又不足。因此，實際工作中開拓創(chuàng)新意識不強，自覺性、主動性未得到有效的激發(fā)，職權(quán)功能未得到應有的發(fā)揮。

三、優(yōu)化地方人大常委會重大事項決定權(quán)的行使路徑

當前，全面依法治國已經(jīng)成為時代的主旋律和鮮明特征，法治思維和法治方式日益深入社會生產(chǎn)生活的方方面面，國家治理體系現(xiàn)代化的美麗畫卷正緩緩鋪開。面對社會主義民主法治建設日新月異的新形勢、新要求，地方各級人大常委會應從推動人民代表大會制度與時俱進的高度出發(fā)，正確認識、積極謀劃、科學規(guī)范、充分有效地行使好重大事項決定權(quán)，努力確保該項職權(quán)與人大其他職權(quán)齊頭并進。

（一）健全重大事項議決體制。在傳統(tǒng)地方權(quán)力運行機制中，地方黨委、人大常委會、政府三者職權(quán)屬性模糊不清、權(quán)力運行相互交叉，在一定程度上制約了地方人大常委會重大事項決定工作。但是，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的加快推進，建立和運行“黨委決策—人大決定—‘一府兩院執(zhí)行”的議決體制已是勢在必行。具體地講，地方黨委按照黨的政治領導、思想領導、組織領導原則，把要實行的重大政策或者關于重大事項的決策交同級人大常委會討論決定，由同級人大常委會通過法定程序把黨的政策與人民意志融合起來并上升為國家意志，然后交同級“一府兩院”貫徹落實。在這一體制下，地方黨委是地方重大事務的組織領導者，發(fā)揮著堅強的領導核心作用，引領和保障著地方重大事項決定工作朝著法治化、規(guī)范化方向發(fā)展；地方人大常委會是議決主體，居于主導地位、發(fā)揮著關鍵作用；地方“一府兩院”居于執(zhí)行地位，是決議決定能否取得實效的關鍵所在。

（二）完善重大事項議決保障機制。一是健全重大事項調(diào)查研究制度。調(diào)查研究是確保重大事項科學性、可行性的有效手段。在決議、決定提請會議審議前，地方人大常委會既要認真聽取人大代表、常委會組成人員的意見，又要認真聽取社會各個方面的意見；既要充分征求同級黨委的意見，又要充分聽取和了解執(zhí)行機關或部門干部群眾的意見和要求。二是建立重大事項公示聽證制度。在討論決定與群眾利益密切相關的重大事項前，一方面要及時將重大事項的有關情況向社會公眾公示，讓人民群眾了解即將討論決定的重大事項；另一方面，應主持召集本行政區(qū)域的人民群眾就相關重大事項進行公開辯論或者征集意見，及時吸納合理、可行的意見、建議，以達到聽政于民、匯聚民聲的效果。三是建立決議決定備案審查制度。根據(jù)有關法律規(guī)定，地方人大常委會的決議、決定作出后，應當在規(guī)定的時間內(nèi)向上一級人大常委會報告并備案，上一級人大常委會有關部門依法對此進行審查。如果審查發(fā)現(xiàn)該決議或決定有不適當情形的，應要求下級人大常委會改正或撤銷該決議或決定。四是健全決議決定跟蹤督查制度。結(jié)合日常監(jiān)督工作的開展，跟蹤了解并隨時掌握決議決定貫徹過程中的動態(tài)情況，及時發(fā)現(xiàn)并積極反映決議決定執(zhí)行中存在的困難和問題。對辦理落實不力的可采取提出督查詢問等剛性手段，并要求有關單位在規(guī)定時間內(nèi)向人大常委會報告辦理結(jié)果，以維護地方人大常委會依法討論決定重大事項的權(quán)威性和嚴肅性。

（三）規(guī)范重大事項議決程序。一是規(guī)范重大事項的提出程序。一般來講，重大事項的提出有三種方式：對于必須由人大常委會討論決定的事項，一般以議案的形式提出；對于應當向人大常委會報告并根據(jù)情況作出決議、決定的事項，一般以報告的形式提出；對于需向人大常委會報告但不需要作出決議、決定的事項，可以報告或建議書的形式提出。有關部門或個人向地方人大常委會提出的重大事項應包含以下三方面內(nèi)容：重大事項的大致情況；重大事項的決策所依據(jù)的有關法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等；重大事項的決策方案及其說明。二是規(guī)范議案或報告的審議程序。議案或報告列入會議議程后，由議案提出機關或報告部門的主要負責人或者聯(lián)名提出議案的代表向地方人大常委會會議作有關情況的說明或者報告。說明后便進入會議審議階段，地方人大常委會會議審議的方式有全體會議、分組會議、聯(lián)組會議等，主要是對議案或報告以及決議、決定草案的合法性、必要性和可行性進行審查。三是規(guī)范決議決定的表決程序。根據(jù)法律規(guī)定，決議、決定草案的表決，以常委會全體組成人員過半數(shù)贊成方為通過。表決結(jié)果出來后，會議主持人應當依法認定決議、決定草案的表決結(jié)果是否達到法定票數(shù)，并當場宣布該決議、決定是否通過。四是規(guī)范決議決定的執(zhí)行程序。有關部門首先要制訂落實決議、決定的詳細計劃或方案，并采取有力措施保障實施。同時，在規(guī)定期限內(nèi)向同級地方人大常委會進行書面報告，讓地方國家權(quán)力機關了解決議決定的執(zhí)行情況，并為之更好地議決重大事項提供參考。

（四）加強地方人大常委會自身建設。一要把思想建設擺在首位。目前，一些制約重大事項決定工作的錯誤認識或不正確的觀念仍然存在，并在一定范圍內(nèi)發(fā)揮作用。為此，要全面糾正錯誤觀念，徹底消除思想上的顧慮和認識上的誤區(qū)，牢固樹立依法討論、大膽決定的思想觀念，主動把思想統(tǒng)一到憲法和法律的規(guī)定及中央的要求上來，通過補足“思想之鈣”挺直腰桿大膽行權(quán)。要大力倡導擔當精神，切實擔負起議決本行政區(qū)域重大事項的歷史重任，積極主動地討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項。要深入開展創(chuàng)新教育，鼓勵組成人員及機關干部深入探討開展重大事項決定工作的新途徑、新方法，通過創(chuàng)新開展重大事項決定工作不斷提升地方人大常委會議決水平。二要高度重視隊伍建設。適當吸納一部分具有法律、經(jīng)濟、管理等專業(yè)背景或?qū)嵺`經(jīng)驗的專家干部進入人大常委會組成人員隊伍，進一步優(yōu)化組成人員的知識、年齡結(jié)構(gòu)，逐步把專職組成人員比例提高到60%以上，不斷提高議決者的整體素質(zhì)。加強人大機關干部交流力度，努力把年富力強、實績突出、群眾公認的優(yōu)秀人大機關干部推薦到基層重要崗位上去，以激勵更多有識之士積極投身人大工作。注重加強對組成人員和機關工作人員的培訓，使其能夠全面理解和掌握黨的方針、政策，提高理論水平，熟悉常用的法律、法規(guī)和必要的決策知識及人大業(yè)務知識，不斷提高地方人大常委會重大事項決定工作水平。三要切實加強作風建設。密切聯(lián)系群眾，比如多形式開展調(diào)查研究，多方位傾聽代表和群眾心聲，并把一些合理的意見、建議吸納到人大工作的具體實踐中來。進一步優(yōu)化機關工作環(huán)境，使人大干部始終保持奮發(fā)有為、積極進取的精神狀態(tài)，以適應“四個全面”新常態(tài)下地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)的現(xiàn)實需要。適當參與同級黨委、政府的中心工作，定期與有關部門召開重大事項決定工作分析推進會，保障重大事項決定工作始終與黨委中心工作同頻共振。

（作者單位：安徽省淮北市人大常委會辦公室）