□ 劉滿平

透過(guò)石油天然氣專項(xiàng)規(guī)劃看油氣體制改革

□ 劉滿平

油氣體制改革總體方案遲遲未出臺(tái)，但國(guó)家相繼出臺(tái)能源、石油和天然氣“十三五”規(guī)劃，三個(gè)規(guī)劃科學(xué)客觀地分析和評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)油氣行業(yè)發(fā)展形勢(shì)，指出了面臨的問(wèn)題，并合理確立了未來(lái)5年我國(guó)油氣行業(yè)的關(guān)鍵目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和改革路徑。

石油規(guī)劃和天然氣規(guī)劃是對(duì)能源總規(guī)劃中涉及油氣行業(yè)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)分和任務(wù)的具體分解。李曉東 供圖

繼1月17日發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“能源總規(guī)劃”）后，1月19日國(guó)家發(fā)改委又發(fā)布《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“石油規(guī)劃”）和《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“天然氣規(guī)劃”）。總的來(lái)看，作為能源總規(guī)劃中兩個(gè)重要的子規(guī)劃，石油規(guī)劃和天然氣規(guī)劃是對(duì)能源總規(guī)劃中涉及油氣行業(yè)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)分和任務(wù)的具體分解。兩個(gè)規(guī)劃均科學(xué)客觀地分析和評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)油氣行業(yè)發(fā)展形勢(shì)，指出了面臨的問(wèn)題，并合理確立了未來(lái)5年我國(guó)油氣行業(yè)的關(guān)鍵目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和改革路徑。

從油氣具體規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，可以明顯地感覺(jué)新出臺(tái)的兩個(gè)規(guī)劃對(duì)此前所確立的一些目標(biāo)做了切合實(shí)際的調(diào)整。比如，之前眾多公開(kāi)的規(guī)劃提出到2020年天然氣占一次能源消費(fèi)的比例超過(guò)10%，而天然氣規(guī)劃中確立的目標(biāo)是8.3%～10%。說(shuō)明主管部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到當(dāng)前天然氣發(fā)展所面臨的一些困境，也認(rèn)為大幅增加天然氣消費(fèi)量難度較大，按照原有發(fā)展模式顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)之前的目標(biāo)，所以，未來(lái)提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例存在較大不確定性，需各方強(qiáng)有力的協(xié)同，并研究制定大力鼓勵(lì)天然氣利用的支持政策。

除了具體目標(biāo)之外，兩個(gè)規(guī)劃有很多內(nèi)容涉及油氣體制改革。盡管我國(guó)油氣體制改革總體方案遲遲未出臺(tái)，但此次發(fā)布的三個(gè)規(guī)劃卻透露出不少有關(guān)的信息，例如，能源總規(guī)劃提出：“出臺(tái)油氣體制改革方案，逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。推進(jìn)油氣勘探開(kāi)發(fā)制度改革，有序放開(kāi)油氣勘探開(kāi)發(fā)、進(jìn)出口及下游環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，研究推動(dòng)網(wǎng)運(yùn)分離。實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)、接收站等基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放接入?！倍鸵?guī)劃和天然氣規(guī)劃對(duì)此著墨較多，涉及油氣行業(yè)上中下游各環(huán)節(jié)，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格形成機(jī)制、企業(yè)自身改革、油氣行業(yè)稅費(fèi)改革等均有描述。

油氣體制改革取得階段性成果

在石油領(lǐng)域，常規(guī)油氣勘探開(kāi)發(fā)體制改革率先在新疆啟動(dòng)試點(diǎn)，勘探開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域混合所有制試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，投資主體進(jìn)一步多元化；初步組建起行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開(kāi)放開(kāi)始實(shí)施；原油進(jìn)口權(quán)逐步放開(kāi)，期貨市場(chǎng)建設(shè)加快推進(jìn)，成品油價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)一步完善。在天然氣領(lǐng)域，常規(guī)天然氣上游領(lǐng)域改革率先在新疆進(jìn)行試點(diǎn)。初步組建起行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開(kāi)放開(kāi)始實(shí)施，混合所有制改革力度不斷加大，數(shù)條跨省主干管道引入多種投資主體。天然氣價(jià)格改革步伐明顯加快，實(shí)現(xiàn)了存量氣與增量氣價(jià)格并軌，理順了非居民用氣價(jià)格。

同時(shí)，當(dāng)前油氣體制仍存在諸多問(wèn)題。油氣領(lǐng)域勘探開(kāi)發(fā)主體較少，區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，競(jìng)爭(zhēng)性不夠。加之不同地區(qū)地質(zhì)認(rèn)識(shí)和資源稟賦差異，各公司勘探主要集中在資源豐度高地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)勘探積極性不高，部分地區(qū)勘探投入不足。一些國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)“走出去”已獲得國(guó)外區(qū)塊，積累了技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，但國(guó)內(nèi)準(zhǔn)入仍存在諸多限制，制約了多元化資本投入。國(guó)內(nèi)石油行業(yè)市場(chǎng)化體系不健全、競(jìng)爭(zhēng)力不足等。

相比石油，天然氣領(lǐng)域存在的問(wèn)題更為突出，例如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，部分原有政策已不適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，儲(chǔ)氣能力嚴(yán)重滯后，保供難度日益增加?？碧介_(kāi)發(fā)和管道輸送環(huán)節(jié)主體少，競(jìng)爭(zhēng)不充分，管道運(yùn)營(yíng)不透明，難以實(shí)現(xiàn)第三方市場(chǎng)主體公平接入。行業(yè)行政壟斷和區(qū)域分割比較嚴(yán)重，輸配環(huán)節(jié)過(guò)多，費(fèi)用過(guò)高，最終用戶沒(méi)有獲得實(shí)惠。市場(chǎng)化體制機(jī)制不健全，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，價(jià)格變化難以完全真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系。進(jìn)口高價(jià)合同氣難以消納，企業(yè)背負(fù)經(jīng)營(yíng)壓力，天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)加大。法律法規(guī)體系不健全不完善，行業(yè)監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象同時(shí)并存。

油氣體制改革應(yīng)上中下游“三箭齊發(fā)”，從價(jià)格、市場(chǎng)主體、準(zhǔn)入、稅費(fèi)等方面推進(jìn)。李曉東 供圖

油氣體制改革應(yīng)上中下游“三箭齊發(fā)”

油氣產(chǎn)業(yè)可大致分為上、中、下游，上游包括油氣勘探開(kāi)采、進(jìn)口，中游包括油氣煉化、儲(chǔ)運(yùn)，下游包括油氣分銷。按照之前中央決定的油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈放開(kāi)準(zhǔn)入的改革思路，油氣體制改革不能僅局限于某一環(huán)節(jié)，而應(yīng)上中下游改革“三箭齊發(fā)”；不能僅局限于價(jià)格改革等某一方面“單兵突進(jìn)”，而應(yīng)從價(jià)格、市場(chǎng)主體、準(zhǔn)入、稅費(fèi)等方面綜合推進(jìn)。

上游：在油氣勘探開(kāi)采方面，石油規(guī)劃和天然氣規(guī)劃均提出，實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，公開(kāi)公平向符合條件的各類市場(chǎng)主體出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)，允許油氣企業(yè)之間以市場(chǎng)化方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)，多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。具體的路徑包括鼓勵(lì)改革試點(diǎn)和模式創(chuàng)新。持續(xù)推進(jìn)新疆油氣勘查開(kāi)采改革試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度并加快向全國(guó)推廣。加大頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)出讓力度，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入?？偨Y(jié)和發(fā)展新疆、川渝、鄂爾多斯盆地等地區(qū)常規(guī)油氣、頁(yè)巖氣、致密氣勘探開(kāi)發(fā)企地合作、合資混改、引入競(jìng)爭(zhēng)等創(chuàng)新模式。支持有條件的?。▍^(qū)、市）開(kāi)展天然氣體制改革綜合試點(diǎn)或?qū)ｍ?xiàng)試點(diǎn)。在資源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域積極有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

對(duì)于油氣行業(yè)上游勘探開(kāi)采環(huán)節(jié)的改革，綜合各方面因素，筆者認(rèn)為應(yīng)建立健全以下7個(gè)機(jī)制：市場(chǎng)招標(biāo)，探礦權(quán)由登記制改為招標(biāo)制；市場(chǎng)退出，實(shí)行探礦權(quán)有效退出機(jī)制；信息公開(kāi)，建立勘探開(kāi)發(fā)信息公開(kāi)機(jī)制；產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，建立采礦權(quán)市場(chǎng)交易中心；主輔分離，進(jìn)行油服行業(yè)市場(chǎng)化改革；增資開(kāi)源，建立油氣勘探開(kāi)采投資基金或者叫國(guó)家油氣財(cái)富基金；合理分享，建立中央、地方、企業(yè)合理分享的財(cái)稅體制。

在油氣進(jìn)出口方面，盡管兩個(gè)規(guī)劃都提倡放開(kāi)限制，但側(cè)重點(diǎn)因石油、天然氣行業(yè)特點(diǎn)各異而有所不同。例如，石油規(guī)劃中提出，堅(jiān)持放寬限制與加強(qiáng)監(jiān)管并重，完善石油進(jìn)口管理體制，調(diào)整成品油出口管理方式；天然氣規(guī)劃中提出，依據(jù)市場(chǎng)化原則允許符合條件的企業(yè)參與天然氣進(jìn)口。

中游：一是放開(kāi)投資和市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)多種資本參與石油儲(chǔ)備、儲(chǔ)氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)。例如，在石油儲(chǔ)備方面，積極利用符合規(guī)定的企業(yè)庫(kù)容代儲(chǔ)國(guó)家儲(chǔ)備原油。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與商業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。建立企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，推動(dòng)建立完善政府儲(chǔ)備、企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)庫(kù)存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系。對(duì)于天然氣儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，天然氣規(guī)劃中提出，加大地下儲(chǔ)氣庫(kù)擴(kuò)容改造和新建力度，支持LNG儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，逐步建立以地下儲(chǔ)氣庫(kù)為主，氣田調(diào)峰、CNG和LNG儲(chǔ)備站為輔，可中斷用戶調(diào)峰為補(bǔ)充的綜合性調(diào)峰系統(tǒng)，建立健全由供氣方、輸配企業(yè)和用戶各自承擔(dān)調(diào)峰儲(chǔ)備義務(wù)的多層次儲(chǔ)備體系。有序發(fā)展LNG接收站調(diào)峰，加快建立和完善城市應(yīng)急儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施，鼓勵(lì)多種主體參與儲(chǔ)氣能力建設(shè)。創(chuàng)新天然氣基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理機(jī)制，開(kāi)展通過(guò)招投標(biāo)等方式選擇投資主體試點(diǎn)工作。二是管網(wǎng)尤其是天然氣管網(wǎng)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)管網(wǎng)互聯(lián)互通，推動(dòng)天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸和銷售分離，大力推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場(chǎng)主體開(kāi)放。天然氣規(guī)劃還特意指出，新建LNG接收站優(yōu)先考慮投資主體多元化、第三方準(zhǔn)入條件落實(shí)、承擔(dān)應(yīng)急調(diào)峰任務(wù)、裝備本地化的項(xiàng)目。

下游：兩個(gè)規(guī)劃均提出要深化下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)改革，尤其是價(jià)格方面的改革。石油規(guī)劃中提出，堅(jiān)持放寬限制與加強(qiáng)監(jiān)管并重，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源資源和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)作用，完善成品油價(jià)格形成機(jī)制。而天然氣規(guī)劃針對(duì)天然氣價(jià)格突出問(wèn)題，對(duì)氣價(jià)改革提出了許多思路：放開(kāi)非居民用氣價(jià)格，進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制；加強(qiáng)天然氣管輸價(jià)格和成本監(jiān)審，有效降低輸配氣成本；建立完善上中下游天然氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大天然氣下游市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)培育力度，供氣企業(yè)合理承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，形成終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

油氣企業(yè)自身及稅費(fèi)改革思路

除上述改革內(nèi)容外，兩個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃還提到涉及油氣企業(yè)自身及稅費(fèi)方面的改革思路。例如，在有關(guān)油氣企業(yè)自身改革方面，主要有3個(gè)亮點(diǎn)：一是完善國(guó)有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范投資管理、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，提高項(xiàng)目決策和運(yùn)營(yíng)管理水平。優(yōu)化國(guó)有企業(yè)考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家石油供應(yīng)安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行任務(wù)的考核，監(jiān)管和推動(dòng)石油企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是開(kāi)展混合所有制改革。鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制。三是推進(jìn)主輔分離，為企業(yè)瘦身健體、降本增效。加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，中央財(cái)政通過(guò)安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出等方式給予必要支持。推動(dòng)建立獨(dú)立第三方行業(yè)研究機(jī)構(gòu)。研究推動(dòng)油氣大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。同時(shí)，推進(jìn)國(guó)有油氣企業(yè)工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重組，作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)。

在油氣行業(yè)稅費(fèi)方面，兩個(gè)規(guī)劃提出理順資源開(kāi)發(fā)稅費(fèi)關(guān)系：在統(tǒng)籌研究相關(guān)稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，實(shí)施好資源稅政策，合理確定負(fù)擔(dān)水平。同時(shí)，探索管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)惠及地方機(jī)制，鼓勵(lì)地方和企業(yè)加大對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)）