隨著科技水平不斷提高、經(jīng)濟全球化的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)的重要性體現(xiàn)為其已經(jīng)從一種直接的謀生方式演變?yōu)橐环N戰(zhàn)略性經(jīng)營活動，并與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成相互依賴關系。因此，對農(nóng)業(yè)進行扶持與保護成為世界各國現(xiàn)代化進程中的普遍選擇。進入21世紀后，中央提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨全國全部工作的“重中之重”，并做出“兩個趨向”的重要論斷以及“我國總體上已經(jīng)達到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷等都是對上述規(guī)律的深刻把握。在這一系列戰(zhàn)略思想的指導下，我國實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)支持政策的全面轉(zhuǎn)型，初步形成了包括價格支持、政府服務，并以直接補貼為主體的農(nóng)業(yè)補貼政策體系。2014年中央一號文件提出進行“目標價格補貼試點”，以實現(xiàn)“加強政府支持保護與發(fā)揮市場配置資源決定性作用功能互補”。因此，我國農(nóng)業(yè)補貼政策仍處于發(fā)展與完善過程中。發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼實踐經(jīng)驗表明：獨立的政策調(diào)整雖然可以在一定程度上提高政策實施效果，但農(nóng)業(yè)補貼政策效果的充分發(fā)揮需要借助完善的制度框架體系引領，并在實施過程中給予保證。因此，在深入分析我國農(nóng)業(yè)補貼制度基礎上，優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)補貼制度框架是解決上述政策實施過程中存在問題的根本途徑。

農(nóng)業(yè)補貼制度框架存在問題

一般而言，制度設計的目的是引領政策制定，并保證政策實施的有效性。完整的制度框架，不同機制之間的有機組合與銜接則是實現(xiàn)這一目標的前提與保證。但我國農(nóng)業(yè)補貼制度實踐時間短，政策操作經(jīng)驗少，同時農(nóng)業(yè)補貼相關理論研究也存在一定滯后性，因此我國農(nóng)業(yè)補貼制度框架還不成熟。第一，制度框架內(nèi)政策目標缺乏系統(tǒng)性分解與支撐。我國早期農(nóng)業(yè)補貼制度以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食供應為目標，客觀上忽視了農(nóng)民利益；當前階段，城鄉(xiāng)差距成為我國和諧社會創(chuàng)建過程中面臨的主要矛盾，這又導致我國農(nóng)業(yè)補貼制度出現(xiàn)了重農(nóng)民而輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象。這在理論上導致將農(nóng)民增收與糧食安全兼做農(nóng)業(yè)補貼制度目標的“合”與“分”的爭論；在實踐中則出現(xiàn)了“雙弱”的執(zhí)行效果。第二，我國農(nóng)業(yè)補貼制度框架體系不完備。具體表現(xiàn)為：補貼政策制定以政府為主導，作為受益主體的農(nóng)民在這一過程中嚴重缺失；補貼對象日益復雜化，但識別機制缺失；補貼政策依據(jù)充分但法律基礎不堅實。由此造成了我國農(nóng)業(yè)補貼制度重政策落實，而輕實施效果；農(nóng)業(yè)補貼配給特征明顯而契約弱的弊端。第三，我國農(nóng)業(yè)補貼制度框架內(nèi)政策工具匱乏且不同類型工具間缺乏有效銜接。產(chǎn)生上述問題原因是我國直接補貼的實施基礎是城鄉(xiāng)二元體制下超小農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，受補農(nóng)民有好感但不敏感。

補貼框架目標及重點

我國農(nóng)業(yè)補貼制度框架構(gòu)建過程中，應以農(nóng)業(yè)補貼政策及其實施過程中充分發(fā)揮政府作用，尊重市場規(guī)律提供保障為目標。為實現(xiàn)上述目標，農(nóng)業(yè)補貼制度框架構(gòu)建中應堅持政策法制化，調(diào)整機制化原則，將重點放在：農(nóng)業(yè)補貼相關法律法規(guī)的構(gòu)建與優(yōu)化；多樣化政策工具設計及其組合機制構(gòu)建。

補貼制度框架與政策工具選擇

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)補貼制度框架構(gòu)建的目標是為農(nóng)業(yè)補貼政策及其實施過程中充分發(fā)揮政府作用，尊重市場規(guī)律提供保障。因此，農(nóng)業(yè)補貼制度框架應包括：①農(nóng)業(yè)補貼制度法律基礎，包括補貼理念、項目設定與調(diào)整有關法規(guī)、相關市場主體法規(guī)、宏觀調(diào)控及可持續(xù)發(fā)展法規(guī)等內(nèi)容；②利益相關主體及準入退出機制；③政策工具及其組合；④補貼政策效果評價、反饋機制；⑤政策評價結(jié)果利用制度。

補貼政策工具是農(nóng)業(yè)補貼制度框架的核心，是農(nóng)業(yè)補貼制度目標的實現(xiàn)手段。當前我國農(nóng)業(yè)補貼政策應以實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)從生計型為主體向商業(yè)型農(nóng)業(yè)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?，并以此統(tǒng)領糧食安全與農(nóng)民增收，為農(nóng)業(yè)國際競爭力的提高奠定基礎。因此，我國農(nóng)業(yè)補貼政策工具的選擇應遵守WTO規(guī)則基礎上，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將價格支持、直接補貼、收入補貼進行綜合運用，特別是要針對我國農(nóng)業(yè)補貼政策實施中存在的問題政策設計，開發(fā)新的政策工具，強調(diào)不同政策工具之間的有效銜接與組合運用：總結(jié)目標價格政策試點經(jīng)驗，擴大試點范圍，針對目標價格在自然風險與農(nóng)民銷售能力保障不足的問題，開發(fā)與目標價格能夠組合運用的保險品種，使兩者形成相互配合的有機整體；針對我國農(nóng)業(yè)直接補貼實施中的問題及原因，設立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退休（出）補貼項目，充分發(fā)揮對補貼受益主體識別機制與補貼項目選擇替代機制的作用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退出（休）項目與掛鉤直接補貼建立替代機制，以實現(xiàn)與土地流轉(zhuǎn)政策相配合，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模提升，真正發(fā)揮其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持作用的目的。

完善補貼制度框架的政策建議

農(nóng)業(yè)補貼制度框架的有效性取決于兩個方面：制度框架體系的完備性與多樣化、結(jié)構(gòu)完善互補性強的政策工具組合。為實現(xiàn)上述目標，首先，應完善我國農(nóng)業(yè)補貼相關法律，為農(nóng)業(yè)補貼框架內(nèi)各類機制高效運行奠定堅實的法律基礎；其次，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼政策工具，優(yōu)化不同類型政策工具間銜接與組合；再次，大力推進農(nóng)業(yè)信息化建設，為農(nóng)業(yè)補貼政策設計及有效實施提供依據(jù)。最后，建立完善農(nóng)業(yè)補貼政策評價與反饋機制，為農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整與改進提供思路。

（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院）