文/武漢市規(guī)劃研究院 彭艷麗

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善探討
——以武漢市為例

文/武漢市規(guī)劃研究院 彭艷麗

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》獲國務(wù)院批準(zhǔn)后，各地已投入到土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作中。本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，主要貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃精神，圍繞各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作積累經(jīng)驗(yàn)，奠定基礎(chǔ)。武漢市在落實(shí)土地規(guī)劃調(diào)整完善相關(guān)精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用規(guī)劃編制和管理實(shí)際，對建設(shè)用地空間布局、基本農(nóng)田空間分布、規(guī)劃管理等方面進(jìn)行了探索，希望武漢市的探索能進(jìn)一步提高土地規(guī)劃編制和管理水平，為其他城市提供借鑒。

武漢市各級土地利用總體規(guī)劃編制及審批情況

2003年，作為全國第三輪市級土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)城市，武漢市開展了《武漢市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》編制工作，2010年獲國務(wù)院批準(zhǔn)。在市級規(guī)劃上報(bào)期間，2009年完成第二次全國土地調(diào)查工作，按照國土資源部和湖北省國土資源廳規(guī)定，區(qū)、鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)需以第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)為基數(shù)，至2011年，全市87個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃獲得批復(fù)，至此，武漢市三級土地利用總體規(guī)劃工作完成。

武漢市完成市、區(qū)、鄉(xiāng)三級土地利用總體規(guī)劃編制和審批跨越八年多，審批涉及國務(wù)院、省政府和市政府?；A(chǔ)數(shù)據(jù)在編制規(guī)劃過程中實(shí)現(xiàn)第一次全國土地調(diào)查和第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換：市級土地利用總體規(guī)劃以2005年為基期年，由第一次全國土地調(diào)查加歷年變更數(shù)據(jù)而來，2009年開展全國第二次全國土地調(diào)查，在市級規(guī)劃獲得批準(zhǔn)后，在市級規(guī)劃的總體指引下，區(qū)、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃以第二次全國土地調(diào)查為基數(shù)平臺，且鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃同步編制，完成了“兩規(guī)合一”成果，在此基礎(chǔ)上建立了全市城市規(guī)劃和土地規(guī)劃管理工作的“一張圖”。

武漢市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施存在的問題

武漢市以各級土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，認(rèn)真實(shí)施土地用途管制制度，以建設(shè)工程項(xiàng)目管理、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、規(guī)劃審查等為技術(shù)手段，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃同步管理，建立了有效的規(guī)劃實(shí)施體制。土地利用規(guī)劃在切實(shí)保護(hù)耕地、保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求，推進(jìn)土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在指標(biāo)分配、用地空間布局及實(shí)施方面仍有不盡完善之處。

1.土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配和使用不均衡現(xiàn)象突出

武漢市城市規(guī)劃與土地規(guī)劃同步編制和實(shí)施，城市規(guī)劃確定空間布局，土地規(guī)劃控制各類用地規(guī)模，一定程度上實(shí)現(xiàn)了兩規(guī)的良性合一。城市規(guī)劃將全市空間劃分為都市發(fā)展區(qū)和農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)，都市發(fā)展區(qū)是指中心城區(qū)及鄰近中心城區(qū)的核心區(qū)域，都市發(fā)展區(qū)外圍為農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)。2006-2015年，武漢市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，建設(shè)用地需求較大，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)壓力也較大，全市10年間批準(zhǔn)新增建設(shè)用地92%集中在都市發(fā)展區(qū)；農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)除交通設(shè)施、村莊及部分特殊用地外，其余大部分為基本農(nóng)田，全市95%的基本農(nóng)田均在農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)；區(qū)域間用地非常不均衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別非常明顯。

2.規(guī)劃空間布局相對穩(wěn)定性與規(guī)劃實(shí)施不確定性的矛盾依然存在

土地規(guī)劃編制階段對各類建設(shè)項(xiàng)目空間進(jìn)行了預(yù)安排，對于部分無法確定選址的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，例如交通廊道內(nèi)的線性工程，或者單獨(dú)選址的面狀工程，符合《土地管理法》第二十六條規(guī)定的，根據(jù)規(guī)定對項(xiàng)目涉及的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，但對于土地規(guī)劃實(shí)施中的面積較小的農(nóng)村宅基地、加油站、加氣站等點(diǎn)狀項(xiàng)目，布局相對分散，規(guī)劃編制階段難以確定項(xiàng)目選址，規(guī)劃實(shí)施階段調(diào)整規(guī)劃政策不明確，導(dǎo)致部分民生工程實(shí)施困難。

3.多種空間規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整完善機(jī)制亟需建立

由于城市規(guī)劃與土地規(guī)劃在規(guī)劃編制理念、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等方面存在較大差異，兩個(gè)規(guī)劃在編制和實(shí)施過程中局部地塊的空間布局不協(xié)調(diào)依然存在。最為突出的是土地規(guī)劃編制以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對經(jīng)法律批準(zhǔn)的現(xiàn)狀地物認(rèn)可度較高，而城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體功能，兩個(gè)規(guī)劃的尺度不一樣，管理方式不一樣，導(dǎo)致兩者之間空間差異出現(xiàn)。以武漢市全域生態(tài)框架保護(hù)規(guī)劃為例，對比規(guī)劃成果可以看出，在土地利用總體中已經(jīng)批準(zhǔn)和供應(yīng)的項(xiàng)目，若列入到全域生態(tài)保護(hù)框架中，則需要突破城市規(guī)劃編制管理方法，合理確定管制規(guī)則。

此外，土地規(guī)劃在實(shí)施過程中，專項(xiàng)規(guī)劃對總體規(guī)劃也具有較強(qiáng)的修正和補(bǔ)充作用，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃雖然屬于土地利用專項(xiàng)規(guī)劃，但對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行具有重大影響，2015年國土資源部下達(dá)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定圖斑，需要納入土地利用總體規(guī)劃中實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃需根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃成果進(jìn)行校核完善。城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃之間的溝通銜接需在實(shí)施中不斷加強(qiáng)。

武漢市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善相關(guān)探討

本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，既不同于土地利用總體規(guī)劃修編工作，也不同于日常管理中的重大項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整，本次調(diào)整完善實(shí)施期限與“十三五”規(guī)劃同步，且現(xiàn)行規(guī)劃亦即將實(shí)施完畢，規(guī)劃編制和實(shí)施也面臨著新的社會發(fā)展需求和政策要求。以武漢市多輪土地規(guī)劃編制和日常管理情況看，本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善采取自上而下的指標(biāo)分解和自下而上的規(guī)劃預(yù)測相結(jié)合的方式可有效提高規(guī)劃編制效率，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，落實(shí)上級規(guī)劃下達(dá)各項(xiàng)約束性指標(biāo)，再根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃拼合形成區(qū)、市級成果。

1.結(jié)合集約節(jié)約用地管理需要設(shè)置指標(biāo)考核體系，引導(dǎo)規(guī)劃指標(biāo)和空間相對均衡發(fā)展

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃建立了一套衡量區(qū)域土地利用效益的指標(biāo)體系，包括了約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，其中約束性指標(biāo)包含新增建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積等，預(yù)期指標(biāo)包括建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模以及地均建設(shè)用地產(chǎn)出水平，指標(biāo)體系是對全市范圍內(nèi)考核體系，未能科學(xué)評判區(qū)域規(guī)劃實(shí)施情況，武漢市本次規(guī)劃調(diào)整完善工作，擬采用兩套指標(biāo)體系，一套沿用全國土地規(guī)劃綱要確定的約束性和預(yù)期性指標(biāo)體系，一套針對區(qū)域土地利用效益的指標(biāo)體系，對于都市發(fā)展區(qū)主要考核其建設(shè)用地產(chǎn)出效益，農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)主要考核其耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。通過建立差別化的土地利用、規(guī)劃實(shí)施考核指標(biāo)，有效保護(hù)資源的同時(shí)促進(jìn)建設(shè)用地高效利用。

2.落實(shí)“多規(guī)合一”指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)多種規(guī)劃空間合理整合

“多規(guī)合一”已經(jīng)成為多部門各類規(guī)劃編制的共識，武漢市本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，時(shí)間緊，任務(wù)重，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的完全合一有較大的困難，但在本次規(guī)劃調(diào)整中整合已有的“多規(guī)合一”成果是有效促進(jìn)多種空間規(guī)劃的充分融合的有效手段，武漢市作為試點(diǎn)，環(huán)保、國土和規(guī)劃部門共同完成了生態(tài)紅線、城市開發(fā)邊界、城市周邊永久基本農(nóng)田“三線”劃定工作，全市將嚴(yán)格按照“三線”劃定成果確定落實(shí)市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用空間布局，合理安排城市用地，進(jìn)一步明確區(qū)域發(fā)展的生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間，建立規(guī)劃編制與實(shí)施的“一張藍(lán)圖”。

3.引導(dǎo)規(guī)劃調(diào)整完善工作與規(guī)劃管理實(shí)施相結(jié)合，形成良性互動

為保證本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果的權(quán)威性，避免2020年前土地利用總體規(guī)劃頻繁調(diào)整，武漢市正探索在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中強(qiáng)化耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)管理，將以上三項(xiàng)指標(biāo)的剛性約束與彈性管理結(jié)合起來，耕地和基本農(nóng)田在落實(shí)上級下達(dá)的目標(biāo)下，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦及發(fā)展實(shí)際，確定5%～10%基本農(nóng)田整備區(qū)，對于國家、省級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，涉及占用基本農(nóng)田，按照土地管理法相關(guān)規(guī)定，在基本農(nóng)田整備區(qū)范圍內(nèi)補(bǔ)劃同等數(shù)量和同等質(zhì)量的基本農(nóng)田，保證規(guī)劃期間重大項(xiàng)目發(fā)展需求。在建設(shè)用地指標(biāo)方面，預(yù)留5%-10%新增建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，確保規(guī)劃與實(shí)際需求一致；此外，規(guī)劃調(diào)整完善充分與計(jì)劃管理結(jié)合，按照《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》規(guī)定，將規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)與計(jì)劃指標(biāo)結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，引導(dǎo)土地利用規(guī)劃、計(jì)劃和空間布局的協(xié)調(diào)發(fā)展。