郭彥君　楊海濤

摘 要 近些年來(lái)，為了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，保障國(guó)民的生活水平，應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，很多地方政府通過(guò)大量舉債來(lái)搞投資，由于地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，債務(wù)管理中存在諸多問(wèn)題，于是釀成了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。本文通過(guò)剖析中國(guó)地方政府債務(wù)的歷史和現(xiàn)狀以及國(guó)外地方政府債務(wù)的管理，提出了解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的建議，希望對(duì)地方政府債務(wù)管理起到一定的作用。

關(guān)鍵詞 地方政府債務(wù) 顯性債務(wù) 隱性債務(wù) 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、我國(guó)地方政府債務(wù)的歷史和現(xiàn)狀

新中國(guó)成立初期，我國(guó)東北地區(qū)和其他一些省份曾經(jīng)發(fā)行過(guò)地方政府債券。1994年我國(guó)出臺(tái)《預(yù)算法》，規(guī)定地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但事實(shí)上很多地方政府仍然變相以各種名義發(fā)行地方政府債券。

（一）中國(guó)地方政府債務(wù)的歷史

1978年之前地方政府主要的負(fù)債形式有兩種：第一種是地方借款。第二種是出于擴(kuò)大建設(shè)資金的考慮，部分地區(qū)由地方政府發(fā)行“經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。

（二）中國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

第一，1978～1992年，地方舉債受到嚴(yán)格控制。

第二，1992年以后，地方政府性債務(wù)問(wèn)題凸現(xiàn)。

第三，1998年中央轉(zhuǎn)貸地方債。

第四，2009年中央代發(fā)地方債。

二、中國(guó)地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題

要使地方政府債券走向常規(guī)化和規(guī)范化，除了要修訂《預(yù)算法》，在法律上給予許可以外，還需要有一系列的制度約束保障，尤其需要從制度上解決以下幾個(gè)重要問(wèn)題：

第一，如何有效控制發(fā)債規(guī)模。

第二，如何保證地方債券資金的有效使用。

第三，如何加強(qiáng)地方債券的法治監(jiān)督和透明度。

三、關(guān)于我國(guó)地方政府債務(wù)管理問(wèn)題的分析

我國(guó)目前還沒(méi)有建立起合理的地方債券發(fā)行規(guī)?？刂婆c配置機(jī)制，各級(jí)政府財(cái)政透明度有待加強(qiáng)，國(guó)務(wù)院對(duì)各級(jí)政府的資金需求情況、地方債務(wù)總量及結(jié)構(gòu)情況掌握不十分準(zhǔn)確，債券發(fā)行量多少，額度按照何種規(guī)則分配到省級(jí)政府，省級(jí)政府又如何分配到地市縣級(jí)政府沒(méi)有一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)行額度過(guò)高，地方政府舉債過(guò)多，容易加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)行額度過(guò)低，無(wú)法滿足地方政府的資金需求。個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)為片面追求政績(jī)，大力舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，存在部分面子工程缺乏全面考慮重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，部分項(xiàng)目未進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，投入資金出現(xiàn)劣質(zhì)工程等問(wèn)題，導(dǎo)致債務(wù)資金投資效率偏低。

四、對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)處理的建議措施

第一，世界上許多國(guó)家和地區(qū)都已經(jīng)有了相對(duì)成熟的公債市場(chǎng)，以及相應(yīng)的發(fā)行、償還、管理制度，并積累了較為豐富的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)地方政府主要通過(guò)發(fā)行市政債券、銀行借款和融資租賃等形式進(jìn)行債務(wù)融資，日本地方政府債務(wù)管理以行政控制為主，通過(guò)嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議審批制度實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。

美國(guó)和日本的地方政府債務(wù)管理中有很多值得我國(guó)借鑒的地方：

一是應(yīng)嚴(yán)格確定地方政府舉債權(quán)。

二是應(yīng)嚴(yán)格控制地方公債發(fā)債規(guī)模。

三是地方公債的預(yù)算管理。

四是客觀、權(quán)威的信用評(píng)級(jí)。

五是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

六是透明度要求。

第二，政策建議。

一是完善市場(chǎng)發(fā)行機(jī)制。控制地方舉債的規(guī)模，中央政府要對(duì)省級(jí)政府債務(wù)的債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)等統(tǒng)籌兼顧，明確審批依據(jù)、發(fā)行規(guī)模的計(jì)算公式，正確評(píng)級(jí)省級(jí)政府債務(wù)情況、財(cái)務(wù)狀況，充分估計(jì)地方防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，再確立地方債務(wù)發(fā)行規(guī)模，要完善制度，做到風(fēng)險(xiǎn)與利率相匹配，進(jìn)一步防范風(fēng)險(xiǎn)。

二是優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。規(guī)范地方政府舉債行為，明確中央、地方以及各級(jí)政府部門(mén)間的財(cái)權(quán)事權(quán)，按照地方實(shí)際財(cái)政能力配備相適應(yīng)事權(quán)。同時(shí)要完善轉(zhuǎn)移支付體系，加大對(duì)貧困地區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付比重，緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力。另一方面，要依靠融資工具創(chuàng)新多元化的融資方式，將融資主體由政府部門(mén)為主轉(zhuǎn)向政府與私人部門(mén)相結(jié)合，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼等途徑支持PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

三是健全償債機(jī)制。我國(guó)目前已基本建立地方債務(wù)償還機(jī)制，但從執(zhí)行情況看，地方政府往往是在還本付息當(dāng)年才會(huì)安排預(yù)算資金進(jìn)行債券本息的兌付，如果當(dāng)年出現(xiàn)地方政府收入突然大幅下滑的突發(fā)狀況，地方政府可能無(wú)法及時(shí)兌付其債務(wù)本息。因此，應(yīng)該建立償債基金機(jī)制，將部分預(yù)算資金和地方債務(wù)融資項(xiàng)目的收入納入償債基金范疇，保障償債資金的穩(wěn)定性。

四是加強(qiáng)信息披露監(jiān)管。在資金使用和償還過(guò)程中，建立信息集中披露機(jī)制，嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律約束，加強(qiáng)中央、債權(quán)人、公眾三方監(jiān)督，募集資金應(yīng)交由第三方保存，實(shí)行?？顚Ｓ?，定期檢查資金使用情況，引入事后懲罰機(jī)制、責(zé)任追溯機(jī)制，通過(guò)健全相應(yīng)的法律法規(guī)建立法治化的管控機(jī)制，監(jiān)督和考核可以避免地方政府盲目舉債和過(guò)度舉債行為，提升債務(wù)資金使用效率。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)當(dāng)前地方債發(fā)行和債務(wù)管理正處在探索發(fā)展進(jìn)程中，我們應(yīng)結(jié)合我國(guó)地方債發(fā)行中值得重視的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，借鑒外國(guó)地方政府債務(wù)管理有益的地方，完善市場(chǎng)發(fā)行機(jī)制，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，健全償債機(jī)制，加強(qiáng)信息披露監(jiān)管，制定適合我國(guó)國(guó)情的債務(wù)管理制度。

（作者單位為大連財(cái)經(jīng)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：郭彥君（1996—），女，遼寧大連人，本科。]