汪娜　錢(qián)結(jié)苗　趙宏斌

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，改革邁向縱深，原來(lái)行政管理的界限越來(lái)越模糊，區(qū)域公共問(wèn)題不斷凸顯，區(qū)域治理成為各界關(guān)注的話(huà)題。而作為區(qū)域治理的重要內(nèi)容之一的跨區(qū)域生態(tài)治理，更是社會(huì)關(guān)注的話(huà)題之一。安徽省政府及黃山市政府積極實(shí)施“新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作”，在借鑒國(guó)內(nèi)其他生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐漸形成了以“協(xié)商—治理—補(bǔ)償—監(jiān)督”為核心的水流域治理的生態(tài)補(bǔ)償安徽新模式，有效地促進(jìn)了我國(guó)地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中主觀(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮，更好的實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域不同層級(jí)政府間在生態(tài)治理過(guò)程中的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地方政府 跨區(qū)域生態(tài)治理 補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展快速推進(jìn)，社會(huì)分工的縱深發(fā)展，同時(shí)隨著信息化時(shí)代的到來(lái)，使得原來(lái)行政管理的界限越來(lái)越模糊，現(xiàn)代社會(huì)面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，區(qū)域公共問(wèn)題不斷凸顯，而這些問(wèn)題單純依靠任何一個(gè)政府部門(mén)或者政府單位去解決，都變得不切實(shí)際。這就要多個(gè)政府部門(mén)或者政府單位跨區(qū)域合作，形成一種新的管理理念和模式。于是區(qū)域治理的概念變應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域治理是指政府、非政府組織、私人部門(mén)、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過(guò)談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過(guò)程。[1]區(qū)域治理是作為補(bǔ)充政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)自身缺陷營(yíng)運(yùn)而生的一種管理方式。我國(guó)當(dāng)代的區(qū)域治理，是治理理念或理論在國(guó)內(nèi)不同區(qū)域公共管理中的具體運(yùn)用，其實(shí)質(zhì)上是一個(gè)以公共權(quán)力在政府間合理配置為主要內(nèi)容的治理變遷過(guò)程。[2]

一、黃山市新安江流域生態(tài)治理的措施及成效

（一）背景

新安江發(fā)源于黃山市休寧縣，是浙江省錢(qián)塘江源頭，也是安徽省省內(nèi)僅次于長(zhǎng)江水系、淮河水系的第三大水系。新安江是浙江省最大的入境河流，黃山市三區(qū)四縣以及宣城市績(jī)溪縣都是新安江流域安徽境內(nèi)的流域的覆蓋范圍。浙江省千島湖年均入庫(kù)水量的60%以上來(lái)自新安江安徽段，新安江安徽段不僅是下游地區(qū)重要的戰(zhàn)略水源地，還是華東地區(qū)堅(jiān)強(qiáng)的純天然的生態(tài)安全屏障，也是我國(guó)目前水質(zhì)最好的河流之一。

由于當(dāng)?shù)毓I(yè)、旅游、農(nóng)業(yè)等的快速發(fā)展，以及農(nóng)村面源污染的加劇，新安江生態(tài)保護(hù)成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗囊粋€(gè)重要問(wèn)題。2011年，國(guó)家財(cái)政部、環(huán)保部共同牽頭啟動(dòng)為期三年的首輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，并于2012年正式實(shí)施，這也是全國(guó)首個(gè)跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。黃山市作為試點(diǎn)工作的主要承擔(dān)者，按照“保護(hù)第一、科學(xué)規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加快治理、永續(xù)利用、富裕百姓”的總體要求，全面啟動(dòng)實(shí)施新安江流域綜合治理（見(jiàn)表1）。

（二）具體做法

截至2014年底，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首輪試點(diǎn)圓滿(mǎn)完成，三年中，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)，作為跨省界的街口斷面水質(zhì)三年連續(xù)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年達(dá)到補(bǔ)償條件。同時(shí)，浙江省千島湖水質(zhì)實(shí)現(xiàn)與上游來(lái)水同步改善，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估工作也初步完成，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供了理論、技術(shù)和實(shí)踐支撐，也為進(jìn)一步深化生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作奠定了良好基礎(chǔ)，初步探索了一條上游地區(qū)強(qiáng)化保護(hù)意識(shí)、主動(dòng)加大工作力度，下游地區(qū)立足本地實(shí)際、助力上游加快發(fā)展的互利共贏(yíng)之路。

在新安江流域綜合治理過(guò)程中，安徽省委、省政府調(diào)整了黃山市政府的考核體系，省相關(guān)部門(mén)也先后出臺(tái)一系列具體措施，黃山市委、市政府也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，以及專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)日常工作的新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局，并先后出臺(tái)了一系列政策文件，為流域生態(tài)保護(hù)提供政策保障，還建立了責(zé)任落實(shí)機(jī)制、綜合治理機(jī)制、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、跟蹤督查機(jī)制、考核獎(jiǎng)懲機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制等各項(xiàng)保障機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作的實(shí)施。

2015年6月，安徽省委、省政府啟動(dòng)了第二輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作。而在9月，國(guó)家印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出“繼續(xù)推進(jìn)新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)”，這也意味著試點(diǎn)工作已經(jīng)納入到中央頂層設(shè)計(jì)。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新：新安江流域生態(tài)治理的亮點(diǎn)

筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償就是建立在地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中所產(chǎn)生的流域生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)之上，流域生態(tài)補(bǔ)償是指以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正為目的，在流域內(nèi)上下游各個(gè)地區(qū)之間展開(kāi)的以直接支付生態(tài)補(bǔ)償金為內(nèi)容的行為，[3]主要是以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)，建立一整套地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中所形成的“協(xié)商—治理—補(bǔ)償—監(jiān)督”良性的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)合作共贏(yíng)，共同發(fā)展。

在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中，安徽創(chuàng)新性的設(shè)立了“協(xié)商—治理—補(bǔ)償—監(jiān)督”模式，當(dāng)?shù)卣凑铡罢l(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作實(shí)施過(guò)程中，積極發(fā)揮政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)作用，逐漸建立了以“協(xié)商—治理—補(bǔ)償—監(jiān)督”為核心的生態(tài)補(bǔ)償安徽新模式，有效地促進(jìn)了我國(guó)地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中主觀(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮，更好的實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域不同層級(jí)政府間在生態(tài)治理過(guò)程中的良性循環(huán)發(fā)展模式。

第一，創(chuàng)新機(jī)制，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)提供機(jī)制保障。由于我國(guó)政府實(shí)行條塊分割的行政管理體制，不同層級(jí)地方政府間、同級(jí)別的地方政府間由于經(jīng)濟(jì)地位等的懸殊，縱向和橫向都缺乏平等有效的溝通協(xié)商機(jī)制，尤其是跨行政區(qū)域的省級(jí)地方政府與市級(jí)地方政府間由于層級(jí)上的不平等，導(dǎo)致話(huà)語(yǔ)權(quán)的缺失。而全國(guó)首個(gè)跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)——新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，是由國(guó)家環(huán)保部、財(cái)政部牽頭，安徽省和浙江省簽訂了明確補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容的補(bǔ)償協(xié)議。作為試點(diǎn)工作的主要承擔(dān)者的地方政府，不論是在補(bǔ)償協(xié)議簽訂之前、簽訂過(guò)程中，還是在整個(gè)流域生態(tài)治理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作實(shí)施中，黃山市政府可以直接與省政府乃至國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)接，在一定范圍內(nèi)理順了與浙江省政府在平等協(xié)商、談判的途徑，也能夠在一定較高程度上發(fā)揮地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中的主動(dòng)性。

第二，制定相關(guān)政策，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，為在協(xié)商基礎(chǔ)上的治理提供政策和組織保障。國(guó)務(wù)院正式批復(fù)實(shí)施《千島湖及新安江上游流域水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，將新安江流域保護(hù)和發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，這就為新安江流域的生態(tài)治理和新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供了戰(zhàn)略支撐。同時(shí)，不論是安徽省政府還是試點(diǎn)主要承擔(dān)者——黃山市政府都陸續(xù)制定出臺(tái)了相關(guān)政策，為試點(diǎn)工作實(shí)施提供切實(shí)的政策保障。最后，黃山市政府設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，更好了推進(jìn)了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作的實(shí)施。據(jù)此可以看出，安徽省在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中，是在協(xié)商基礎(chǔ)上，與各層級(jí)政府共同推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)治理這項(xiàng)工作。

第三，明確補(bǔ)償模式、補(bǔ)償資金來(lái)源，為補(bǔ)償提供基礎(chǔ)保障。在推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施當(dāng)中，在國(guó)家三部門(mén)的推動(dòng)下，明確了補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償模式和考核標(biāo)準(zhǔn)。黃山市政府治理成效達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，就能夠獲得因?qū)嵤┛鐓^(qū)域生態(tài)治理放棄的發(fā)展機(jī)遇等帶來(lái)的損失相對(duì)應(yīng)的來(lái)自國(guó)家、安徽省政府及浙江省政府三方的生態(tài)補(bǔ)償資金。與此同時(shí)，協(xié)議中也明確規(guī)定，由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償資金不論當(dāng)?shù)卣卫沓尚欠襁_(dá)標(biāo)，但是只要實(shí)施了治理，都會(huì)撥付，因此補(bǔ)償是基于協(xié)商、治理基礎(chǔ)上的補(bǔ)償。這也就說(shuō)，補(bǔ)償是基于地方政府在協(xié)商、治理的基礎(chǔ)上才能獲得，如果沒(méi)有前期的協(xié)商制定協(xié)議，以及付諸實(shí)踐的治理，生態(tài)補(bǔ)償資金都將成為一紙空文。

第四，明確考核標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)督提供制度保障。從協(xié)議的主要內(nèi)容，可以看出，監(jiān)督在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作起到了非常重要的作用。協(xié)議中明確規(guī)定，如果治理效果不達(dá)標(biāo)，安徽省政府將會(huì)賠償浙江省政府相對(duì)應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償金，這就在一定程度上達(dá)到了國(guó)家、浙江省政府及安徽省政府對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施主要承擔(dān)者治理過(guò)程及治理成效的監(jiān)督效果。同時(shí)，協(xié)議當(dāng)中，明確了考核標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定用做考核標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)數(shù)據(jù)由安徽省黃山市和浙江省淳安縣相關(guān)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)得出。由此可見(jiàn)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成功，只有協(xié)商、治理、補(bǔ)償和監(jiān)督四者有機(jī)融合統(tǒng)一，才能共同推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作的圓滿(mǎn)成功，也為新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制新一輪的實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

跨區(qū)域生態(tài)治理在中國(guó)越來(lái)越被更多的專(zhuān)家、學(xué)者及政府所重視，如何發(fā)揮地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中的作用，就顯得尤為重要。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作的實(shí)施過(guò)程中，安徽省政府創(chuàng)造性地建立了“協(xié)商—治理—補(bǔ)償—監(jiān)督”新模式，有利于地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中長(zhǎng)效機(jī)制的建立，為我國(guó)其他地方、更多領(lǐng)域的跨區(qū)域生態(tài)治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（作者單位為安徽工程大學(xué)人文學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：汪娜，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院MPA15級(jí)研究生。錢(qián)結(jié)苗，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院MPA15級(jí)研究生。趙宏斌，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院MPA導(dǎo)師。]

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