詹勇杰++練梅++俞慧斐

[摘 要]

抓好重點工作、重點工程、干部表現(xiàn)、黨員表現(xiàn)是有效發(fā)揮村監(jiān)委監(jiān)督功能的重要舉措。但村級民主監(jiān)督還面臨著意識淡薄、組織交叉、結(jié)構(gòu)失衡和監(jiān)督乏力等現(xiàn)實問題和發(fā)展困境，因而只有堅持村監(jiān)委的獨立監(jiān)督，優(yōu)化干部隊伍，做到有序監(jiān)督、嚴于考核，才能使其進一步完善。

村監(jiān)委；監(jiān)督功能；“兩重兩表現(xiàn)”；系統(tǒng)優(yōu)化

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）04-0038-03

基層民主是人民群眾直接行使民主權(quán)利、依法進行自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的主要形式，是中國特色社會主義民主最廣泛的實踐?！叭欢?，農(nóng)村民主政治建設(shè)的實踐表明，以‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的農(nóng)村基層民主逐漸失衡，民主選舉備受重視，而民主決策、民主管理卻明顯滯后，民主監(jiān)督長期缺位?！盵1]在此背景下，作為能夠進一步加強農(nóng)村民主管理，完善村民自治體系，實現(xiàn)村民有效行使權(quán)利，加強農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)重要保障的村監(jiān)委應運而生。本文立足于浙江省湖州市長興縣畫溪街道村監(jiān)委“兩重兩表現(xiàn)”的典型做法，總結(jié)經(jīng)驗，并試圖解析村監(jiān)委目前存在不足的影響因素，最后就如何完善村監(jiān)委提出系統(tǒng)優(yōu)化的方法。

改革開發(fā)的浪潮給中國百姓帶來了巨大的財富，在村集體經(jīng)濟不斷增強的同時直接導致村兩委的尋租空間不斷變大?！爱斍按寮壉O(jiān)督滯后和軟弱的一個重要原因是監(jiān)督權(quán)軟弱。缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗。村監(jiān)委之所以能夠?qū)崿F(xiàn)有效監(jiān)督，其最大優(yōu)勢和生命力在于實現(xiàn)了權(quán)力制衡?！盵2]自2004年浙江省武義縣后陳村首創(chuàng)村監(jiān)委后，這一制度就顯示了其優(yōu)越性。據(jù)課題組調(diào)研，目前長興縣畫溪街道有15個行政村（居），共有村監(jiān)委15個，村監(jiān)委成員60名（含主任），黨員占比為81.7%。各村監(jiān)委在街道紀委的具體指導下，以“兩重兩表現(xiàn)”（重點工作、重點工程、干部表現(xiàn)、黨員表現(xiàn)）為抓手，積極開展工作，履行監(jiān)督職責，推動村（居）工作規(guī)范高效。

（一）突出高效落實，加強重點工作監(jiān)督。各村（居）監(jiān)委在街道紀委的領(lǐng)導下，在村兩委的支持下，結(jié)合本村實際，建立重點工作每日監(jiān)督機制，重點監(jiān)督村班子領(lǐng)辦項目推進情況、中心村建設(shè)、征地拆遷、平安創(chuàng)建等重點工作的推進情況，并每季度定期公布項目推進進度。據(jù)了解2016年上半年畫溪街道各村監(jiān)委針對強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策措施落實、村務(wù)民主決策、村務(wù)公開、村級集體“三資”管理、村工程建設(shè)項目實施等情況，共開展督查350余次，有效督查強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策措施落實情況，及時規(guī)避違反村務(wù)民主決策程序的潛在風險。

（二）突出規(guī)范管理，加強重點項目監(jiān)管。村（居）監(jiān)委定期對農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、民生項目、集體經(jīng)濟項目開展情況進行監(jiān)督檢查。通過走訪村戶、參與村民代表會議、設(shè)置意見建議箱等方面多種形式，廣泛收集村情民意，及時了解掌握村民在涉及工程建設(shè)、征地拆遷、集體資源處置等方面存在的反應強烈的問題，及時準確做好協(xié)調(diào)溝通工作，更好地督促村兩委維護好群眾的根本利益。據(jù)了解2016年上半年畫溪街道各村監(jiān)委走訪農(nóng)戶共收集到意見建議2100余條。

（三）突出廉潔表現(xiàn)，加強村居干部監(jiān)督。各村（居）監(jiān)委通過對村（居）干部村務(wù)工作、民主決策、廉潔自律方面進行常態(tài)化監(jiān)督，對多次出現(xiàn)遲到早退的村（居）干部，首先由村（居）書記進行談話，對屢教不改的，再由街道紀委進行誡勉提醒，僅2016年就對2位長期遲到早退的村干部啟動了辭退程序?！巴ㄟ^監(jiān)督進一步規(guī)范了村班子運行，基本杜絕了村級便民服務(wù)中心‘鐵將軍把門現(xiàn)象以及中午飲酒現(xiàn)象，三資管理、村務(wù)公開規(guī)范有序?！盵3]

（四）突出日常表現(xiàn)，加強村居黨員監(jiān)督。抓在日常，嚴在經(jīng)常，街道紀委通過建立黨員日常表現(xiàn)監(jiān)測機制，加強對村（居）干部管理。街道紀委按照當?shù)嘏沙鏊恋榷鄺l線的每月情況通報，“對存在違章建房、賭博、酒駕、違反社會治安條例等行為的村（居）黨員干部及時進行教育管理、跟蹤督察、落實整改”。[4]近2年對2位因賭博再次受到公安機關(guān)查處的普通黨員給予了嚴重警告處分，對8名存在不良情形的黨員列入了不合格黨員整轉(zhuǎn)。

總體而言，畫溪街道各村（居）監(jiān)委通過“兩重兩表現(xiàn)”的典型做法，有效減少了村兩委權(quán)力尋租的空間，營造了依法治村的良好氛圍，鍛造了廉政勤政的村班子隊伍，提高了群眾的滿意度。但村監(jiān)委作為農(nóng)村基層自治組織的監(jiān)督機構(gòu)，在具體實踐中與制度設(shè)計的理想模式依然存在著較大差距。

村監(jiān)委的產(chǎn)生直接改變了過去村黨支部和村委會的二元結(jié)構(gòu)，在組織設(shè)計上形成了理想的“三權(quán)”制衡模式。但由于中國一直就是熟人社會，農(nóng)村特殊的親情網(wǎng)、人情關(guān)系導致村監(jiān)委成員受主客觀因素影響，出現(xiàn)監(jiān)而不力、督而不查的突出問題。

（一）認識不足，意識有偏差。一是村監(jiān)委成員主體意識不強。不少村監(jiān)委成員沒有站在促進村務(wù)管理的高度上來看待村監(jiān)委的積極意義，而更多的是從個人角度考慮村監(jiān)委會給自身帶來的不利影響，在監(jiān)督過程中躡手躡腳，怕得罪干部，怕惹惱群眾鄉(xiāng)親。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的重視程度不夠。少數(shù)領(lǐng)導沒有能夠站在加強農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)、凈化村風民風、推進依法治村的高度，來認識村監(jiān)委的重要性和緊迫性。相反，他們認為當前農(nóng)村社會正處于城鄉(xiāng)一體發(fā)展的過程中，這個長期的過程是利益格局的調(diào)整期和社會矛盾的凸顯期，顯然穩(wěn)定成為壓倒一切的政治任務(wù)。

（二）組織交叉，定位不清晰。理論上村監(jiān)委應該是一個職能明確，獨立于村兩委的實體機構(gòu)。但事實上，村監(jiān)委卻時常受到村兩委的束縛，難以真正發(fā)揮出監(jiān)督的功能。一方面，“權(quán)力配置上，村民監(jiān)督委員會的法理地位低于村兩委”。[5]首先，與村黨支部自然沒有可比性。其次，與村委會相比，后者是由50%以上有選舉權(quán)的村民選舉產(chǎn)生，而村監(jiān)委則是由村民代表會議選舉產(chǎn)生的。調(diào)研中有近90%的人表示，由于經(jīng)濟待遇、政治待遇、權(quán)力空間上的種種差距，他們更愿成為村兩委班子成員。另一方面，村監(jiān)委在現(xiàn)實中受縛于村兩委。畫溪街道村監(jiān)委主任基本都由村黨組織紀檢委員擔任，而村監(jiān)委成員有近40%是村兩委成員，村級財政大權(quán)都掌握在村委會手中。組織上的交叉、制度上的缺陷必然對村監(jiān)委的有效運行產(chǎn)生弱化，甚至導致“同體監(jiān)督”。

（三）結(jié)構(gòu)失衡，年齡差距大。由于村監(jiān)委在農(nóng)村行政機構(gòu)中沒有得到足夠的重視，委員會成員一般都是由“退休老干部”組成。黨員隊伍老化嚴重，農(nóng)村精英長期在外，這在一定程度上間接導致了村監(jiān)委會主任人選的選擇范圍和人員素質(zhì)受影響。從年齡結(jié)構(gòu)上看，畫溪街道15名村（居）監(jiān)委主任中，35歲以下的只有2人，50歲以上的7人，平均年齡竟達46歲。結(jié)構(gòu)失衡導致在現(xiàn)實生活中往往干勁不足。

（四）監(jiān)督乏力，能力不足。一是學歷有限，業(yè)務(wù)不精。以畫溪街道為例，村監(jiān)委成員大專及以上僅10人，僅占16.7%；初中及以下學歷37人，占61.7%。部分村監(jiān)委成員對村經(jīng)濟財務(wù)、集體項目等重大事項的實際運行進展了解不深，對監(jiān)督重點和容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)不大清楚，直接導致監(jiān)督乏力。二是精力有限，能力不足。有些村監(jiān)委成員是村兩委干部退職下來，在群眾中威望比較高，但存在年齡偏大、精力不足的突出問題，在履行監(jiān)督職責過程中存在力不從心、無法適應等問題。同時還有一些村監(jiān)委成員是個體企業(yè)老板，無法較好兼顧自身工作和村級事務(wù)監(jiān)督。

（一）獨立監(jiān)督——村監(jiān)委作用發(fā)揮的基本前提。一是政治上獨立。“只有建立獨立監(jiān)督機構(gòu)才能確保監(jiān)督有效性?！盵6]鑒于目前村監(jiān)委存在組織交叉甚至“同體監(jiān)督”的問題，使其在政治上獨立、平行于村兩委是有效的舉措。村監(jiān)委成員由村民直接選舉出不在村兩委且與村兩委成員沒有親屬關(guān)系，同時具備較高政治素養(yǎng)、能代表村民利益的村民來擔任，在職責上只對村民和上級紀委負責。二是經(jīng)濟上獨立。建議村監(jiān)委成員的工資可由上級財政部門直接劃撥，從根本上解決村監(jiān)委被動、尷尬的地位，使其敢亮劍、真監(jiān)督。

（二）組織保障——村監(jiān)委作用發(fā)揮的內(nèi)生動力。一是適度提高工資待遇，留住優(yōu)秀人才。目前農(nóng)村存在一個突出問題就是“空心化”的問題，農(nóng)村中的精英分子較少有返鄉(xiāng)發(fā)展的意愿，而村官和村級后備干部也往往留不住。在人情社會的大背景下，村務(wù)監(jiān)督往往是吃力不討好的活，因此要使村監(jiān)委成員能夠有自發(fā)的動力想留在農(nóng)村，不僅要讓他們意識到農(nóng)村事業(yè)可為而且大有作為，還應適當提高他們的工資待遇，解決他們的后顧之憂。二是突破上升途徑，創(chuàng)新綠色通道。以往村監(jiān)委成員以及村后備干部的上升只有通過考試進入體制，這在很大程度上影響了一批具有豐富的基層工作經(jīng)驗，能力出眾的年輕干部。因此可以通過創(chuàng)新和突破現(xiàn)有編制制度，每年在全縣范圍內(nèi)保留一定數(shù)量的編制給有能力、特別優(yōu)秀的村監(jiān)委成員。

（三）優(yōu)化隊伍——村監(jiān)委作用發(fā)揮的重要保障。一是選優(yōu)配強干部隊伍，提高戰(zhàn)斗力。從黨員隊伍、村后備干部及群眾中挖掘原則性強、事業(yè)心強、工作能力強的人員充實調(diào)整到村監(jiān)委中。在村（居）監(jiān)委換屆時，在年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、個人意愿三個關(guān)口上嚴格把關(guān)，增設(shè)年齡和學歷上的“硬杠杠”，同時還可以通過能人回請、定向培養(yǎng)等方式優(yōu)化村監(jiān)委隊伍。二是通過業(yè)務(wù)培訓和上掛鍛煉，提高履職能力。縣紀委可以與組織部、黨校對接，積極開展針對村監(jiān)委成員的專題培訓、業(yè)務(wù)指導、經(jīng)驗交流等。同時組織村監(jiān)委成員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）的紀委線上或者縣紀委上掛跟班等方式，切實提高村監(jiān)委成員的履職能力。三是通過組織現(xiàn)場觀摩學習，提高監(jiān)督水平。由縣紀委組織召開全縣村務(wù)監(jiān)督工作現(xiàn)場會，安排部分村監(jiān)委成員到村務(wù)監(jiān)督開展較好的村實地調(diào)研，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記、村監(jiān)委主任現(xiàn)場交流工作經(jīng)驗。通過現(xiàn)場觀摩、結(jié)對指導等多種形式，著力培育村務(wù)監(jiān)督“模范村”，促進村監(jiān)委建設(shè)水平整體提升。

（四）規(guī)范有序——村監(jiān)委作用發(fā)揮的有效舉措。“村監(jiān)委的功能弱化主要歸因于缺乏完整的村務(wù)監(jiān)督制度體系?！盵7]因此，如何做到監(jiān)督的規(guī)范有序非常關(guān)鍵。一是規(guī)范監(jiān)督程序?？h級紀委結(jié)合目前農(nóng)村基層可能存在的侵害群眾利益的突出問題，把村監(jiān)委需要重點監(jiān)督的內(nèi)容細化，以清單方式羅列監(jiān)督重點，并明確每一項監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)范要求，使監(jiān)督方與被監(jiān)督方對工作目標一目了然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級紀委以及各村通過結(jié)合實際，在村務(wù)監(jiān)督履職清單上積極探索研究，細化分解監(jiān)督事務(wù)，確保履職到位。二是明確監(jiān)督方式。比如對村級事務(wù)決策上的監(jiān)督主要通過參與議事會議、搜集民情意見等；對工程項目、三資管理的監(jiān)督主要通過現(xiàn)場驗收、定期督查等。同時通過抓典型，對村監(jiān)委開展監(jiān)督的實際案例進行了選編，并提出具體操作意見建議，再以案例教學的方式不斷推動村（居）監(jiān)委工作開展。

（五）嚴于考核——村監(jiān)委作用發(fā)揮的關(guān)鍵重點?！巴晟拼灞O(jiān)委的激勵和懲戒制度。一方面避免村監(jiān)委成員懈怠行使監(jiān)督權(quán)的情況，另一方面可提高委員監(jiān)督的積極性。”[8]一是完善考核評優(yōu)機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）紀委在征求村監(jiān)委成員意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)新形勢、新問題，修訂完善村監(jiān)委考核辦法。堅持等級化考評，在考核體系設(shè)計中，適當體現(xiàn)差別性，發(fā)揮激勵作用。二是注重考評結(jié)果運用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）紀委對村（居）監(jiān)委工作開展好的村給予表彰外，可以由所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）適當給予獎勵或補助，確保村監(jiān)委成員認真履行職責、充分發(fā)揮作用，使其真正成為推進村務(wù)監(jiān)督工作的領(lǐng)頭雁、村民群眾的貼心人。同時，對履職監(jiān)督不到位、民主評議滿意度不高、考核排名靠后的，通過談話等方式及時予以提醒，督促其認真履職、改進工作，對拒不整改的，可以建議村民代表大會給予罷免和調(diào)整。

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作者單位：中共浙江省湖州市長興縣委黨校

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