劉小麗　周林　李曉玲

摘 要 隨著“中國(guó)制造2025戰(zhàn)略”的提出，向創(chuàng)新智能化轉(zhuǎn)型已然成為我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，與之相關(guān)的財(cái)稅激勵(lì)政策問(wèn)題逐步成為國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究熱點(diǎn)。本文結(jié)合制造業(yè)轉(zhuǎn)型的本質(zhì)和特點(diǎn)，深入闡述了財(cái)稅政策激勵(lì)轉(zhuǎn)型的必要性；其次，在借鑒國(guó)外支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的財(cái)稅政策基礎(chǔ)上，比較分析了我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅激勵(lì)政策存在的問(wèn)題；最后，提出激勵(lì)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)稅政策的幾點(diǎn)思考和建議。

關(guān)鍵詞 制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí) 財(cái)稅激勵(lì)

一、中國(guó)制造業(yè)現(xiàn)狀分析

在我國(guó)，制造業(yè)一直是國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不僅為我們的日常生活和社會(huì)的發(fā)展提供了物質(zhì)上的支撐，還在很大程度上降低了我國(guó)的失業(yè)率，這對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有著重要的意義。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制造業(yè)發(fā)展迅猛，小到兒童玩具等日常生活用品，大到高速鐵路、航天飛船等高端裝備，我國(guó)都具有了相當(dāng)完備的獨(dú)立生產(chǎn)技術(shù)。隨著中國(guó)制造業(yè)不斷嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈，Made in China的標(biāo)志幾乎隨處可見(jiàn)，中國(guó)也因此被稱為“世界工廠”。

然而，中國(guó)制造業(yè)龐大規(guī)模的背后，存在著技術(shù)工藝滯后、產(chǎn)品質(zhì)量低劣等嚴(yán)重問(wèn)題，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，“中國(guó)制造”甚至成為了劣質(zhì)品的標(biāo)志。我國(guó)制造業(yè)大而不強(qiáng)，深陷低端，在多個(gè)方面都缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

一直以來(lái)我國(guó)制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)模式主要為勞動(dòng)密集型、資本密集型，而技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)少之又少。這種要素驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式是我國(guó)制造業(yè)嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈的敲門(mén)磚，卻也使得整個(gè)制造業(yè)始終處于全球價(jià)值鏈的低端。缺乏關(guān)鍵核心技術(shù)，大部分關(guān)鍵部件和高端設(shè)備也依賴進(jìn)口，使得我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的總體步調(diào)都一定程度的受制于他人。

并且，我國(guó)制造業(yè)曾經(jīng)最大的要素優(yōu)勢(shì)，也在逐漸消失。在勞動(dòng)力成本上，一方面，早在2012年1月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2011年我國(guó)人口總量及結(jié)構(gòu)變化情況》中就顯示，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口比重已開(kāi)始下降。另一方面，柬埔寨、越南等一些周邊新興經(jīng)濟(jì)體也在和我們爭(zhēng)奪著優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。其中在擁有豐富的年輕勞動(dòng)力的柬埔寨，工人的工資只有中國(guó)工人的四分之一。在資源成本上，低端制造帶來(lái)的環(huán)境污染代價(jià)沉重，不是長(zhǎng)久之計(jì)。

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛制定了一系列創(chuàng)新戰(zhàn)略，加倍重視關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展，搶占全球價(jià)值鏈的制高點(diǎn)，新一輪工業(yè)革命一觸即發(fā)，這對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是一次難得的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。十八屆五中全會(huì)上發(fā)布的十三五規(guī)劃建議中，也明確提出來(lái)要實(shí)施《中國(guó)制造2025》，致力于推動(dòng)我國(guó)制造業(yè)由過(guò)去的重規(guī)模擴(kuò)張向重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)型、由粗放式向集約式轉(zhuǎn)型、由規(guī)?；a(chǎn)向個(gè)性化定制轉(zhuǎn)型。

二、財(cái)稅政策支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要性分析

各國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略都有一個(gè)共同的主導(dǎo)思想：注重創(chuàng)新能力的建設(shè)和核心技術(shù)的升級(jí)。在新一輪的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程中，除了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制合理分配社會(huì)資源外，政府有效的財(cái)稅政策也是必不可少的調(diào)控手段。在我國(guó)制造業(yè)大而不強(qiáng)，核心技術(shù)匱乏的大背景下，財(cái)稅政策的支持對(duì)整個(gè)制造業(yè)的發(fā)展更是意義非凡。

從外部性的角度分析，制造業(yè)企業(yè)進(jìn)行核心技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新存在著非常大的正外部性，也就是技術(shù)溢出效應(yīng)。企業(yè)的創(chuàng)新成果往往很難完全獨(dú)享，卻無(wú)法向產(chǎn)業(yè)中其他受益者索取報(bào)酬，使得進(jìn)行技術(shù)研發(fā)的企業(yè)所獲得的邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。運(yùn)用恰當(dāng)?shù)呢?cái)政稅收政策對(duì)制造業(yè)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)主體給予一定的補(bǔ)貼和支持，可以有效地緩解這種市場(chǎng)失靈，補(bǔ)償技術(shù)外溢的損失，并且能激發(fā)企業(yè)投資研發(fā)的積極性。

從不確定性的角度分析，就制造業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)、使用的過(guò)程來(lái)看，企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新升級(jí)的不確定性主要在于供給和需求兩個(gè)方面。制造業(yè)中任何一門(mén)核心技術(shù)從研究開(kāi)發(fā)到成果轉(zhuǎn)化都需要一定的時(shí)間、人力、物力，整個(gè)過(guò)程又環(huán)環(huán)相扣，成功率渺茫，卻不能保證到時(shí)候市場(chǎng)上不會(huì)出現(xiàn)同類的產(chǎn)品，也不確定消費(fèi)者的需求是否已發(fā)生變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上產(chǎn)生收益的創(chuàng)新項(xiàng)目占比不到10%。創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性、高風(fēng)險(xiǎn)性使得許多中小企業(yè)望而卻步，整個(gè)制造業(yè)的革新需要財(cái)稅激勵(lì)政策作為強(qiáng)心劑。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段特征分析，目前我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)還處在起步階段，技術(shù)人才的儲(chǔ)備、產(chǎn)業(yè)模式的定位、資金鏈的支持等各個(gè)方面都處于不穩(wěn)定和脆弱的狀態(tài)。在這種情況下，政府合理運(yùn)用財(cái)稅政策對(duì)制造業(yè)企業(yè)加以積極的引導(dǎo)和扶持，會(huì)有事半功倍的效果。

三、我國(guó)支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)財(cái)稅政策存在的問(wèn)題

一直以來(lái)，我國(guó)政府都非常重視運(yùn)用財(cái)稅政策來(lái)激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步，相繼出臺(tái)了一系列的財(cái)稅政策來(lái)促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)制造業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的緊要關(guān)頭，整個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程涉及不同層次、不同發(fā)展階段的主體，這對(duì)我國(guó)財(cái)稅政策提出了更高的要求。而我國(guó)現(xiàn)行的支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的財(cái)稅政策還存在著幾個(gè)方面的問(wèn)題，制約著轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

（一）財(cái)政資金投入強(qiáng)度不足，支出結(jié)構(gòu)不科學(xué)

對(duì)照?qǐng)D1、表1我們不難發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)我國(guó)政府在科技創(chuàng)新方面的投入不斷增加，但相較于美、日、德、法等發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)科技投入強(qiáng)度仍顯不足?，F(xiàn)階段隨著制造業(yè)的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)科技創(chuàng)新的要求越來(lái)越高，我國(guó)財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題也日益凸顯。一方面由于早年間部分地方政府對(duì)市場(chǎng)缺乏科學(xué)的預(yù)估，財(cái)政上大力扶持光伏、電解鋁等產(chǎn)業(yè)，而忽視了對(duì)加工制造業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的支持，導(dǎo)致整個(gè)制造業(yè)發(fā)展參差不齊，轉(zhuǎn)型升級(jí)的難度加大。另一方面，我國(guó)每年的科技成果轉(zhuǎn)化率不到10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平，其重要原因之一也是在成果轉(zhuǎn)化階段缺乏資金的支持。

表1 2010～2012年全球主要國(guó)家R&D投入占GDP百分比

國(guó)家 2010年 2011年 2012年

美國(guó) 2.83% 2.70% 2.68%

中國(guó) 1.48% 1.55% 1.60%

日本 3.44% 3.47% 3.48%

德國(guó) - 2.85% 2.87%

法國(guó) 2.21% 2.21% 2.24%

（資料來(lái)源：2006～2012《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)。）

（二）稅收優(yōu)惠政策覆蓋面窄，激勵(lì)效果不足

一方面，就支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)而言，我國(guó)現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策以事后優(yōu)惠為主，例如所得稅中，根據(jù)轉(zhuǎn)型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況來(lái)確定所得稅減免力度。這樣的形式將優(yōu)惠的范圍限制在了轉(zhuǎn)型過(guò)程中取得收益的制造業(yè)企業(yè)上，而那些投資規(guī)模大、轉(zhuǎn)型周期長(zhǎng)、正處在技術(shù)研發(fā)階段的企業(yè)卻只能“望惠興嘆”。另一方面，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策有諸多不合理的限制，不適用于當(dāng)前制造業(yè)中轉(zhuǎn)型企業(yè)的特點(diǎn)。 例如增值稅減免時(shí)，實(shí)行憑發(fā)票抵扣制度，而許多技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)人力資本和無(wú)形資產(chǎn)的投入比較大，卻無(wú)法獲得優(yōu)惠。個(gè)人所得稅的減免也僅限于在編正式職工獲得的“特定獎(jiǎng)金”和“特殊津貼”，個(gè)人投資科研事業(yè)卻無(wú)法享受優(yōu)惠。在轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，不合理的限制使得稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用大打折扣，抑制了制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型的積極性。

（三）法規(guī)環(huán)境不完善，政策實(shí)施低效

一方面，我國(guó)的財(cái)稅優(yōu)惠政策多以“決定、通知、函”的形式出臺(tái)，缺乏系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，指導(dǎo)性和穩(wěn)定性都不足。另一方面，我國(guó)財(cái)稅政策實(shí)施過(guò)程中存在權(quán)力尋租、資金下?lián)軠蟮葐?wèn)題，各級(jí)管理部門(mén)執(zhí)行力不強(qiáng)，監(jiān)管不力，嚴(yán)重影響了財(cái)稅政策的效力。

四、發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策的借鑒與啟示

（一）注重政府的科技投入，并通過(guò)多種渠道保障其穩(wěn)定增長(zhǎng)

發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)重視政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資，如美國(guó)、日本、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期保持著2%以上的R&D強(qiáng)度，并且還保持著高于GDP增速的政府科技投入增速。發(fā)達(dá)國(guó)家積極采取多種措施保障著政府投入，如財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款、設(shè)立專項(xiàng)基金等，用較少的財(cái)政資金帶動(dòng)更多的社會(huì)資金參與到對(duì)科技創(chuàng)新的投資中來(lái)。此外。美、法等國(guó)還充分利用財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立企業(yè)、大學(xué)、政府之間的科研機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，推動(dòng)新興科技的創(chuàng)新發(fā)展。

（二）政府采購(gòu)政策引導(dǎo)市場(chǎng)需求，扶持轉(zhuǎn)型企業(yè)發(fā)展

發(fā)達(dá)國(guó)家在制造業(yè)發(fā)展過(guò)程中不但重視供給側(cè)的創(chuàng)新發(fā)展，還注重需求側(cè)的同步升級(jí)和市場(chǎng)的培養(yǎng)。政府采購(gòu)具有很強(qiáng)的市場(chǎng)導(dǎo)向作用，是整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)的“指揮棒”，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)要求政府部門(mén)優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)品，一方面為制造業(yè)轉(zhuǎn)型企業(yè)提供了有力的市場(chǎng)支撐，降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。另一方面也引導(dǎo)市場(chǎng)需求的創(chuàng)新升級(jí)，刺激市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。

（三）稅收優(yōu)惠政策普惠性強(qiáng)，注重立法保障

一方面，大多優(yōu)惠政策沒(méi)有行業(yè)或技術(shù)領(lǐng)域的限制，只要是符合基本條件的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)都可以享受優(yōu)惠；另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)事前鼓勵(lì)和事后優(yōu)惠都十分注重，既重視科研成果的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，也重視核心技術(shù)的研發(fā)。目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家采取投資抵免的優(yōu)惠手段，允許企業(yè)將投入科研活動(dòng)的一部分資本從應(yīng)納稅所得額中扣除，注重對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的事前鼓勵(lì)。另外，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收政策立法層次較高，例如英國(guó)政府制定《稅收意義上的研發(fā)含義指南》《資本補(bǔ)貼法案》等一系列法律法規(guī)，建立政策效果評(píng)估機(jī)制，保障稅收優(yōu)惠政策的高效實(shí)施。

五、完善支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)稅政策建議

未來(lái)幾年是我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、由強(qiáng)變大的關(guān)鍵時(shí)期，是中國(guó)制造水平實(shí)現(xiàn)“彎道超越”的重要階段。日趨激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)、消失殆盡的成本優(yōu)勢(shì)、核心技術(shù)研發(fā)遲緩等等這一系列因素都使得此輪的技術(shù)革新任重而道遠(yuǎn)，需要更加系統(tǒng)、有力的財(cái)稅政策來(lái)調(diào)控和支撐整個(gè)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行和發(fā)展。針對(duì)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景，財(cái)稅政策的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展階段的特點(diǎn)，注重對(duì)資金來(lái)源、人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等各個(gè)環(huán)節(jié)的扶持。

（一）優(yōu)化政府科技投入機(jī)制，拓寬籌資渠道，擴(kuò)大投入規(guī)模

為緩解創(chuàng)新企業(yè)資金短缺和融資難等問(wèn)題，政府應(yīng)逐步豐富財(cái)政支持的形式，從單一的財(cái)政撥款向財(cái)政擔(dān)保、貼息貸款、直接資助等多種形式并存過(guò)渡，保證財(cái)政投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。地方政府還可以適當(dāng)發(fā)行企業(yè)債，建立PPP模式（公共私營(yíng)合作制）來(lái)吸引更多的社會(huì)資金投資制造業(yè)創(chuàng)新事業(yè)。另外，設(shè)立政府專項(xiàng)基金，用于建設(shè)產(chǎn)學(xué)研官緊密合作的科研機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)人才的培養(yǎng)。

（二）充分利用政府采購(gòu)政策激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新

政府采購(gòu)制度不僅對(duì)市場(chǎng)需求具有極強(qiáng)的導(dǎo)向作用，而且直接關(guān)系到財(cái)政資金的分配問(wèn)題，其調(diào)控效果更是有“四兩撥千斤”之妙。所以，應(yīng)重視通過(guò)政策采購(gòu)來(lái)支持制造業(yè)的轉(zhuǎn)型。一方面，促進(jìn)政府采購(gòu)制度系統(tǒng)化，完善政府預(yù)算機(jī)制，對(duì)本國(guó)創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品實(shí)行首購(gòu)政策或優(yōu)先購(gòu)買政策，引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)的形成，降低創(chuàng)新企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，提高自主創(chuàng)新積極性。另一方面，規(guī)范政府采購(gòu)競(jìng)標(biāo)、審批等相關(guān)流程，提高我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）完善支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收政策體系

首先，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)從側(cè)重于事后優(yōu)惠向事前事后并重調(diào)整，注重鼓勵(lì)成果轉(zhuǎn)化階段的同時(shí)，也要重視對(duì)研發(fā)階段的扶持和激勵(lì)。可以采用稅前扣除、投資抵免、先征后退、調(diào)整免征額等多種稅收手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)科技研發(fā)階段的支持，提高企業(yè)的創(chuàng)新積極性。其次，應(yīng)以本次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為契機(jī)，重點(diǎn)調(diào)整稅收優(yōu)惠政策中行業(yè)、領(lǐng)域、區(qū)域等不合理的限制條件，讓制造業(yè)體系中參與轉(zhuǎn)型升級(jí)的中小企業(yè)都能享受到減費(fèi)降稅的優(yōu)惠政策。另外，為提高優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性，應(yīng)該將支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的優(yōu)惠政策系統(tǒng)的列明，并在條件成熟時(shí)以實(shí)施條例的形式統(tǒng)一出臺(tái)，增強(qiáng)其規(guī)范性，保障政策的有效實(shí)施。

（作者單位為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）

[作者簡(jiǎn)介：劉小麗（1995—），安徽安慶人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院本科生。周林（1981—），男，墊江縣桂溪小學(xué)教師，研究方向：信息技術(shù)教育。李曉玲（1987—），女，池州市中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行站前區(qū)大堂經(jīng)理，研究方向：金融學(xué)。基金項(xiàng)目：本文系2016年度安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“從中國(guó)制造到中國(guó)智造：財(cái)稅激勵(lì)政策存在必要性與建議”（項(xiàng)目編號(hào)：201610378127）的研究成果。]

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