編制三級財政事權(quán)一覽表

全國政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 賈康

理順中央地方體制關(guān)系是財稅改革三大任務(wù)之一，在理順中央、地方財政體制的深化改革中，亟待盡早編制中央、省、市縣財政事權(quán)一覽表，并對應(yīng)到三級財政支出責(zé)任明細(xì)單。

一是合理設(shè)定各級財政事權(quán)必須具體化到一覽表的形式上。財政作為國家政權(quán)“以政控財、以財行政”的分配體系，是為政府履行其應(yīng)有職能服務(wù)的國家治理基礎(chǔ)與重要支柱；政府職能的合理設(shè)定，需要具體化到各級財政的事權(quán)與支出責(zé)任設(shè)計上，并且必須進(jìn)而細(xì)化到“事權(quán)一覽表”和與之對應(yīng)的“支出責(zé)任明細(xì)單”的形式上，才能具備實際工作中的可操作性。

二是我國各級財政事權(quán)的一覽表應(yīng)當(dāng)按照中央、省、市縣三級來編制。為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)和與之相匹配的分稅分級財政體制，我國需要繼續(xù)推進(jìn)以“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”為操作途徑的“扁平化”改革，將財政實體層級調(diào)整為中央、省和市縣三級架構(gòu)，從而使省以下分稅制由無解變有解。與此改革大方向和內(nèi)在基本邏輯相適應(yīng)，編制我國各級財政事權(quán)的一覽表，宜按照中央、省、市縣三級來設(shè)計掌握。

三是三級財政事權(quán)一覽表的編制，可由粗到細(xì)、動態(tài)優(yōu)化?？紤]到中國的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌還在攻堅克難的“進(jìn)行時”，政府職能、財政事權(quán)的演變還有一個從比較大幅、頻繁的調(diào)整演變到逐步穩(wěn)定成熟的過程，故三級事權(quán)一覽表的編制，可按照盡職事務(wù)的外溢性、信息復(fù)雜程度和激勵相容等原則和匹配適宜的地方稅種等客觀要求，由粗到細(xì)地在一個較長時期內(nèi)動態(tài)優(yōu)化。起始階段，參照已有的相關(guān)課題研究成果，由管理部門牽頭設(shè)計一個哪怕是相對粗線條的方案付諸實施，再于實踐中總結(jié)其管理運(yùn)行經(jīng)驗，做出細(xì)化改進(jìn)，爭取盡快把三級事權(quán)的一覽表，對接到以預(yù)算支出科目為技術(shù)性支撐條件的三級支出責(zé)任明細(xì)單之上。以后動態(tài)優(yōu)化的處理，將可望趨于更為從容。

資產(chǎn)評估等專業(yè)服務(wù)行業(yè)期盼“量體裁衣”的政策引導(dǎo)

全國政協(xié)委員、中通誠資產(chǎn)評估集團(tuán)董事長 劉公勤

專業(yè)服務(wù)業(yè)作為新社會階層的重要組成部分，在規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、化解社會矛盾中可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。同時，專業(yè)服務(wù)業(yè)作為智力密集型行業(yè)，具有特殊的運(yùn)營模式和發(fā)展要素，為保障其可持續(xù)發(fā)展，需要結(jié)合智力密集型行業(yè)特點，給予相關(guān)政策引導(dǎo)和支持。

（一）專業(yè)服務(wù)招標(biāo)應(yīng)兼顧機(jī)構(gòu)軟實力

目前的招投標(biāo)程序已經(jīng)比較透明公平，為國有資金的規(guī)范科學(xué)管理提供了程序保障，提高了資金效率，成效顯著，但針對專業(yè)服務(wù)業(yè)的招投標(biāo)程序及評審制度，還不盡科學(xué)與完善，價格高低往往成為唯一或最重要的評審標(biāo)準(zhǔn)。

因為沿用了傳統(tǒng)的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，目前對于專業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)的招標(biāo)工作一般奉行價低者得的原則。以價格高低為標(biāo)準(zhǔn)，在傳統(tǒng)的物資購買與工程采購等行業(yè)可以保證招投標(biāo)工作公平合理，但用于專業(yè)服務(wù)業(yè)，則導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的亂象。某些機(jī)構(gòu)可以靠低價惡性競爭獲取項目，卻無法保證項目的專業(yè)水平與服務(wù)質(zhì)量，最終損害的是委托方的利益，并危及行業(yè)整體的專業(yè)形象和品牌信譽(yù)。

希望有關(guān)部門針對專業(yè)服務(wù)業(yè)擬定專門的招投標(biāo)法規(guī)或規(guī)定，將專業(yè)水平、服務(wù)質(zhì)量與機(jī)構(gòu)品牌等軟實力指標(biāo)，作為關(guān)鍵性衡量標(biāo)準(zhǔn)加入規(guī)則當(dāng)中，并加大這些指標(biāo)的評分占比。這可以在保障國有資金使用更具效率的同時，充分兼顧專業(yè)質(zhì)量，使項目達(dá)到最佳的性價比。以契合行業(yè)特色的政策扶持和引導(dǎo)，為專業(yè)服務(wù)業(yè)打造一個有利于其追求質(zhì)量水平和品牌內(nèi)涵、充分發(fā)揮“工匠精神”的和諧環(huán)境。

（二）期盼出臺考慮行業(yè)特性的稅收政策

資產(chǎn)評估等專業(yè)服務(wù)業(yè)具有自己的特性，要想促進(jìn)其更好地發(fā)展，無論是招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)還是稅務(wù)規(guī)則，都需要有關(guān)部門對癥下藥。資產(chǎn)評估、審計、稅務(wù)師等專業(yè)服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)行業(yè)的最大不同，就是更為依靠高端人才謀求企業(yè)發(fā)展，是最能體現(xiàn)人才是第一生產(chǎn)力的行業(yè)，這導(dǎo)致了企業(yè)成本中的絕大部分是人力成本。

現(xiàn)在針對專業(yè)服務(wù)業(yè)，國家尚未出臺有針對性的稅收規(guī)則。會計、審計、稅務(wù)和資產(chǎn)評估等行業(yè)現(xiàn)在依舊按照制造業(yè)的稅率納稅，但專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)又沒有大量的固定資產(chǎn)支出，也很少有按照現(xiàn)行規(guī)定可沖減的研發(fā)開支，這就最終導(dǎo)致了專業(yè)服務(wù)業(yè)整體稅負(fù)較重。針對傳統(tǒng)行業(yè)的現(xiàn)行稅收規(guī)則，已不適應(yīng)專業(yè)服務(wù)業(yè)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展。有關(guān)部門應(yīng)充分考慮專業(yè)服務(wù)業(yè)在人才培養(yǎng)和研發(fā)機(jī)制等方面的特殊性，早日研究制定契合行業(yè)特點的相關(guān)稅收制度，以便促進(jìn)專業(yè)服務(wù)業(yè)的健康快速發(fā)展。

推進(jìn)分類與綜合相結(jié)合個稅改革

全國政協(xié)委員、瑞華會計師事務(wù)所管理合伙人 張連起

（一）推進(jìn)分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅改革

個人所得稅改革將是財稅改革的一個重要突破口，其推行的基本方向是逐漸由企業(yè)代扣代繳向個人申報方式轉(zhuǎn)變；在綜合扣除基礎(chǔ)上，輔以家庭的專項扣除。在新的征管條件下，要想推動個人所得稅改革，還需要完善很多配套條件，并做好技術(shù)支持，而在當(dāng)今的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)條件下，實現(xiàn)改革目標(biāo)的可能性還是很大的。

在個人所得稅征繳中，應(yīng)當(dāng)適度扣除納稅人再教育支出、撫養(yǎng)二孩支出的部分。這部分支出可被看作是納稅人為了提高自身社會貢獻(xiàn)能力而付出的成本，以納稅優(yōu)惠的方式鼓勵其增加這部分的支出，將有利于稅基的擴(kuò)大，從長遠(yuǎn)來看，是個人與國家的“雙贏”。

（二）推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不妨從多角度進(jìn)行嘗試。推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，將是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠的一種有效方式，可以考慮在河北、山東，或是長三角、珠三角等省市、地區(qū)，大力推進(jìn)農(nóng)村特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化PPP模式

目前來看，PPP這種公私合營模式是一種有力、有效的撬動民間資本參與高速鐵路建設(shè)、垃圾處理、污染防治等關(guān)系民生的基礎(chǔ)建設(shè)的手段，應(yīng)當(dāng)大力提倡并完善相關(guān)制度措施，促使其長期、健康、穩(wěn)定發(fā)展。因此，建議優(yōu)化PPP相關(guān)的招投標(biāo)機(jī)制。

收費(fèi)法定 切實減輕實體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

全國政協(xié)委員、重慶工商大學(xué)會計學(xué)院碩士生導(dǎo)師 丁時勇

2013年以來，國家持續(xù)清理和規(guī)范涉企收費(fèi)，但目前收費(fèi)名目較多、亂收費(fèi)等問題依然突出。這不僅稀釋了政策和改革的“紅利”，降低了企業(yè)和百姓的“獲得感”，也在一定程度上惡化了市場發(fā)展環(huán)境，甚至嚴(yán)重影響和損害政府的公信力，應(yīng)全面清理規(guī)范切實減輕實體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

必須做到“收費(fèi)法定”，堅持法無授權(quán)不可為。應(yīng)盡快推出一批制度性、管長遠(yuǎn)、見實效的清費(fèi)舉措，實現(xiàn)“清費(fèi)”與“減稅”共同發(fā)力，從源頭上降低企業(yè)的制度性交易成本。涉企收費(fèi)政策的制定者和實施者，應(yīng)帶頭治“費(fèi)”，以“自我革命”破除部門利益。通過上下聯(lián)動，堅決取消事業(yè)單位不合理收費(fèi)，杜絕中介機(jī)構(gòu)利用政府影響違規(guī)收費(fèi)，糾正行業(yè)協(xié)會商會強(qiáng)制企業(yè)入會或違規(guī)收費(fèi)行為，進(jìn)一步厘清政府機(jī)關(guān)與協(xié)會商會的職能邊界。

對確需保留的行政性收費(fèi)和政府性基金，政府要給企業(yè)一本“明白賬”，將應(yīng)保留的合理收費(fèi)項目全部列入收費(fèi)清單，說明保留的原因，并向全社會公開。凡是清單上沒有的，政府部門和社會組織一分錢也不能收。要充分發(fā)揮審計、督查、主管部門的監(jiān)督作用，加大對政策落地效果的監(jiān)督檢查力度，及時督促整改涉企收費(fèi)中存在的問題；要重點關(guān)注擅自增設(shè)收費(fèi)項目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等情況，切實減少涉企收費(fèi)自由裁量權(quán)；強(qiáng)化信息公開，完善企業(yè)調(diào)查和舉報平臺，將收費(fèi)問題置于群眾監(jiān)督之下。

必須建立健全對清理和規(guī)范收費(fèi)政策措施落實不力的追責(zé)問責(zé)制度，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，要堅決予以制止和糾正，限期整改；對因不作為、亂作為導(dǎo)致的清理規(guī)范不到位，構(gòu)成違紀(jì)的，應(yīng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任；對失職、瀆職或以權(quán)謀私、利益輸送等形成的亂收費(fèi)行為，涉嫌犯罪的，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑責(zé)。

推廣公共部門注會審計制度

全國政協(xié)委員、立信會計師事務(wù)所首席合伙人 朱建弟

當(dāng)前，以政府為核心的公共部門改革是“四個全面”戰(zhàn)略背景下的重點領(lǐng)域。作為政府全面深化改革的基礎(chǔ)性制度安排，我國公共部門注冊會計師審計制度正在試點推廣之中。

（一）公共部門注冊會計師審計制度逐步推開

當(dāng)下，公共部門在履行公共職責(zé)過程中，不可避免地會面對“公”與“私”的沖突，在公共資金的使用與績效、項目投資活動的效果以及支持保障公共部門運(yùn)行的相關(guān)經(jīng)費(fèi)等領(lǐng)域，該問題尤為突出。推廣公共部門注冊會計師審計制度無疑是解決這一問題的有效途徑之一。

目前，公共部門注冊會計師審計制度在立法層面取得了較大進(jìn)展。首先是與公共部門注冊會計師審計相關(guān)的立法計劃得以有效落實。如新的紅十字會法、慈善法等，均在不同程度上增加了“經(jīng)審計財務(wù)報告”要求。同時，新生效的部門規(guī)章中也提出了公共領(lǐng)域?qū)徲嬭b證服務(wù)的要求。如財政部等部門陸續(xù)頒布實施的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報告管理辦法》等7個專項資金管理辦法中，均提出了績效評價或報表、資料審核等要求。此外，地方層面也逐步推開了公共部門注冊會計師審計。

（二）三大問題亟待解決

在具體實施中，正在逐步推開的公共部門注冊會計師審計制度仍存在三大問題。

一是法制保障程度仍有待提高。從法制保障角度來看，廣泛的公共部門注冊會計師審計制度仍未確立，與之相關(guān)的各項部門規(guī)章條款仍不十分明確。如《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（征求意見稿）《中華人民共和國教育法》以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》等，仍未涉及公共部門注冊會計師審計制度。

二是公共部門注冊會計師審計技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)業(yè)水平有待提高。公共部門業(yè)務(wù)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)合性等特征顯著，注冊會計師在此方面經(jīng)驗積累較少。與在企業(yè)領(lǐng)域的豐富經(jīng)歷相比，注冊會計師在公共部門領(lǐng)域的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、技術(shù)、經(jīng)驗等方面顯著不足。由此，將嚴(yán)重影響注冊會計師為公共部門提供審計鑒證服務(wù)。

三是公共部門注冊會計師審計結(jié)果及其利用有待于強(qiáng)化。審計結(jié)果及其運(yùn)用是公共部門注冊師審計制度發(fā)揮作用的重要載體和渠道。然而，標(biāo)準(zhǔn)化的公共部門注冊會計師審計報告信息含量低、審計結(jié)果不公開、審計結(jié)果的利用形式和手段單一，影響了審計制度作用的發(fā)揮。

（三）四方面工作需加緊做好

一是持續(xù)建立健全公共部門注冊會計師審計法律法規(guī)體系。包括繼續(xù)推動相關(guān)立法；或在條件尚不完全成熟的階段，可優(yōu)考慮由財政部制定部門規(guī)章；對新納入國家立法計劃的部分相關(guān)法律法規(guī)，建議增加注冊會計師審計制度安排的內(nèi)容；在《中華人民共和國審計法》修訂時，應(yīng)增加與公共部門注冊會計師審計制度相協(xié)調(diào)的內(nèi)容；在《中華人民共和國注冊會計師法》修訂時，應(yīng)將公共部門注冊會計師審計列為法定審計業(yè)務(wù)等。

二是加快構(gòu)建公共部門注冊會計師審計標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)抓緊根據(jù)政府部門的性質(zhì)、目標(biāo)、業(yè)務(wù)類型和運(yùn)營模式，在現(xiàn)行注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，增加適用于政府綜合財務(wù)報告審計的“對公共部門實體的特殊考慮”。

三是改進(jìn)公共部門注冊會計師審計報告模式和內(nèi)容。建議在公共部門注冊會計師審計報告中先行先試，順應(yīng)國際審計報告的改革方向，嘗試增加符合預(yù)期使用者需求部分、增強(qiáng)提高審計結(jié)果可靠性的關(guān)鍵審計職業(yè)判斷部分，促進(jìn)審計報告這一最基礎(chǔ)的審計結(jié)果形式更好地發(fā)揮功能和作用。

四是積極推進(jìn)公共部門注冊會計師審計結(jié)果公開。審計結(jié)果公開是推動公共部門注冊會計師審計的重要動力機(jī)制，也是公共部門審計發(fā)揮作用的根本保障。因此，加快推進(jìn)不同層次、不同渠道和方式的審計結(jié)果公開是當(dāng)務(wù)之急。

劉志彪：建立央企委派總會計師制度

全國政協(xié)委員 劉志彪

在新一輪的國企改革中，建議建立委派總會計師制度，充分發(fā)揮其在法人治理結(jié)構(gòu)中的職能作用。

（一）修改或下放兩個條例

修改《總會計師條例》和《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》。條件適當(dāng)時與《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計法》及《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律相銜接?；蛑苯酉葟U除前兩個條例，依據(jù)公司法、會計法或企業(yè)國有資產(chǎn)法等相關(guān)法律，直接下放到財政部或國資委，以部門規(guī)章形式規(guī)范其職責(zé)職能。

（二）提升公司治理中總會計師的地位，凸顯出資人的監(jiān)督職責(zé)

為使總會計師更好的履行職責(zé)，在企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中要明確總會計師必須由財政部或者國資委外派，行使外部人在企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督職責(zé)。一是作為外部董事進(jìn)入董事會決策層。由董事長提名，董事會任命，并對董事會負(fù)責(zé)。二是通過一定的程序進(jìn)入監(jiān)事會，代替現(xiàn)有外派監(jiān)事的職能。由于第二種交叉任職行使的是同一種職能，而且，總會計師比外派監(jiān)事更了解企業(yè)內(nèi)部信息，因此既可以提高監(jiān)督效率，也可以降低現(xiàn)有的雙重監(jiān)督體制的運(yùn)行成本。

（三）建立業(yè)績考評與激勵約束機(jī)制

作為對總會計師進(jìn)行履職業(yè)績依據(jù)，需要在財政部或者國資委建立和完善其考核評價與激勵機(jī)制。內(nèi)容包括評估總會計師執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)、方針、政策和制度，保護(hù)國有資產(chǎn)保值增值與防范國有資產(chǎn)流失的情況，以及考查總會計師廉潔自律的情況等。據(jù)此由派出機(jī)構(gòu)向其發(fā)放工資、獎勵和福利待遇，不在所在企業(yè)領(lǐng)取薪水。每年還要由國家審計部門對總會計師的工作進(jìn)行檢查，離職轉(zhuǎn)任時要對企業(yè)總會計師進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

為了更好地體現(xiàn)黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)，落實好“兩個責(zé)任”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善法人治理統(tǒng)一起來，將總會計師納入國企章程進(jìn)行明確，定位為決策監(jiān)督，由國家出資人機(jī)構(gòu)委派。建議內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)由紀(jì)委牽頭，協(xié)同監(jiān)事會+審計委員會+內(nèi)部審計三位一體，融合監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力；外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)由黨委授權(quán)總會計師牽頭整合協(xié)同外部監(jiān)督力量，如外部注冊會計師審計、政府審計及國家財政特派員等，行使出資人監(jiān)督職責(zé)。