文/林婧君

上海城市規(guī)劃發(fā)展解讀

文/林婧君

2015年底，《中共上海市委關(guān)于制定上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“‘十三五’規(guī)劃”）正式發(fā)布；2016年8月，上海又發(fā)布了《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》（以下簡稱“上海2040”）草案公示?！笆濉眲倓傞_局，上海就結(jié)合“十三五”規(guī)劃開始編制到2040年的城市總體規(guī)劃。從時間序列來看，近期的“十三五”規(guī)劃與中遠(yuǎn)期的“上海2040”必然在很多方面存在著傳承銜接的地方。本文從規(guī)劃的宏觀角度入手，嘗試通過比對兩個規(guī)劃在空間布局、人口調(diào)整、交通配置、住房保障等方面對本市房地產(chǎn)市場發(fā)展會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的核心要素，揭示上海城市發(fā)展的大趨勢。

一、兩大規(guī)劃共同關(guān)注的重點(diǎn)核心指標(biāo)

（一）土地指標(biāo)

1.“十三五”規(guī)劃——建設(shè)用地總量控制在3185平方公里以內(nèi)?！笆濉币?guī)劃期間，上海政府提出建設(shè)用地總量控制的明確目標(biāo)，并提出現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量50平方公里，體現(xiàn)出轉(zhuǎn)變土地利用方式、著力優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，以盤活存量、功能融合、地上地下統(tǒng)籌為主要路徑，釋放發(fā)展空間的意圖。近幾年上海新增建設(shè)用地一直在減少，自2011年至2015年，已從5143公頃逐年減少至1935公頃。

建設(shè)用地的總量控制是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的表現(xiàn)。首先是轉(zhuǎn)變“攤大餅”式的發(fā)展思路，為的是提高單位資源消耗的產(chǎn)出，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變相契合，可倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。為了更好守住建設(shè)用地總量控制的底線，早在2014年上海就對土地利用提出了“五量調(diào)控”的管理思路，最重要的一點(diǎn)即為“存量優(yōu)化”。當(dāng)前上海的建設(shè)用地總量中工業(yè)用地比重達(dá)到約四成，提高工業(yè)用地使用質(zhì)量尤為重要，如工業(yè)用地轉(zhuǎn)性收儲之后再出讓，在原有補(bǔ)償基礎(chǔ)上再給予一定比例的土地出讓收益，給存量土地的再利用打開全新的思路。

此外，降低工業(yè)用地比重、縮短其使用權(quán)期限也是提高工業(yè)用地效率的有效手段。近兩年上海工業(yè)用地出讓總量已明顯減少，且使用年限已大多縮短至20年，為的是防止出現(xiàn)關(guān)停企業(yè)繼續(xù)占用土地從而造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，從而發(fā)揮出較大的經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，未來將加大地下空間的開發(fā)利用，這也是一種守住建設(shè)用地總量并保證有充足建設(shè)空間的手段，2014年4月1日起上海正式施行《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》，為這一未來即將普及的新型土地利用開發(fā)模式提供了政策依據(jù)與開發(fā)指導(dǎo)方向。

2.“上海2040”——總量管控方向有緊有松。“上海2040”提出未來將按最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地要求，優(yōu)化超大型城市用地標(biāo)準(zhǔn)，在城市空間格局基本鎖定的前提下，按規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?！柏?fù)增長”要求，總量控制在3200平方公里以內(nèi)。

總量控制的目標(biāo)在于轉(zhuǎn)變無限擴(kuò)大城市開發(fā)范圍的思路，建設(shè)范圍須豎向擴(kuò)容，“上海2040”首次明確提出了充分利用地下空間資源的相關(guān)規(guī)劃建議，指出分層、分類、分期開發(fā)利用地下空間資源，逐步構(gòu)建以中心城、新城為核心，以軌道交通換乘樞紐、公共活動中心等區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的地下空間布局，形成功能適宜、布局合理的豎向結(jié)構(gòu)。2016年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》，指出我國將建立和完善城市地下空間規(guī)劃體系，到2020年將補(bǔ)充完善城市重點(diǎn)地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中涉及地下空間開發(fā)利用的內(nèi)容?？梢?，“十三五”將是改善當(dāng)前地下空間開發(fā)利用建設(shè)發(fā)展需求旺盛但系統(tǒng)性不足、有關(guān)立法和規(guī)劃制定相對滯后、現(xiàn)狀利用基本情況不清、管理體制和機(jī)制不夠健全等問題的關(guān)鍵時期，目前上海先行發(fā)布的《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》，將對接“上海2040”中對地下空間資源使用的規(guī)劃建議。

不過上海對建設(shè)用地總量的管控，并不會與住房供應(yīng)構(gòu)成矛盾，“上海2040”同時提出要優(yōu)化建設(shè)用地，指出合理調(diào)控城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模，增加城鎮(zhèn)住宅用地特別是普通商品住房和保障性住房用地規(guī)模，此外還將保障高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)發(fā)展空間的用地?？梢姡虾Ｊ刈⊥恋氐拙€的前提在于保證民生不受影響，住宅用地充足供應(yīng)是維護(hù)樓市平穩(wěn)健康運(yùn)行的關(guān)鍵，同時通過調(diào)整工業(yè)用地準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)類型，積極配合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長不受影響。

3.指標(biāo)對比情況?！笆濉睍r期，上海規(guī)定建設(shè)用地總量控制在3185平方公里以內(nèi)，“上海2040”時期，這一指標(biāo)則被控制在3200平方公里以內(nèi)，這意味著在“十三五”收官后的20年內(nèi)，上海市建設(shè)用地總量僅增加15平方公里。未來，上海堅(jiān)守建設(shè)用地總量控制的底線不動搖，而這并不會對上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙，而將提高單位地塊產(chǎn)出，改變“攤大餅”的發(fā)展思路，并以此來倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。值得注意的是，“上海2040”還提出將有200平方公里的戰(zhàn)略留白空間規(guī)模，這相當(dāng)于給土地底線設(shè)置了一定的“彈性”。因此，在“十三五”收官后的20年內(nèi)，上海在土地利用方面將重點(diǎn)關(guān)注存量地塊的優(yōu)化。

（二）人口指標(biāo)

1.“十三五”規(guī)劃——常住人口控制在2500萬人以內(nèi)。上海政府在“十三五”規(guī)劃時期明確提出人口控制。由于上海是對外來人口具有極高吸引力的特大型城市，人口管控指標(biāo)的出現(xiàn)無疑十分引人注目。這首先是與十八屆三中全會中關(guān)于嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模的建議相適應(yīng)的。其次，它也更直觀地反映出上海在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面的承載能力迫近極限的現(xiàn)實(shí)，這也相應(yīng)體現(xiàn)在建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度過高的方面，故人口與土地控制的目標(biāo)其實(shí)是相輔相成的。

截至2015年末，全市常住人口已達(dá)2415.27萬人，意味著“十三五”期間上海將面臨人口總數(shù)零增長的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，上海在人口調(diào)控方面正在采取積極措施，通過“五違”必治的工作思路，加強(qiáng)對違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住等的治理，以拆違的方式從源頭上堵住人口無序化增長；另一方面，在改善區(qū)域環(huán)境的同時騰出新的開發(fā)空間，對整治地塊進(jìn)行合理再利用，這也有利于建設(shè)用地總量控制。

從人口結(jié)構(gòu)角度看，未來隨著上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以及戶籍制度改革、積分管理的不斷完善，符合上海建設(shè)要求的技術(shù)型人才將被大量引入，同時也將加快淘汰落后產(chǎn)能，從而實(shí)現(xiàn)人口的總量控制、質(zhì)量提升。

2.“上海2040”——從中心城向新城、市鎮(zhèn)疏散。在建設(shè)用地總量鎖定的前提下，上海將結(jié)合不同區(qū)域人口目標(biāo)、按人均建設(shè)用地100平方米左右的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)分區(qū)、分類指導(dǎo)，通過調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序及開發(fā)強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模的調(diào)控。

因此，未來土地開發(fā)與人口規(guī)模結(jié)構(gòu)應(yīng)是相互牽引的，通過各區(qū)土地供應(yīng)政策疏解中心城過密人口，將其逐步引導(dǎo)至新城、新市鎮(zhèn)，并提升其崗位密度與城市空間績效。根據(jù)規(guī)劃，新城與新市鎮(zhèn)人口密度將分別控制在1.2萬人/平方公里和1萬人/平方公里。由此，未來上海在控制常住人口總量絕對值的同時，區(qū)域分布將實(shí)現(xiàn)動態(tài)變化，屆時政府還將通過監(jiān)測人口增速、人口結(jié)構(gòu)變化等關(guān)鍵指標(biāo)作出評估和預(yù)測，評估住房供應(yīng)、公共設(shè)施配置、交通保障等方面的匹配度。

從房地產(chǎn)市場的角度來看，未來人口通過政府的土地、崗位政策等的引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，無論是從區(qū)域基礎(chǔ)配套建設(shè)還是居住需求看，新城與新市鎮(zhèn)都具備較大的房地產(chǎn)開發(fā)潛力，可扭轉(zhuǎn)外圍地區(qū)地多、人少、配套缺的狀況。

3.指標(biāo)對比情況?！笆濉睍r期，上海將常住人口控制目標(biāo)定在2500萬人以內(nèi)，“上海2040”的人口控制目標(biāo)為2500萬人左右，僅僅兩字之差，揭示出未來上海常住人口基本將呈現(xiàn)“零增長”的態(tài)勢。在接下去一段較長的時期內(nèi)，上海人口總量絕對值不變，變化的將是內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在區(qū)域人口數(shù)量的動態(tài)變化以及人口層次的變化。隨著土地政策、住房供應(yīng)政策等的傾斜，郊區(qū)新城的人口導(dǎo)入量將大幅提升，相應(yīng)緩解中心城區(qū)人口密度過高的局面。另一方面，未來上海將加大符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的人才引進(jìn)，以產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化調(diào)整人口存量，進(jìn)一步研究戶籍制度改革、完善居住證政策。對于房地產(chǎn)市場而言，未來上海區(qū)域人口結(jié)構(gòu)分布將更合理、人口質(zhì)量更高，潛在的購房需求較為旺盛，房地產(chǎn)市場的發(fā)展也將相對更均衡。

(三)公共交通指標(biāo)

1.“十三五”規(guī)劃——建成800公里軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)?！笆濉睍r期，上海市政府指出到2020年將建成800公里軌交基本網(wǎng)絡(luò)、較“十二五”的目標(biāo)高出200公里，中心城軌道交通客運(yùn)量占公共交通客運(yùn)量的比重達(dá)到60%、較“十二五”要高出10個百分點(diǎn)， 同時提出推進(jìn)軌交網(wǎng)絡(luò)和公交線網(wǎng)融合銜接，發(fā)展多樣化的“最后一公里”接駁方式。在軌道交通建設(shè)里程數(shù)越來越高之際，加強(qiáng)軌交站點(diǎn)的輻射影響，能很大程度地提升軌道交通的便捷度，那么從房地產(chǎn)市場的角度看，能被納入軌交房范圍的住房數(shù)量相應(yīng)將有明顯擴(kuò)大。

2.“上海2040”——補(bǔ)齊、織密交通網(wǎng)絡(luò)?！吧虾?040”對公交出行的規(guī)劃有多處提及，其中最引人注意和值得期待的一組數(shù)據(jù)，指出將基本實(shí)現(xiàn)對10萬人以上的新市鎮(zhèn)軌交站點(diǎn)全覆蓋，主城區(qū)軌道交通站點(diǎn)600米覆蓋面積、人口、崗位比例分別達(dá)到50%、60%、65%以上，新城城區(qū)分別達(dá)到40%、50%、50%以上，構(gòu)建“八射八聯(lián)”軌道交通市域線網(wǎng)絡(luò)，形成8條主城區(qū)聯(lián)系新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的射線，新城與中心城間公交出行比重將提升至80%，樞紐間軌交出行時間縮短至40分鐘?？梢姡谲壍澜煌ǜ采w度大幅提升、步行可至站點(diǎn)的地區(qū)數(shù)量越來越多的趨勢下，未來“軌交房”的含金量將下降，同時，加強(qiáng)外圍地區(qū)與市中心的聯(lián)動對于城鎮(zhèn)空間整合的作用也變得顯著，從而實(shí)現(xiàn)將人口向外圍地區(qū)引導(dǎo)的目的。

3.指標(biāo)對比情況?！笆濉睍r期提出將建成800公里軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)，中心城軌道交通客運(yùn)量占公共交通客運(yùn)量的比重達(dá)到60%左右，而“上海2040”對軌道交通建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)則不再采用總量指標(biāo)，而是提出站點(diǎn)覆蓋率的概念，如10萬人以上的新市鎮(zhèn)軌道交通站點(diǎn)覆蓋率100%、主城區(qū)軌道交通站點(diǎn)600米覆蓋范圍面積達(dá)50%。可見，未來規(guī)劃對實(shí)際出行便利度的要求更高。隨著軌道交通覆蓋率的提升，對于房地產(chǎn)開發(fā)而言，曾經(jīng)的資源稀缺性優(yōu)勢將被削弱。

(四)居住物業(yè)指標(biāo)

1.“十三五”規(guī)劃——新增供應(yīng)各類保障性住房30萬套左右?！笆濉逼陂g，上海定下了新增供應(yīng)各類保障性住房30萬套左右的指標(biāo)，與“十二五”時期100萬套的水平相比大幅縮減，這是因?yàn)樯虾１Ｕ闲宰》恳呀?jīng)度過高速建設(shè)期，已建設(shè)供應(yīng)較為充足，甚至出現(xiàn)了一定的過剩。因此，未來在完善城鎮(zhèn)住房保障體系方面，需將重點(diǎn)放在健全住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制、加強(qiáng)供應(yīng)后管理兩大方面，而非一味地增加總量，以提升保障性住房的使用效率。此外，為支持與科創(chuàng)中心建設(shè)相適應(yīng)的人才公寓等建設(shè)，“十三五”也提出以商品房配建和代理經(jīng)租社會閑置房源等多種渠道，解決青年人才階段性住房困難。所謂“代理經(jīng)租”，就是企業(yè)與原房東簽訂托管合約，將待租閑置房采取“房屋托管+標(biāo)準(zhǔn)化裝修+租后服務(wù)”的統(tǒng)一經(jīng)營管理模式，將在一定程度上改善租房市場的亂象?？梢?，未來上海的住房保障體系的側(cè)重點(diǎn)將放在存量住房的經(jīng)營與管理上，并引入一定的市場機(jī)制，以更好地實(shí)現(xiàn)改善市民居住條件的初衷。

2.“上海2040”——完善兩個市場，拓展租售并舉?！吧虾?040”提出提高保障性住房在住房供應(yīng)總量中的比例，至2040年全市計(jì)劃新增保障性住房套數(shù)約100萬套，占全市住房總套數(shù)比重將達(dá)到8.5%，可見未來政府對保證保障房數(shù)量的供應(yīng)仍不遺余力。

此外，將根據(jù)人口空間布局導(dǎo)向調(diào)整居住用地空間布局，主城區(qū)相應(yīng)增加中小套型住宅比重以吸引年輕人和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才居住。由于主城區(qū)土地資源極度稀缺、地價高昂，中小套型住房能在一定程度上客觀提升住房供應(yīng)量。新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)將同時增加住宅用地的供應(yīng)規(guī)模和就業(yè)機(jī)會，以滿足其作為人口導(dǎo)入地區(qū)的發(fā)展需要，這也與上海人口結(jié)構(gòu)布局調(diào)整的思路相適應(yīng)。中心城與外圍地區(qū)的住房供應(yīng)呈現(xiàn)差別化規(guī)劃思路，體現(xiàn)出政府秉持以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品房為主的房地產(chǎn)市場發(fā)展理念。值得注意的是，未來商品住宅市場也將采取與保障性住房相似的“租售并舉”策略，增加租賃性住房的比重，配套出臺相應(yīng)的土地政策并完善住房租賃管理制度，以降低常住人口和部分因工作學(xué)習(xí)等原因暫住人口的住房成本。政府的行政化手段介入，將減少當(dāng)前住房租賃市場的種種亂象與頑疾。

3.指標(biāo)對比情況?！笆濉睍r期上海將新增供應(yīng)各類保障性住房30萬套左右，“上海2040”提出至2040年全市計(jì)劃新增保障性住房套數(shù)約100萬套，占全市住房總套數(shù)比重將達(dá)到8.5%。從年均新增套數(shù)看，政府對保障性住房供應(yīng)的力度并未減小，規(guī)劃布局以“小集中、大分散”為基本導(dǎo)向，臨近就業(yè)中心、交通站點(diǎn)、公共活動中心等，并與郊區(qū)新城建設(shè)、中心城舊區(qū)改造、公共配套設(shè)施建設(shè)相融合，以此來提升保障性住房的實(shí)用性與便捷度，切實(shí)達(dá)到改善居民居住情況的目的。

二、兩大規(guī)劃提出的城鎮(zhèn)功能布局

（一）“十三五”規(guī)劃——分為主城區(qū)—新城—集鎮(zhèn)三個層次

“十三五”時期，上海將全市范圍內(nèi)各區(qū)域按不同的功能定位目標(biāo)，主要分成主城區(qū)、新城和集鎮(zhèn)三大類。主城區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)為提升發(fā)展能級，新城的規(guī)劃目標(biāo)為大力推進(jìn)功能建設(shè)，集鎮(zhèn)的規(guī)劃目標(biāo)為分類推進(jìn)發(fā)展，可見整體呈現(xiàn)出階梯式的差異化發(fā)展建設(shè)。

主城區(qū)中還將外環(huán)線以內(nèi)的各區(qū)域作為中心城?！笆濉逼陂g，市政府提出中心城將劃定歷史文化保護(hù)紅線，擴(kuò)大歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)范圍，更加注重整體規(guī)劃、成片成街坊保護(hù)。值得一提的是，自2008年啟動的上海規(guī)模最大的石庫門建筑改造項(xiàng)目建業(yè)里，已于2016年底發(fā)布改造成果，并將于2017年初以石庫門別墅型酒店的形式對外開放，項(xiàng)目除酒店外還包括沿街商鋪、商品住宅兩種業(yè)態(tài)，房屋面積約在300-600平方米，房型為地下兩層、地上三層。至此，上海石庫門里弄改造已有新天地、田子坊和建業(yè)里三種模式，而就目前來看，以上模式都存在商業(yè)過度開發(fā)、原有建筑結(jié)構(gòu)遭到破壞、無法完好地保護(hù)石庫門建筑等問題?！笆濉逼陂g對舊區(qū)進(jìn)行規(guī)劃改造時，需重點(diǎn)關(guān)注開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾平衡。

在新城建設(shè)方面，“十三五”期間上海市政府將把松江新城、嘉定新城、青浦新城、南橋新城和南匯新城打造為長三角城市群綜合性節(jié)點(diǎn)城市，強(qiáng)化樞紐和交通支撐能力，完善公共服務(wù)配套，加快人口和產(chǎn)業(yè)集聚，加強(qiáng)與周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展，使其成為相對獨(dú)立、產(chǎn)城融合、集約緊湊、功能混合、生態(tài)良好的城鎮(zhèn)。金山新城與城橋新城的規(guī)劃目標(biāo)則是優(yōu)化發(fā)展規(guī)劃和人居環(huán)境，并推進(jìn)金山國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)建設(shè)?？梢姡鲁且?guī)劃呈現(xiàn)出差異化的定位，對于開發(fā)年數(shù)已較長的幾大新城更強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，而對新興的新城則強(qiáng)調(diào)加快區(qū)域基礎(chǔ)配套的完善。

（二）“上海2040”——分為主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村四個層次

“上海2040”提出在結(jié)合“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)空間布局，構(gòu)建由主城區(qū)和郊區(qū)兩類地域，中央活動區(qū)（城市中心）、城市副中心、地區(qū)中心以及社區(qū)中心等四個層次組成的公共活動中心體系。其中，主城區(qū)內(nèi)由中央活動區(qū)（城市中心）、主城副中心、地區(qū)中心、社區(qū)中心四級構(gòu)成，郊區(qū)由新城中心/核心鎮(zhèn)中心、新城地區(qū)中心/新市鎮(zhèn)中心（核心鎮(zhèn)除外）、社區(qū)中心三級構(gòu)成。

可見，“上海2040”在城市功能區(qū)的劃分較“十三五”時期更為細(xì)致。具體來看，未來上海規(guī)劃有9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮(zhèn)中心。其中五角場、真如、花木3個傳統(tǒng)城市副中心將持續(xù)提升功能，另將增加金橋、張江2個副中心，同時在寶山、虹橋、閔行、川沙4個主城片區(qū)內(nèi)分別設(shè)置主城副中心，以實(shí)現(xiàn)主城區(qū)各片區(qū)的均衡發(fā)展。郊區(qū)新城方面，嘉定、松江、青浦、南橋和南匯依舊是“上海2040”重點(diǎn)建設(shè)的新城中心。

三、兩大規(guī)劃各自的亮點(diǎn)

（一）“十三五”規(guī)劃——對宏觀經(jīng)濟(jì)提出增長預(yù)期

上海“十三五”規(guī)劃中關(guān)于2020年主要目標(biāo)的內(nèi)容，最為引人關(guān)注的是年度GDP增速被定在6.5%，較“十二五”規(guī)劃目標(biāo)調(diào)低了1.5個百分點(diǎn)。調(diào)低經(jīng)濟(jì)增速，主要是由于上海城市發(fā)展定位的更新，除繼續(xù)加快“四個中心”的建設(shè)外，到2020年上海還將建成科創(chuàng)中心基本框架，上海已步入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深度調(diào)整期。

“十三五”規(guī)劃時期上海對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的要求進(jìn)一步提高。服務(wù)業(yè)增加值占比在“十二五”期間已超額完成的前提下，再被提升至70%。對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值不再作總量規(guī)定，轉(zhuǎn)而提出比重達(dá)到20%左右的要求，并首次對全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占全市生產(chǎn)總值的比例提出保持在3.5%以上的要求。上述幾大剛性指標(biāo)無不顯示出上海對于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)施都有落腳點(diǎn)，而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于提升傳統(tǒng)優(yōu)勢制造業(yè)，其中就涉及都市工業(yè)加快向文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，制定并動態(tài)更新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的負(fù)面清單，這表明工業(yè)用地在出讓與利用都相應(yīng)有所調(diào)整，如新增工業(yè)用地的準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)、出讓年限，存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)性等。

提出6.5%的增速水平，也是基于2015全年、2016年前三季度上海GDP增速水平均與全國保持同步的狀況，未來仍須守住這一上海乃至全國的GDP增速底線。在全球經(jīng)濟(jì)需求疲軟、不確定性因素增多，國內(nèi)處在結(jié)構(gòu)重大調(diào)整的經(jīng)濟(jì)換擋期的背景下，上海作為先行先試的排頭兵，未來經(jīng)濟(jì)增速勢必難有大突破，維穩(wěn)仍是主基調(diào)，下調(diào)經(jīng)濟(jì)增速水平符合客觀運(yùn)行狀況。

（二）“上海2040”——對基本農(nóng)田提出集中成片劃線管控

“上海2040”提出按照市域空間結(jié)構(gòu)形成以“四線、三區(qū)”為基本框架的土地分區(qū)管制體系，統(tǒng)籌各類規(guī)劃的空間要求，強(qiáng)化土地用途和空間管制，其中就包括基本農(nóng)田控制線。規(guī)劃將布局集中、用途穩(wěn)定、具有良好水利和水土保持設(shè)施的高產(chǎn)、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)耕地納入基本農(nóng)田控制線，全市層面將劃定15片基本農(nóng)田集中區(qū)，區(qū)內(nèi)保護(hù)面積不低于全市總量的60%，區(qū)級層面將劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，區(qū)內(nèi)保護(hù)面積不低于全市總量的80%。

未來基本農(nóng)田控制線將被納入三級生態(tài)保護(hù)控制線，并作為限制建設(shè)區(qū)予以管控。強(qiáng)化空間管控底線的目的，也是為了更好地防止建設(shè)用地范圍無序化擴(kuò)張，而且劃定具體保護(hù)范圍控制線，能有效防范違規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策非法占用基本農(nóng)田的情況，可有效杜絕因過分追求建設(shè)用地指標(biāo)而忽略優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)問題的發(fā)生、提高耕地質(zhì)量。

四、結(jié)語

從宏觀層面看，“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是上?；窘ǔ伞八膫€中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的決定性時期?；诖吮尘埃虾！笆濉币?guī)劃擁有更濃重的“收官規(guī)劃”色彩，因此重大節(jié)點(diǎn)的任務(wù)非常明確。“上海2040”由上海市人民政府組織編制并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，是上海8359平方公里規(guī)劃范圍內(nèi)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的基本依據(jù)和法定文件，其將與“十三五”規(guī)劃綱要緊密銜接，旨在抓好“十三五”補(bǔ)短板工作。

綜上所述，“上海2040”遠(yuǎn)期規(guī)劃整體看是“十三五”

規(guī)劃的延續(xù)和提升，在未來的20多年時間里將是引領(lǐng)上海城市創(chuàng)新發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化空間資源配置的戰(zhàn)略藍(lán)圖、政策平臺和行動綱領(lǐng)。兩大規(guī)劃的共性在于，它們都主張發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，即“底線約束”思維，重點(diǎn)關(guān)注土地資源、人口規(guī)模、生態(tài)環(huán)境和安全保障四大方面的問題。未來上海城市發(fā)展將從規(guī)?；颉案呔狻被D(zhuǎn)型。

（作者單位：上海城市房地產(chǎn)估價有限公司，中國社會科學(xué)院研究生院）