桂勝，華平

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430074）

湖北省精準(zhǔn)識(shí)貧制度研究

桂勝，華平

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430074）

精準(zhǔn)識(shí)貧是精準(zhǔn)扶貧的前提。精準(zhǔn)識(shí)貧過(guò)程包含一系列環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)識(shí)貧制度應(yīng)為一個(gè)完整體系。2014年《湖北省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》等文件規(guī)定建構(gòu)了精準(zhǔn)識(shí)貧制度的大致框架，省內(nèi)各地還對(duì)其進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，但識(shí)貧過(guò)程中缺少結(jié)果責(zé)任制度、大數(shù)據(jù)信息檢索制度等關(guān)鍵子制度的配合，形成了機(jī)會(huì)空間，被一些參與主體利用，最終結(jié)果只是“比較精準(zhǔn)”。在實(shí)踐基礎(chǔ)上，湖北推進(jìn)了精準(zhǔn)識(shí)貧的關(guān)鍵子制度建設(shè)，劃定各級(jí)權(quán)限，壓實(shí)各級(jí)責(zé)任，杜絕各地違規(guī)識(shí)別、監(jiān)管缺位、數(shù)據(jù)造假的機(jī)會(huì)空間，使識(shí)貧工作走向“更加精準(zhǔn)”。

精準(zhǔn)扶貧;精準(zhǔn)識(shí)貧制度;機(jī)會(huì)空間

我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，通過(guò)近30年的不懈努力，已經(jīng)使6億多人脫貧，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)貧困人口減半的國(guó)家。但長(zhǎng)期以來(lái)，扶貧中的低質(zhì)、低效問(wèn)題也頑強(qiáng)存在，如：貧困居民底數(shù)不清，扶貧對(duì)象由基層確定，鄉(xiāng)村干部?jī)?yōu)親厚友，非貧困人口成為扶貧對(duì)象，扶貧“救濟(jì)性”色彩偏重，群眾爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶(hù)”以獲取扶貧資金、物資和政策，以至于“年年扶貧年年貧”。扶貧必須要先“識(shí)真貧”。

一、精準(zhǔn)識(shí)貧及其制度概述

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記到湖南湘西考察時(shí)首次做出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記參加兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策。

瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象的前提是精準(zhǔn)識(shí)別出貧困對(duì)象，即精準(zhǔn)識(shí)貧。精準(zhǔn)識(shí)貧主要是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)規(guī)范的流程和方法，找出真正的貧困村、貧困戶(hù)、貧困人口。以貧困人口為例，通常我們可以以月收入或年收入設(shè)定一個(gè)貧困線，只要個(gè)體的收入低于這一界限，就將他列入貧困人口，并記錄在冊(cè)。我們可以通過(guò)自下而上的方式將貧困人口逐級(jí)上報(bào)，通過(guò)村小組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)，最終匯總到國(guó)務(wù)院扶貧辦。我們也可以采取自上而下的方式，先確定國(guó)家貧困人口的總體規(guī)模，然后根據(jù)各個(gè)省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，確定各省的貧困人口規(guī)模，再一級(jí)一級(jí)細(xì)分，最終將貧困人口指標(biāo)下到各村，各村根據(jù)指標(biāo)上報(bào)貧困人口，并記錄成冊(cè)。找準(zhǔn)真正的貧困人口，分析他們的致貧原因，才能采取有針對(duì)性的、精準(zhǔn)的措施，安排合適的資金和項(xiàng)目，助其有效脫貧。如果識(shí)別出的是非貧困人口，把扶貧資金和政策用在非貧困人口身上，則真正的貧困人口可能永遠(yuǎn)不能脫貧。

2014年4月2日，國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2014〕24號(hào)），2014年5月12日，國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合6部委印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》（國(guó)開(kāi)發(fā)辦〔2014〕30號(hào)），推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地，相關(guān)規(guī)定對(duì)貧困戶(hù)、貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別的工作方法、工作步驟和時(shí)間安排做出了詳細(xì)部署，建構(gòu)了精準(zhǔn)識(shí)別制度的大致框架。湖北省按照這些文件的精神及實(shí)施方案，結(jié)合本省實(shí)際，建構(gòu)了湖北省精準(zhǔn)識(shí)別制度的基本構(gòu)架。

2014年4月12日，結(jié)合本省扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)際，湖北省政府扶貧開(kāi)發(fā)辦公室出臺(tái)了《湖北省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》（鄂政扶發(fā)〔2014〕13號(hào)）。方案指出，按照中辦發(fā)〔2013〕25號(hào)文件的相關(guān)要求，2014年湖北省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡貧困人口規(guī)模控制數(shù)為588.53萬(wàn)人。采用2013年底各地建檔立卡人數(shù)存量與此次總量規(guī)?？刂茢?shù)進(jìn)行等比例測(cè)算到縣，作為控制數(shù)。各市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將本級(jí)貧困人口數(shù)逐級(jí)分解到行政村。行政村按照分解到的名額，識(shí)別出相應(yīng)數(shù)量的貧困人口。貧困人口以2013年年人均純收入2736元（相當(dāng)于2010年2300元不變價(jià)）的國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。以農(nóng)戶(hù)收入為基本標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過(guò)農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式，整戶(hù)識(shí)別。在農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，各村召開(kāi)村民代表大會(huì)，產(chǎn)生初選名單，村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)后進(jìn)行公示，村內(nèi)公示無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)各村上報(bào)的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶(hù)名單，在各行政村進(jìn)行公示，經(jīng)公示無(wú)異議后報(bào)縣扶貧辦復(fù)審，復(fù)審結(jié)束后通過(guò)縣人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等渠道公告，并逐級(jí)報(bào)省扶貧辦備案。湖北省扶貧辦指出，上述工作在2014年5月底前完成。

湖北省扶貧辦要求各地規(guī)范操作程序，貧困戶(hù)識(shí)別要做到“兩公示一公告”，要有相關(guān)記錄和檔案資料，要全程公開(kāi)、接受監(jiān)督，確保結(jié)果公正。嚴(yán)禁優(yōu)親厚友，嚴(yán)禁提供虛假信息，嚴(yán)禁拆戶(hù)、分戶(hù)和空掛戶(hù)，杜絕平均分配。各市要結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保按時(shí)、高質(zhì)量完成相關(guān)工作。

二、精準(zhǔn)識(shí)貧實(shí)施環(huán)節(jié)全過(guò)程分析

精準(zhǔn)識(shí)貧過(guò)程包含一系列環(huán)節(jié)，涉及到多類(lèi)行動(dòng)主體，包括申請(qǐng)者、村委會(huì)、村民代表會(huì)議、駐村工作隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧機(jī)構(gòu)與縣扶貧辦的直接工作人員與主管領(lǐng)導(dǎo)。識(shí)別程序?qū)Ω黝?lèi)行動(dòng)主體的角色權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定不甚明確，行動(dòng)主體對(duì)其理解也可能不盡一致，這些理解指導(dǎo)下的行動(dòng)也會(huì)存在相當(dāng)大的差別。這可能造成行動(dòng)主體按照自己對(duì)程序規(guī)則的理解來(lái)開(kāi)展行動(dòng)，都在按程序、按規(guī)則辦事，但不一定能保證識(shí)別結(jié)果精準(zhǔn)可靠。

精準(zhǔn)識(shí)貧的起點(diǎn)始于行政村（社區(qū)）內(nèi)戶(hù)主向村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）遞交貧困戶(hù)申請(qǐng)。這里以行政村為例，在申請(qǐng)?zhí)峤画h(huán)節(jié)，可能存在“非貧困戶(hù)”也申請(qǐng)的情況，村委會(huì)是否要對(duì)所交申請(qǐng)進(jìn)行篩選，由何村委來(lái)篩選，是村主任還是分管扶貧工作的村委來(lái)篩選，還是全體村委成員集體決議；在收入標(biāo)準(zhǔn)上能否有一定的靈活性，農(nóng)戶(hù)人均收入剛過(guò)2736元是否就沒(méi)資格，超過(guò)2736元的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有申請(qǐng)資格，人均收入達(dá)到2736元但支出遠(yuǎn)超這一數(shù)字的申請(qǐng)（如突患大病、突遇災(zāi)禍的農(nóng)戶(hù)）能否考慮，誰(shuí)來(lái)掌握；能否將“非貧困戶(hù)”剔除于村民代表大會(huì)評(píng)議之外，誰(shuí)來(lái)剔除；村民代表大會(huì)的人員如何組成，村委會(huì)成員是否是當(dāng)然代表；貧困戶(hù)代表占比多大比例（貧困戶(hù)屬于村內(nèi)弱勢(shì)群體，其權(quán)利很容易被所謂“多數(shù)派”剝奪）；村民代表會(huì)議的意見(jiàn)能否被村委會(huì)、駐村工作隊(duì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)否決；這些內(nèi)容在正式文件（如鄂政扶發(fā)〔2014〕13號(hào)）中并沒(méi)有規(guī)定，構(gòu)成現(xiàn)有制度下的機(jī)會(huì)空間，可以被申請(qǐng)者所利用。如果考慮到“非貧困戶(hù)”與村委合謀，或利用人情、宗族、宗親或其他因素影響村民代表評(píng)議，則情況就更復(fù)雜。村委、村民代表會(huì)議明知某一戶(hù)或某些戶(hù)不符合條件，仍接受其申請(qǐng)，仍通過(guò)其申請(qǐng)，不符合條件的村戶(hù)就會(huì)進(jìn)入初選名單。

“初選名單”須經(jīng)村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)?！昂藢?shí)”可理解為對(duì)村民代表大會(huì)評(píng)議過(guò)程的真實(shí)進(jìn)行、無(wú)外來(lái)因素干預(yù)會(huì)議進(jìn)程進(jìn)行檢查確認(rèn)；也可以理解為對(duì)列入“初選名單”的貧困戶(hù)的真實(shí)性進(jìn)行檢查確認(rèn)。如果村委會(huì)對(duì)村民代表會(huì)議通過(guò)部分申請(qǐng)戶(hù)不認(rèn)可，是否可以直接否決，還是要另行召開(kāi)村民代表大會(huì)進(jìn)行表決。駐村工作隊(duì)直接認(rèn)可村委會(huì)的意見(jiàn)，算不算“核實(shí)”；如果駐村工作隊(duì)對(duì)部分戶(hù)不認(rèn)可，它能否要求村委會(huì)在名單中加上它認(rèn)可的對(duì)象，村委會(huì)是否應(yīng)照辦，要不要再開(kāi)村民代表會(huì)議決定，這些也都沒(méi)有直接規(guī)定。如村委會(huì)與駐村工作組達(dá)成一致，最終“初選名單”在村內(nèi)公示，村民對(duì)部分戶(hù)有異議，是否由村委會(huì)與駐村工作組協(xié)商處理即可，還是召開(kāi)村民（代表）會(huì)議另行決定。走完上述流程，村民對(duì)處理后“初選名單”無(wú)異議，村委會(huì)將這份名單上交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧部門(mén)。

一些行政村可能完全不按其標(biāo)準(zhǔn)程序開(kāi)展貧困戶(hù)識(shí)別，像以前扶貧一樣，貧困指標(biāo)下放到村后，由村主任將分配的名額指定給特定的村戶(hù)，這些村戶(hù)可能貧窮，也可能富裕。村主任向鄉(xiāng)鎮(zhèn)虛報(bào)已依照識(shí)別程序?qū)⒋鍛?hù)申請(qǐng)交村民代表大會(huì)表決形成“初選名單”，名單經(jīng)公示無(wú)異議。

上述兩種方式的形式“初選名單”報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦遵照識(shí)別程序要求，對(duì)村“初選名單”進(jìn)行審核?！皩徍恕钡囊馑伎衫斫鉃閷?duì)村初選名單的真實(shí)性進(jìn)行審核，即列入名單的，是否為村內(nèi)貧困程度排序最前列的農(nóng)戶(hù)，此為實(shí)質(zhì)審核；也可理解為對(duì)村名單產(chǎn)生過(guò)程是否嚴(yán)格依照前期識(shí)別程序展開(kāi)進(jìn)行審核，此為形式審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦可按照任一理解或合并這兩種理解對(duì)上述村初選名單進(jìn)行“審核”。如要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦應(yīng)會(huì)對(duì)村上交的“初選名單”進(jìn)行抽查。虛報(bào)的村可能不被抽到檢查，即使被“抽中”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可能不會(huì)對(duì)其名單上的所有戶(hù)進(jìn)行檢驗(yàn)，可能只隨機(jī)抽取一兩戶(hù)核實(shí)一下情況。如果剛好這一兩戶(hù)確為貧困戶(hù)，虛報(bào)的村也就過(guò)關(guān)了。如果被發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能要求虛報(bào)的村按前期識(shí)別程序重新開(kāi)展貧困戶(hù)識(shí)別工作，這會(huì)對(duì)進(jìn)度有拖累。嚴(yán)格按程序辦事的村即使被抽到，也沒(méi)什么問(wèn)題，會(huì)正常過(guò)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦的責(zé)任盡到了，它核準(zhǔn)了所轄村提交的名單。未被發(fā)現(xiàn)虛報(bào)的村會(huì)繼續(xù)虛報(bào)已再次公示且無(wú)異議。

最終，所有名單就會(huì)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦報(bào)到縣扶貧辦復(fù)審?！皬?fù)審”同樣可理解為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單正確性程度進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，也可理解為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單產(chǎn)生過(guò)程是否合乎程序進(jìn)行形式審核?？h扶貧辦會(huì)重復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦的工作，它可以抽查部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就其理解的“復(fù)審”對(duì)抽中鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行檢查。如果它完成了這一工作，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，它的職責(zé)盡到了，但名單仍可能存在問(wèn)題。

三、精準(zhǔn)識(shí)貧制度中的關(guān)鍵子制度

綜上所述，做好精準(zhǔn)識(shí)貧，關(guān)鍵是對(duì)各類(lèi)行動(dòng)主體的權(quán)利和義務(wù)作出清晰、細(xì)致的規(guī)定，減少它們各行其是的空間。如果它們各行其是，識(shí)別結(jié)果很可能不精準(zhǔn)，但它們都可以辯稱(chēng)是已按文件規(guī)定辦事，出的問(wèn)題與自己無(wú)關(guān)，是精準(zhǔn)識(shí)貧制度不夠精準(zhǔn)。這里面，第一位的因素，是建立識(shí)別結(jié)果責(zé)任制度，明確村一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)、縣一級(jí)行動(dòng)主體在識(shí)貧結(jié)果精準(zhǔn)性中的主次責(zé)任。第二位的因素，是建立健全大數(shù)據(jù)信息檢索制度，有效輔助責(zé)任主體審核扶貧對(duì)象。

到底是哪一級(jí)對(duì)識(shí)別結(jié)果的精準(zhǔn)性負(fù)責(zé)，這個(gè)問(wèn)題至關(guān)重要。如果定位為村一級(jí)，出了問(wèn)題，直接追究村一級(jí)行動(dòng)主體的責(zé)任即可，不必往上追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)、縣一級(jí)機(jī)構(gòu)的責(zé)任（即使追究，也只追究它們的次要責(zé)任），則相應(yīng)的“審核”、“復(fù)審”只是一種形式程序；如果定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“審核”為實(shí)質(zhì)程序，縣一級(jí)的“復(fù)審”只是形式程序，村一級(jí)只是從事事務(wù)性的工作，可能干好，也可能干不好，它不用負(fù)責(zé)任。出了問(wèn)題，直接追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的責(zé)任（或附帶追究其他兩級(jí)的次要責(zé)任）；如果定位為縣一級(jí)，則“復(fù)審”是實(shí)質(zhì)程序，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)的“審核”是形式程序，都只是從事事務(wù)性的工作。出了問(wèn)題，直接追究縣一級(jí)的責(zé)任（或附帶追究其他兩級(jí)的次要責(zé)任）。

在實(shí)際操作中，將主要責(zé)任定位到村一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)、縣一級(jí)都可以，關(guān)鍵在于定位所在的層級(jí)必須有相對(duì)專(zhuān)業(yè)的工具來(lái)保障扶貧名單的精準(zhǔn)性。申請(qǐng)者提供的材料可以參考，但可能是有“水分”的材料，必須有能擠干水分的工具。現(xiàn)實(shí)中可資利用的有效工具是大數(shù)據(jù)信息檢索，即利用申請(qǐng)人的身份信息，查詢(xún)本人或其子女在編辦、公安、工商、房產(chǎn)、民政、銀行等部門(mén)的記錄情況，分析申請(qǐng)人及其子女有無(wú)擔(dān)任公職、有無(wú)車(chē)輛、有無(wú)公司（是否高管）、有無(wú)房產(chǎn)、有無(wú)大額存款。申請(qǐng)人在申請(qǐng)或面對(duì)調(diào)查時(shí)，會(huì)有意漏掉、謊報(bào)這些信息，利用調(diào)查者、評(píng)議者、審核者不掌握這些信息，力圖成為“扶貧對(duì)象”，即利用“信息不對(duì)稱(chēng)”獲益。大數(shù)據(jù)信息檢索可以在很大程度上消除識(shí)別過(guò)程中的“信息不對(duì)稱(chēng)”現(xiàn)象。在互聯(lián)網(wǎng)條件下，大數(shù)據(jù)檢索工具可以很方便地裝在村一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)、縣一級(jí)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)終端上。但許多縣市在2014年4月至5月的識(shí)貧過(guò)程中尚沒(méi)有建立信息檢索制度，沒(méi)有建立信息檢索平臺(tái)。相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)造條件，加強(qiáng)這方面的建設(shè)，至少在2015年初建檔立卡“回頭看”階段以及此后扶貧對(duì)象的識(shí)別與動(dòng)態(tài)管理中有效利用這一手段，并將已混入的非貧困戶(hù)剔除。

在實(shí)際工作中，不同縣市的扶貧辦，人員編制在10人左右，直接負(fù)責(zé)扶貧對(duì)象管理工作的2-3人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的扶貧辦，是介于臨時(shí)性與常設(shè)性之間的一個(gè)機(jī)構(gòu)，工作人員只有2-3名，其中還包括一名分管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。就扶貧辦的行政力量而言，他們基本上是依賴(lài)行政村來(lái)開(kāi)展扶貧業(yè)務(wù)，無(wú)暇對(duì)行政村做過(guò)多干預(yù)。相比較而言，村一級(jí)有村委會(huì)與駐村工作隊(duì)，工作人員在6人左右，而且只用負(fù)責(zé)本村的工作，本身也有數(shù)據(jù)錄入任務(wù)，在扶貧申請(qǐng)?zhí)峤淮迕翊頃?huì)議評(píng)議前，做一下數(shù)據(jù)檢索的工作，就可以從源頭上保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

我們認(rèn)為，在制度設(shè)計(jì)上，將識(shí)貧結(jié)果精準(zhǔn)性的責(zé)任放在村一級(jí)比較合適，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)、縣一級(jí)主要做形式審核，可以不必承擔(dān)主要責(zé)任。當(dāng)然，在實(shí)踐中，我們也可將主要責(zé)任放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或縣一級(jí)，尤其是2014年這一輪識(shí)貧工作開(kāi)始時(shí)，湖北省內(nèi)大多數(shù)縣市的大數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng)沒(méi)有建立起來(lái)。各縣扶貧辦借助縣一級(jí)相關(guān)部門(mén)掌握的信息，靠人工檢索從理論上也可以對(duì)貧困申請(qǐng)者做出實(shí)質(zhì)審核。但在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，它們不可能按省里的進(jìn)度完成相應(yīng)的工作。因此，制度設(shè)計(jì)上也未明確縣一級(jí)對(duì)識(shí)貧結(jié)果的精準(zhǔn)性負(fù)責(zé)，這在一定程度上對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量造成了隱患。

四、湖北各地的精準(zhǔn)識(shí)貧實(shí)踐

湖北各縣市大多在2014年建檔立卡方案的基礎(chǔ)上，對(duì)識(shí)貧過(guò)程的一些主要環(huán)節(jié)作了細(xì)化規(guī)定，如農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)資格、入戶(hù)調(diào)查、村委會(huì)、駐村工作隊(duì)的角色、村民代表人員組成、公示公告期限與方式等。一些縣市在基層也進(jìn)行了一些申請(qǐng)戶(hù)數(shù)據(jù)查詢(xún)、比對(duì)的工作。

在貧困戶(hù)申請(qǐng)方面，宜昌市宜都市實(shí)行“五優(yōu)先十不準(zhǔn)”。[1]“五優(yōu)先”即：重大疾病（包括智障）患者家庭優(yōu)先，殘疾人家庭優(yōu)先，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力缺失、子女未成年的家庭優(yōu)先，危房戶(hù)優(yōu)先，受災(zāi)戶(hù)優(yōu)先?！笆粶?zhǔn)”即：干部家庭不準(zhǔn)，轎車(chē)家庭不準(zhǔn)，老板家庭不準(zhǔn)，“洋樓”家庭不準(zhǔn)，懶漢家庭不準(zhǔn)，賭博家庭不準(zhǔn)，參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)不準(zhǔn)，在外打工且收入可觀的家庭不準(zhǔn)，戶(hù)籍不在本村或常年居住時(shí)間不足6個(gè)月的家庭不準(zhǔn)，有子女贍養(yǎng)家庭不準(zhǔn)。在入戶(hù)調(diào)查環(huán)節(jié)，黃岡市黃州區(qū)要求由駐村工作隊(duì)會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村“兩委”成員開(kāi)展入戶(hù)調(diào)查，認(rèn)真填寫(xiě)《貧困戶(hù)入戶(hù)登記表》，核實(shí)相關(guān)情況。宜都市要求駐村工作組和聯(lián)村干部提供“五張照片”（即貧困戶(hù)的房屋照片、廚房照片、水源地照片、臥室照片、入戶(hù)干部和貧困戶(hù)合拍照片）見(jiàn)證入戶(hù)調(diào)查。在申請(qǐng)農(nóng)戶(hù)貧困程度的比較方面，一些縣市也制定了標(biāo)準(zhǔn)化的識(shí)別方法，參見(jiàn)表1。在村民代表人員組成方面，各縣市比較注重其代表性，如宜昌市夷陵區(qū)除常年在外打工無(wú)法參會(huì)的村民外，片區(qū)內(nèi)80%以上村民家庭均有代表參加會(huì)議。村民代表可以連政務(wù)網(wǎng)查詢(xún)貧困申請(qǐng)戶(hù)的相關(guān)信息，由全體代表采取一戶(hù)一評(píng)、不記名投票的方式，對(duì)初評(píng)對(duì)象進(jìn)行逐一投票表決。并按得票數(shù)量排序，在本村貧困戶(hù)控制指標(biāo)內(nèi)，對(duì)排名考前、得票率超過(guò)60%的初評(píng)對(duì)象直接確定為扶貧對(duì)象；對(duì)得票超過(guò)50%，排名相同且超過(guò)本村控制指標(biāo)數(shù)的，采取多輪評(píng)議的方式再次進(jìn)行投票，直至確定出所有入選扶貧對(duì)象。黃州區(qū)規(guī)定，民主評(píng)議要有詳細(xì)的會(huì)議記錄，包括時(shí)間地點(diǎn)、參會(huì)人員、發(fā)言記錄、評(píng)選過(guò)程等內(nèi)容。根據(jù)評(píng)議結(jié)果，經(jīng)村“兩委”集體研究，確定貧困戶(hù)名單，工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)和駐村干部核實(shí)后簽字。在公示公告環(huán)節(jié)，夷陵區(qū)要求評(píng)議結(jié)果在村委會(huì)公開(kāi)欄，以及人口密集區(qū)、村內(nèi)交通干線等地進(jìn)行公示。黃岡市明確每次公示、公告的期限為7天。

這些舉措確實(shí)能在比較大的程度上增進(jìn)了識(shí)貧的精準(zhǔn)性，但同省級(jí)方案一樣，縣市方案也未涉及識(shí)別結(jié)果精準(zhǔn)性的責(zé)任問(wèn)題，大多也沒(méi)有采用大數(shù)據(jù)信息檢索輔助（像宜昌夷陵區(qū)等地檢索的是當(dāng)時(shí)按社會(huì)治理要求建立的社區(qū)網(wǎng)格化系統(tǒng)，并非公安、工商、房管局等部門(mén)信息。網(wǎng)格化系統(tǒng)里的信息由社區(qū)網(wǎng)格員采集，依靠調(diào)查對(duì)象自愿提供，許多關(guān)鍵信息存在缺失）。實(shí)際上，嚴(yán)格按照各縣市出臺(tái)的精準(zhǔn)識(shí)別工作方案，調(diào)查方、評(píng)議方、審核方與申請(qǐng)方之間的“信息不對(duì)稱(chēng)”雖在一定程度上得以克服，但仍然存在。調(diào)查方、評(píng)議方、審核方都沒(méi)有動(dòng)力將“信息不對(duì)稱(chēng)”降至最小，因?yàn)樗麄儫o(wú)需負(fù)責(zé)，只要嚴(yán)格按照縣市方案執(zhí)行即可。

表1 湖北省內(nèi)部分市縣的識(shí)貧方法

每個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭真實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況，只有他們自己最清楚。他們申請(qǐng)成為貧困戶(hù)，一般都是想戴或想繼續(xù)戴“貧困戶(hù)”的帽子，以便享受?chē)?guó)家對(duì)貧困戶(hù)的補(bǔ)貼和扶持政策，如子女上學(xué)減免學(xué)費(fèi)，子女升學(xué)時(shí)享受一定的照顧，在農(nóng)機(jī)、化肥上有更多的補(bǔ)貼，獲得國(guó)家到戶(hù)的幫扶資金、節(jié)假日的一些慰問(wèn)金和物質(zhì)、貼息貸款等。對(duì)于真正貧困的家庭，他們成為“扶貧對(duì)象”沒(méi)有任何爭(zhēng)議。但對(duì)于并不貧困的家庭或先前貧困識(shí)別階段已脫貧的家庭，為了自家（我）的私利，他們會(huì)“裝窮”、“藏富”，想方設(shè)法利用“信息不對(duì)稱(chēng)”，利用現(xiàn)有制度存在的機(jī)會(huì)空間和漏洞，使調(diào)查方、評(píng)議方、審核方認(rèn)定自己仍然“貧困”，使自己（家）成為扶貧對(duì)象。

上述情況也使得總體上2014年的建檔立卡工作比前幾次有很大進(jìn)步，但仍然存在精準(zhǔn)度不夠的問(wèn)題。2014年建檔立卡之后，省內(nèi)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧調(diào)研中，逐漸發(fā)現(xiàn)2014年扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)存在識(shí)別對(duì)象不精準(zhǔn)、數(shù)據(jù)時(shí)點(diǎn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)錄入不完整、動(dòng)態(tài)更新不及時(shí)等問(wèn)題，導(dǎo)致建檔立卡數(shù)據(jù)與扶貧對(duì)象實(shí)際情況產(chǎn)生一定偏離，難以完全滿(mǎn)足精準(zhǔn)扶貧工作需要。特別是省發(fā)改、民政、教育、衛(wèi)計(jì)、交通、水利、住建、殘聯(lián)等部門(mén)在編制行業(yè)部門(mén)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃時(shí)，感到建檔立卡數(shù)據(jù)與他們自己掌握的情況吻合度不是很高。[2](p16)湖北省審計(jì)廳的數(shù)據(jù)顯示，2014年的建檔立卡形成的數(shù)據(jù)庫(kù)之內(nèi)，疑似不符合條件的對(duì)象占比高達(dá)31.33%。[3]扶貧對(duì)象的數(shù)據(jù)只能算“比較精準(zhǔn)”。2014年10月24日，湖北省扶貧辦將這一數(shù)據(jù)打包上報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧辦審核匯總。

五、湖北加強(qiáng)精準(zhǔn)識(shí)貧關(guān)鍵子制度建設(shè)，推進(jìn)精準(zhǔn)識(shí)貧

正如前文分析的那樣，要使扶貧對(duì)象“更加精準(zhǔn)”，最為關(guān)鍵的是建立識(shí)別結(jié)果精準(zhǔn)性的責(zé)任定位制度，避免無(wú)明確的責(zé)任主體對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)；并建立健全大數(shù)據(jù)信息檢索制度，給責(zé)任主體配備大數(shù)據(jù)信息檢索工具。前文也指出，將責(zé)任主體定位到村一級(jí)比較合適。

村一級(jí)的主體有村委會(huì)、駐村工作組、村民代表會(huì)議。此前的幾輪建檔立卡，均是由村委會(huì)負(fù)責(zé)，受多種因素的影響，優(yōu)親厚友，平均分配，徇私舞弊等現(xiàn)象一直不能消除，這一次應(yīng)將村委會(huì)排除在外。村民代表會(huì)議臨時(shí)組建，表決之后，就解散了。如果會(huì)上通過(guò)的“初選名單”有問(wèn)題，去追究每名參會(huì)代表的責(zé)任也不現(xiàn)實(shí)。駐村工作組作為第三方，可以以相對(duì)客觀的態(tài)度參與扶貧對(duì)象的確定，只要掌握大數(shù)據(jù)檢索工具，它就可以篩選“貧困申請(qǐng)”，或?qū)σ汛_定的扶貧對(duì)象進(jìn)行大數(shù)據(jù)檢索，并可再次進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查取證，確保識(shí)別精準(zhǔn)。因此，在制度上，確定由駐村工作隊(duì)對(duì)識(shí)別結(jié)果負(fù)責(zé)人是恰當(dāng)?shù)?，也是可行的?/p>

2015年，湖北省扶貧辦頒布《關(guān)于認(rèn)真做好扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)質(zhì)量核查工作的通知》（鄂政扶發(fā)〔2015〕24號(hào)），督促各地扎實(shí)開(kāi)展建檔立卡“回頭看”。文件明確要求，實(shí)行扶貧工作權(quán)利下放工作隊(duì)、責(zé)任管理到工作隊(duì)，發(fā)揮好駐村工作隊(duì)精準(zhǔn)扶貧管道與平臺(tái)的作用。嚴(yán)格堅(jiān)持“兩公示一公告”程序，陽(yáng)光操作，重新甄別貧困人口，對(duì)當(dāng)年因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因病等致貧返貧對(duì)象由工作隊(duì)識(shí)別、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實(shí)、縣扶貧辦核定。工作隊(duì)向貧困戶(hù)發(fā)放《扶貧手冊(cè)》，維護(hù)參與農(nóng)戶(hù)的知情權(quán)。核查時(shí)保持貧困人口規(guī)模一致，鎖定2014年脫貧對(duì)象與2015預(yù)脫貧對(duì)象，納入新識(shí)別貧困戶(hù)的同時(shí)，更新庫(kù)中非貧困戶(hù)。文件提出，搭建貧困數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，消除部門(mén)間數(shù)據(jù)鴻溝，實(shí)現(xiàn)貧困人口的數(shù)據(jù)與公安戶(hù)籍、交通管理、城建住房、財(cái)政供養(yǎng)等信息比對(duì)，確保貧困對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)度；實(shí)現(xiàn)與民政、殘聯(lián)、衛(wèi)計(jì)、社會(huì)保障等行業(yè)部門(mén)的數(shù)據(jù)交換，保持貧困對(duì)象數(shù)據(jù)一致性。省扶貧辦與殘聯(lián)、民政、衛(wèi)計(jì)、社會(huì)保障等部門(mén)每半年進(jìn)行一次協(xié)同協(xié)作，共建共享信息。采取數(shù)據(jù)終端后臺(tái)操作，及時(shí)更新。[4](p12)

為切實(shí)規(guī)范貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別工作，湖北密集出臺(tái)完善相關(guān)制度辦法。省政府先后制定下發(fā)了《貧困人口識(shí)別負(fù)面清單》《失準(zhǔn)貧困人口處理辦法》《貧困人口識(shí)別和退出辦法》《關(guān)于貧困人口規(guī)模、民主評(píng)議和公示公告等若干問(wèn)題的說(shuō)明》，明確“在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或異地自建（購(gòu)買(mǎi)）住房的”等9種情形“一票否決”；對(duì)失準(zhǔn)貧困人口，可以區(qū)別具體情形保留扶貧資格或作脫貧處理；對(duì)“扶貧名單”公示、公告的范圍、地點(diǎn)、內(nèi)容、方式、期限、聯(lián)系人、聯(lián)系電話作了明確規(guī)定，對(duì)公示內(nèi)容有異議的，及時(shí)核查，妥善處理。2016年8月湖北省出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)管理的意見(jiàn)》（鄂扶組發(fā)〔2016〕11號(hào)），明確提出數(shù)據(jù)管理要堅(jiān)持“五原則”，即堅(jiān)持“縣級(jí)主體、精準(zhǔn)識(shí)別、核準(zhǔn)存量、操作規(guī)范、數(shù)據(jù)共享”，劃定各級(jí)管理權(quán)限，層層壓實(shí)各級(jí)管理責(zé)任，杜絕各地違規(guī)識(shí)別、監(jiān)管缺位、數(shù)據(jù)造假的制度空間。2016年9月省扶貧辦、省檔案局在全國(guó)率先聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好全省精準(zhǔn)扶貧檔案工作的意見(jiàn)》（鄂檔〔2016〕25號(hào)）政策文件，要求建立精準(zhǔn)扶貧檔案臺(tái)賬，全程記錄脫貧攻堅(jiān)點(diǎn)滴動(dòng)態(tài)。[5]

六、結(jié)語(yǔ)

目前，通過(guò)一系列子制度建設(shè)，湖北的“精準(zhǔn)識(shí)貧”有了突破性進(jìn)展，截至2016年3月，全省庫(kù)內(nèi)疑似不符合條件的對(duì)象占比降至9.22%，精準(zhǔn)率達(dá)到93.65%，從“基本精準(zhǔn)”到“比較精準(zhǔn)”，取得了階段性成效，為精準(zhǔn)扶貧奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，精準(zhǔn)識(shí)貧工作還有進(jìn)一步提高的空間，在精準(zhǔn)識(shí)貧制度建設(shè)方面，湖北省還需要繼續(xù)探索，使這方面的工作“走在前列”。

[1]宜昌市扶貧攻堅(jiān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.關(guān)于推介宜都市精準(zhǔn)扶貧網(wǎng)格化管理工作經(jīng)驗(yàn)的通知[EB/OL].http://www.ycfp.gov.cn/content-41350-8713 06-1.html.

[2]湖北省扶貧辦.湖北承諾“精準(zhǔn)扶貧，不落一人”[J].中國(guó)扶貧2015,（10）.

[3]方桐.湖北省精準(zhǔn)識(shí)“貧”去偽補(bǔ)真剔除33.5萬(wàn)人新進(jìn)36.6萬(wàn)人[N].農(nóng)村新報(bào)，2016-10-31.

[4]李擁軍.建檔立卡：精準(zhǔn)扶貧的重要基石[J].減貧與發(fā)展研究，2016,（06）.

[5]湖北省扶貧辦.湖北省貧困人口數(shù)據(jù)審計(jì)整改工作見(jiàn)成效[EB/OL].http://www.hubei.gov.cn/zhuanti /2016zt/sdjz/tpgj/tpgjdhc/201612/t20161213_927716. shtml，2016-11-16.

責(zé)任編輯周剛

F323.8

A

1003-8477（2017）04-0052-06

桂勝（1961—），男，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，博導(dǎo)；華平（1976—），男，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士生、江漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系講師。