游龍+唐叢國

摘要：國家推行政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作以來，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。但在實施過程中還存在投保意愿低、經(jīng)營成本高、理賠程序繁瑣、監(jiān)管不到位等問題。作者在調(diào)研基礎(chǔ)上提出了建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；問題；建議

自2004年中國保監(jiān)會選取9個省區(qū)（市）正式啟動政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作以來，農(nóng)業(yè)保險在我國取得了長足的發(fā)展。2015年，我國承保的主要農(nóng)作物突破14.5億畝，占全國播種面積的59%，三大主糧作物平均承保覆蓋率超過70%，農(nóng)業(yè)保險對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要的“穩(wěn)定器”作用。但是，農(nóng)業(yè)保險在落地運行中還是出現(xiàn)了一些“水土不服”的問題。本文以湖南澧縣為例，探究農(nóng)業(yè)保險在運行過程中存在的問題，提出幾點建議。

一、基本情況

澧縣位于湖南省西北部、澧水中下游、洞庭湖西岸，擁有湖南省最大的平原——澧陽平原的絕大部分，現(xiàn)有耕地103萬畝。正常年景可產(chǎn)糧食50萬噸、棉花4萬噸、油料10萬噸，是全國商品糧基地縣、優(yōu)質(zhì)棉基地縣、油菜生產(chǎn)百強縣。2007年，澧縣作為湖南省首批試點縣啟動了農(nóng)業(yè)保險工作。9年來，各級政府的投入越來越大，參保的農(nóng)戶越來越多，覆蓋面也越來越廣。以種植業(yè)保險為例，2013—2015年共收取保費6522.37萬元，其中各級財政補貼4455.28萬元、農(nóng)戶自繳2067.09萬元。共上報受災(zāi)面積50.22萬畝、理賠受災(zāi)農(nóng)戶19.5萬戶次，保險公司共支付理賠款3973.12萬元，占收取保費的60.91%。

二、存在的問題

（一）投保意愿低。一是農(nóng)戶風(fēng)險意識偏弱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒有風(fēng)險防控意識。加上澧縣屬勞務(wù)輸出大縣，常年外出務(wù)工人數(shù)在20萬以上，在家務(wù)農(nóng)的老人居多，這些人群的風(fēng)險防范意識更加淡薄，投保積極性不高。二是理賠門檻偏高。在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有很多農(nóng)戶抱怨賠款門檻過高。以水稻為例，實際損失率在損失超過30%才按比例賠付，70%以上才全額賠償。由于損失三成以上的年景非常少，農(nóng)民覺得不僅沒享受到財政補貼的實惠，還增加了不必要的支出。三是賠償金額偏低。相對于其他險種來說，農(nóng)業(yè)保險的保障水平較低。以種植業(yè)為例，一畝水稻最高賠償金額僅為360元、棉花僅300元、油菜150元、玉米280元，對農(nóng)戶不具備較強的吸引力，導(dǎo)致農(nóng)戶不愿參保。

（二）經(jīng)營成本高。農(nóng)業(yè)保險在經(jīng)營過程中產(chǎn)生的人力成本遠高于其他類型保險。一是農(nóng)戶較分散。農(nóng)業(yè)保險面向的是較為偏遠的農(nóng)村地區(qū)，而農(nóng)戶居住一般都比較分散，澧縣最遠的農(nóng)戶距縣城100余公里，加上全縣人均耕地面積僅為1.37畝，戶均繳納保費只有一二十元錢，挨家挨戶收取保費工作量非常大，且收費成本遠遠高于所收保費。二是網(wǎng)點不完善。各保險公司均只在縣一級設(shè)立分支機構(gòu)，沒有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未建立較為完善的鄉(xiāng)、村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，需要投入大量的人力、物力、財力，嚴(yán)重影響了保險公司承保的積極性。三是技術(shù)要求高。農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營范圍決定了從業(yè)人員必須具備較強的專業(yè)素質(zhì)，從開始的標(biāo)的物測量到最后的定損理賠，要求農(nóng)險工作人員既要懂保險業(yè)務(wù)知識，也要懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無形中提高了經(jīng)營的人力成本。

（三）操作難度大。一是勘災(zāi)難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，生產(chǎn)對象的生命力比較脆弱，抗災(zāi)能力較差。不僅受多種災(zāi)害影響，而且其發(fā)生頻率較高，損失范圍較廣，使得農(nóng)業(yè)保險的理賠具有集中性，導(dǎo)致勘災(zāi)過程中往往會出現(xiàn)人手短缺的情況。二是定損難。由于生產(chǎn)經(jīng)營者的管理水平差異、動植物所處生長階段不同、市場行情變化等因素影響，合理定損本就非常困難。加上在實際操作中，由于線長面廣，一般采取抽樣的方式來核定損失程度，不能全面客觀地反映真實的損失，以致部分農(nóng)戶對定損結(jié)果不認(rèn)同，出現(xiàn)扯皮的現(xiàn)象。三是理賠程序繁瑣。從投保農(nóng)戶報案、勘災(zāi)定損、張榜公示，到最后賠付，有時需要近兩個月的時間，這就使得農(nóng)戶可能錯過最佳的補植補種時間。

（四）監(jiān)管不到位。從國家的相關(guān)政策來看，目前僅僅明確了國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理（《農(nóng)業(yè)保險條例》第四條），并沒有對縣級以上人民政府及相關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)予以明確，而且省里也一直沒有出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》的實施細(xì)則。這就導(dǎo)致在具體實施過程中，縣政府及相關(guān)部門沒有權(quán)利對保險公司及其業(yè)務(wù)實施常態(tài)化監(jiān)督，出現(xiàn)監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。

三、建議

（一）完善補貼政策。一方面，實施差別化的財政補貼政策。建議逐步取消經(jīng)濟欠發(fā)達縣特別是糧食生產(chǎn)大縣的縣級財政資金配套的規(guī)定，減輕地方財政壓力。另一方面，探索對保險公司給予管理費用補貼。對于經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司，可以按照其經(jīng)營業(yè)務(wù)量的大小，給予一定比例的經(jīng)營管理費用補貼（有資料表明，國外一般為5%—10%）。這樣可減輕保險公司經(jīng)營成本，提高其經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的積極性。

（二）提高保障水平。一方面，改善保險產(chǎn)品。針對農(nóng)戶的不同需求，按照“少繳少賠、多繳多賠”的原則，提供不同檔次的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，政府可按原有比例增加保費補貼，提高農(nóng)業(yè)保險的最高賠付額。另一方面，降低理賠門檻。由于水稻等種植業(yè)的利潤很低，一般不會超過20%。因此，建議降低水稻等種植業(yè)的理賠門檻，對理賠政策進行調(diào)整。從澧縣情況看，保險公司收取的保費只有60%用于賠償農(nóng)戶損失，還有很大的理賠空間。建議將水稻損失理賠起點從以前的30%下調(diào)為20%，也就是水稻損失率在20%時，保險人（農(nóng)戶）按照保險合同將得到相應(yīng)的賠償。這樣，可以極大地增加農(nóng)戶投保的積極性。

（三）健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)管理站為平臺，設(shè)立農(nóng)業(yè)保險代辦點，并發(fā)展一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險專（兼）干和村級協(xié)保員，主要職責(zé)包括發(fā)放農(nóng)業(yè)保險宣傳資料，讓農(nóng)戶知道怎么投保、交多少保費、如何索賠等；挨家挨戶收取保費，核對農(nóng)戶承保信息并登記造冊、發(fā)放保險卡；災(zāi)害發(fā)生后查勘災(zāi)情，上報受損情況等。另外，在健全保險服務(wù)體系的同時，進一步簡化理賠流程，切實提高保險理賠效能，讓廣大農(nóng)戶都能享受到優(yōu)質(zhì)快捷的保險服務(wù)。

（四）強化監(jiān)督管理。由于農(nóng)業(yè)保險不同于其他商業(yè)保險，屬于政策性保險，強化監(jiān)督管理顯得尤為重要。建議省里盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》實施細(xì)則，明確地方政府及相關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)。在省里的細(xì)則出臺之前，縣級政府及相關(guān)部門要積極履職：宣傳部門要強化宣傳力度，提升農(nóng)民自覺參保意識；農(nóng)業(yè)部門要加強培訓(xùn)和防范措施，及時參與勘損鑒定；財政部門確保保費足額收繳，理賠及時準(zhǔn)確，全面實行“一卡通”，并實施隨機抽查；保險公司要嚴(yán)格實行“五公開”、“三到戶”等程序，確保農(nóng)業(yè)保險規(guī)范運行。

（作者單位：湖南省澧縣財政局）

責(zé)任編輯：洪峰