劉瓊++高冉++歐名豪??

摘要

土地利用總體規(guī)劃需要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展多元目標以增強對區(qū)域發(fā)展的指導力和約束性，因此全面了解我國土地利用總體規(guī)劃的政策目標偏好，能為優(yōu)化規(guī)劃技術方法和改革規(guī)劃管理體制提供政策參考。鑒于此，本文在分析我國土地利用總體規(guī)劃多元目標及其關系的基礎上，采用內容分析法基于全國土地利用總體規(guī)劃綱要進行詞頻挖掘構建目標偏好測量維度及體系，進而對兩輪省級土地利用總體規(guī)劃文本進行目標偏好的定量測度，結果表明：①土地利用總體規(guī)劃是多目標規(guī)劃，通過內容分析法可以構建由經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標構成的目標偏好測量體系；②從目標偏好排序來看，三大目標中社會目標始終是兩輪土地利用總體規(guī)劃的首要偏好目標，生態(tài)目標是土地利用總體規(guī)劃的次要偏好目標，經(jīng)濟目標排在最后；同時相比上輪規(guī)劃，本輪規(guī)劃耕地保護子目標次序提前，土地整治子目標次序推后；③從目標偏好程度來看，社會目標的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保護子目標的首位偏好度明顯上升；生態(tài)目標和經(jīng)濟目標的首位偏好程度基本不變，總體而言本輪規(guī)劃三大目標偏好程度的差異縮小。研究結果說明，我國土地利用總體規(guī)劃始終堅持以耕地保護為核心的社會目標偏好，符合其是國土資源管理部門主導的部門規(guī)劃的定位；雖然土地利用總體規(guī)劃對經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標的偏好程度差異縮小，但其若要在空間規(guī)劃體系中發(fā)揮更大的作用，還需要通過優(yōu)化規(guī)劃技術和改革規(guī)劃管理體制進一步均衡經(jīng)濟、社會、生態(tài)目標，以承擔起統(tǒng)領全區(qū)域空間發(fā)展的要求。

關鍵詞土地利用總體規(guī)劃；目標偏好；內容分析法；關鍵詞；詞頻

中圖分類號F301.2

文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2017）04-0016-07

[WTHZ]doi：10.12062/cpre.20170303

我國土地利用總體規(guī)劃借助自上而下的五級規(guī)劃體系，通過指標約束和用途管制，形成了對土地發(fā)展權的分配方案[1-2]，成為影響和支撐區(qū)域發(fā)展的重要公共政策體系，同時也是土地政策參與宏觀調控的主要工具。但是，當前土地利用總體規(guī)劃在統(tǒng)籌區(qū)域多元發(fā)展目標時存在不足[3]，如偏重經(jīng)濟發(fā)展目標而對生態(tài)環(huán)境目標重視不夠[4]，重視耕地保護這一社會目標而忽視其他社會目標[3]和防治水土流失等生態(tài)目標[5]。這一問題的存在，導致土地利用總體規(guī)劃實施時容易與其他空間性規(guī)劃產(chǎn)生沖突并陷入執(zhí)行困境[6]，從而削弱自身對區(qū)域發(fā)展的指導性和約束力。

針對這一問題，相關研究主要從多目標規(guī)劃的視角開展，指出多目標規(guī)劃是一種能包含經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多種發(fā)展目標的決策方法[7-8]，通過將多目標規(guī)劃與其他數(shù)學模型和技術方法相結合應用于規(guī)劃決策，可以得到均衡多種目標的規(guī)劃優(yōu)化方案[9-10]。此外，還有部分學者基于規(guī)劃多目標協(xié)同的目的對規(guī)劃的編制模式進行了反思[3，11]。以上研究都是在規(guī)劃目標不協(xié)同的問題基礎上開展的技術方法優(yōu)化和管理體制改革，但這些研究未能回答現(xiàn)行規(guī)劃目標偏好優(yōu)先順序及其偏好程度如何這一問題。因此，本文在分析我國土地利用總體規(guī)劃多元目標及其關系的基礎上，采用內容分析法，依據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要對規(guī)劃目標進行詞頻挖掘以構建測量維度及體系，進而對兩輪省級土地利用總體規(guī)劃開展目標偏好的定量測度，以期為完善規(guī)劃技術體系和管理體制提供參考。

1 土地利用總體規(guī)劃目標體系及其偏好

1.1我國土地利用總體規(guī)劃的目標體系

空間規(guī)劃本質上是一種公共政策[12]，作為一種重要類型的空間規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是一個完整的公共政策體系。就政策目標而言，公共政策目標是多元的、多層次的[13]。由于土地利用的多效益性，作為公共政策的土地利用總體規(guī)劃具有典型的多目標性[4]。已有研究大多認同經(jīng)濟、社會、生態(tài)目標是我國土地利用總體規(guī)劃需要考慮的三大主要目標[7-9]，具體來看：

（1）堅守18億畝耕地紅線，保障糧食安全是土地利用總體規(guī)劃的社會目標。基于我國人多地少的國情，從80年代編制第一輪土地利用總體規(guī)劃開始，保護耕地就成為其主要目標。1998年新《土地管理法》提出“耕地總量動態(tài)平衡”的要求后，90年代末編制的第二輪規(guī)劃據(jù)此建立了自上而下的規(guī)劃體系、制定了相應的管控指標，耕地保護目標大大加強；21世紀初編制的第三輪規(guī)劃，在18億畝耕地紅線的基礎上對管控指標進行了細化，從而進一步凸顯了耕地保護的社會目標。

（2）提供滿足經(jīng)濟發(fā)展的建設用地，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設是土地利用總體規(guī)劃的經(jīng)濟目標。我國正處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展需要大量的建設用地投入，因此土地利用總體規(guī)劃在配置土地發(fā)展權時必需充分考慮經(jīng)濟目標。21世紀初我國開始編制第三輪土地利用總體規(guī)劃，原第二輪規(guī)劃提前中止，就是因為原規(guī)劃方案未預估到經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢，面臨較大的調整必要性；2015年，我國又啟動第三輪土地利用總體規(guī)劃調整完善，一定程度上也是因為規(guī)劃方案與經(jīng)濟發(fā)展形勢不符。

（3）保護土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是土地利用總體規(guī)劃的生態(tài)目標。作為一種對區(qū)域土地利用結構和布局的全面安排，土地利用總體規(guī)劃還需考慮生態(tài)目標。1998年長江流域發(fā)生特大洪水后，我國開始大規(guī)模生態(tài)退耕，第二輪土地利用總體規(guī)劃亦將這一戰(zhàn)略納入了政策內容；21世紀以后，隨著生態(tài)環(huán)境問題日益突出，生態(tài)退耕、耕地休耕、土壤修復等要求都被土地利用總體規(guī)劃納入考慮。

1.2土地利用總體規(guī)劃的目標偏好

公共政策的某些目標之間可能相互沖突和不協(xié)調[13]，當存在目標沖突時，需要對目標優(yōu)先次序進行排序[14]。土地利用總體規(guī)劃的三大目標往往存在沖突：①保護耕地和保障經(jīng)濟發(fā)展所需的建設用地之間往往存在矛盾，從而使規(guī)劃陷入發(fā)展和保護的“兩難”局面[15]，說明社會目標與經(jīng)濟目標間存在明顯沖突；②為追求經(jīng)濟快速增長而進行的城市用地空間擴張會導致一系列生態(tài)環(huán)境問題[16]，說明經(jīng)濟目標與生態(tài)目標也存在沖突；③為實現(xiàn)耕地“占補平衡”而進行的未利用地開發(fā)，也會對灘涂等未利用地進行擠占，甚至出現(xiàn)將林地劃入基本農田的情況[17]，說明社會目標與生態(tài)目標亦有沖突。

因此，面對經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標間的關系，土地利用總體規(guī)劃在編制過程中需要對其權衡取舍，政策決策者會有不同的目標偏好，這種目標偏好主要表現(xiàn)在偏好排序和偏好程度兩個方面。我國土地利用的基本方針是“一要吃飯，二要建設，三要保護環(huán)境”[18]，這一基本方針肯定會影響土地利用總體規(guī)劃的目標排序和偏好程度。但是不同區(qū)域、同一區(qū)域不同發(fā)展階段的規(guī)劃目標偏好可能會有差異，不能一概而論，需要采用一定的方法對其進行全面展示和定量分析。

2研究方法與分析流程

2.1內容分析法

內容分析法始于二戰(zhàn)期間的軍事情報研究，通過用一種系統(tǒng)的、客觀的、量化的方式測量變量，將研究內容簡化為便于處理的數(shù)據(jù)，以確定信息的特定特征，得出可重復的有效推論[19-20]，具有客觀中立性、研究大量且長期數(shù)據(jù)的低成本性以及采用不同維度對相同材料進行多次分析的可行性[21]。目前，在公共政策領域，采用內容分析法對公共政策的演進脈絡、發(fā)展趨勢開展定量分析的研究日益廣泛[22]。

頻數(shù)計量法是內容分析中最基本、使用最為廣泛的量化方法之一[23]。一般認為，人的認知傾向和關注的焦點會通過經(jīng)常使用的語言文字集中反應出來，使用頻率高的文字處于認知的核心區(qū)域[24]，對事物關注程度的變化會反映在文字使用頻率的變化上[25]，土地利用總體規(guī)劃作為指導土地利用的重要公共政策，規(guī)劃文本中特定的高頻詞可以反映我國土地利用規(guī)劃相關組織機構和決策者關注的重心。據(jù)此原理，本研究從詞頻分析入手，通過抓取規(guī)劃文本中特定的高頻詞，將定性的語言文字資料轉換為定量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，準確地獲取土地利用總體規(guī)劃文本的目標偏好。

2.2數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

通過對中華人民共和國中央人民政府、國土資源部、各省（自治區(qū)、直轄市）政府及其國土資源部門等官方網(wǎng)站進行檢索，獲取公開發(fā)布的全國和省級土地利用總體規(guī)劃文本。其中，上輪全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）和本輪全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）能夠檢索得到，27個省份（除了西藏、陜西、甘肅和寧夏）的兩輪規(guī)劃文本均能檢索得到，最終得到54份省級土地利用總體規(guī)劃文本。

2.3構建測量維度及體系

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃“一要吃飯，二要建設，三要保護生態(tài)環(huán)境”的目標設定，設計經(jīng)濟、社會、生態(tài)3個測量維度，借助武漢大學沈陽教授研發(fā)的ROST Content Mining 6.0文本挖掘軟件進行目標高頻詞的提取及頻數(shù)測度。首先，為了保證測度標準的統(tǒng)一性，選擇全國層面兩輪土地利用總體規(guī)劃綱要作為目標高頻詞提取的來源；其次，考慮到土地利用總體規(guī)劃自上而下的規(guī)劃體系，上下級規(guī)劃文本具有很高的相似性，為了保證測量樣本的豐富性，采用省級層面兩輪土地利用總體規(guī)劃文本開展目標高頻詞的頻數(shù)測度。具體步驟如下：

（1）建庫。本研究建立了三個數(shù)據(jù)庫。①分詞累計詞頻庫。利用軟件分別對全國兩輪土地利用總體規(guī)劃綱要進行分詞和詞頻統(tǒng)計，分別得到兩輪規(guī)劃的分詞累計詞頻，建立第一個數(shù)據(jù)庫。②利用軟件分別挖掘出兩輪規(guī)劃綱要中排在前300的高頻詞，建立第二個數(shù)據(jù)庫。③將全國兩輪規(guī)劃綱要合并成一個文本，利用軟件挖掘出排在前500的高頻詞，建立第三個數(shù)據(jù)庫。上述所有統(tǒng)計都是經(jīng)過文本挖掘軟件自帶的過濾詞表過濾，并排除單字詞后的結果。

（2）數(shù)據(jù)預處理。

每一步處理都以對應的數(shù)據(jù)庫為基礎。

第一步，在第一個數(shù)據(jù)庫中，分別計算兩輪規(guī)劃綱要中累計詞頻達到總頻次70%的最低詞頻數(shù)。這里刪選高頻詞依據(jù)的是詞頻分析法中確定高頻關鍵詞閾值的“%WF=P方法”，即所選高頻詞的累積頻次百分比等于某百分值P，且P值范圍多在20%、50%和70%等數(shù)值左右[26]，經(jīng)測試，本文選擇70%作為P值，可以使測量體系更全面。

第二步，以第二個數(shù)據(jù)庫為基礎，分別統(tǒng)計兩輪規(guī)劃綱要中排在前300的高頻詞的最低頻數(shù)。

第三步，在第三個數(shù)據(jù)庫中，根據(jù)前兩步得到的最低詞頻數(shù)，選取其中的最大值作為最終的閾值，提取詞頻數(shù)高于此閾值的高頻詞。

（3）分類編碼。

根據(jù)經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標的內涵，刪除與目標偏好無關的高頻詞，如“土地”、“地區(qū)”、“面積”和目標偏好指向度低的高頻詞，如“耕地”、“建設用地”、“林地”等詞，將明顯指向經(jīng)濟、社會、生態(tài)目標偏好的高頻詞進行分類編碼，并對有疑義的詞進行回溯檢索，根據(jù)文本情境對關鍵詞的語義進行判斷。

（4）編碼測試及信度檢驗。為了對上述得到的測量體系進行測試，另一位編碼員運用“二八定律”選取高頻詞，即通過“選擇20%的高頻詞，反映80%的信息量”這一原則，分別選取每輪規(guī)劃綱要中詞頻排名前20%的高頻詞，并對其進行分類編碼。經(jīng)檢驗，兩次編碼取得的信度為0.939。最終有25個關鍵詞計入編碼。根據(jù)詞義對三大目標下的25個關鍵詞進行歸并，可以將其并入9個子目標，其中“經(jīng)濟”、“社會”、“生態(tài)”3個關鍵詞因無傾向，作為子目標單獨對待，從而得到土地利用總體規(guī)劃目標偏好的測量維度及體系（表1）。

2.4建立量化系統(tǒng)

字詞的重要性與它在文本中出現(xiàn)的頻次成正比，本文采用內容分析中使用最廣泛的頻數(shù)計量法建立量化系統(tǒng)，統(tǒng)計省級規(guī)劃文本中各目標關鍵詞出現(xiàn)的頻數(shù)，并將屬于每類目標的關鍵詞詞頻數(shù)進行加總。需要注意的是由于文本篇幅存在差異，同一字詞在長文本里可能會比短文本有更高的詞頻，而不管該詞語重要與否，所以統(tǒng)計分析時，不同研究文本之間采用頻數(shù)占比等相對值來代替絕對頻數(shù)，以消除文本篇幅差異對結果準確性的影響。

3統(tǒng)計結果與分析

根據(jù)以上目標偏好的測量體系和分析步驟，可以得到兩輪省級土地利用總體規(guī)劃三大目標關鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計及占比（表2）。

3.1目標偏好排序分析

3.1.1三大目標排序

按照經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標頻數(shù)占比大小進行目標偏好排序，可以得到6種組合形式（表3），除上輪規(guī)劃無組合②以外，其他組合均有分布。

具體觀察三大目標，兩輪規(guī)劃均出現(xiàn)社會目標首位的省份數(shù)顯著超過生態(tài)目標首位和經(jīng)濟目標首位的省份數(shù)；

在以社會目標首位的省份中，上輪規(guī)劃以經(jīng)濟目標為次要目標的省份數(shù)超過以生態(tài)目標為次要目標的省份，本輪規(guī)劃則出現(xiàn)了逆轉；另外，上輪規(guī)劃中，經(jīng)濟目標首位的省份數(shù)和生態(tài)目標首位的省份數(shù)相當，而本輪規(guī)劃中后者明顯多于前者。

3.1.2子目標排序

在三大目標下，除去“經(jīng)濟”、“社會”、“生態(tài)”3個無傾向的子目標，分別分析經(jīng)濟首位、社會首位和生態(tài)首位時，其子目標偏好的優(yōu)先順序（表4）。在經(jīng)濟首位的省份中，上輪規(guī)劃和本輪規(guī)劃將節(jié)約集約用地子目標置于城鎮(zhèn)開發(fā)之前的省份居多；在社會首位的省份中，上輪規(guī)劃耕地保護優(yōu)先和土地整治優(yōu)先的省份數(shù)相同，但本輪規(guī)劃中絕大多數(shù)省份將耕地保護子目標置于土地整治之前；在生態(tài)首位的省份中，兩輪規(guī)劃生態(tài)防治子目標優(yōu)先的省份數(shù)均明顯多于環(huán)境保護優(yōu)先的省份。

3.2目標偏好程度分析

為準確測度規(guī)劃對首位目標的偏好程度，借鑒城市首位度的概念，引入“目標首位度”這一指標測度規(guī)劃對某一首位目標的偏好程度。

3.2.1三大目標首位度

按照“目標首位度=首位目標頻數(shù)占比/第二位目標頻數(shù)占比”的計算公式，可以得到省級土地利用總體規(guī)劃三大目標首位度（表5）。從經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標來看，上輪規(guī)劃社會目標首位度的均值最高，說明在社會首位時，其相對其他目標的偏好程度遠遠超過經(jīng)濟首位和生態(tài)首位時對其他目標的偏好程度；而本輪規(guī)劃社會目標首位度均值最低，說明雖然社會目標首位的省份數(shù)與上輪規(guī)劃相同，但其偏好程度明顯降低。

值得注意的是，浙江本輪規(guī)劃過度偏重經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設，導致其經(jīng)濟首位度高達2.05，拉高了經(jīng)濟首位度均值，除去浙江異常值后，經(jīng)濟首位度均值降為1.13。本輪規(guī)劃生態(tài)目標首位度均值和扣除異常值后的經(jīng)濟目標首位度均值與上輪規(guī)劃相差不大。

3.2.2子目標首位度

同樣去除“經(jīng)濟”、“社會”、“生態(tài)”3個子目標，按照“子目標首位度=首位子目標頻數(shù)占比/第二位子目標頻數(shù)占比”的計算公式，考察其余6個子目標的首位度（表6）。

上輪規(guī)劃中，存在3個子目標首位的情況，包含2個社會子目標（耕地保護和土地整治）和1個生態(tài)子目標（生態(tài)防治），生態(tài)子目標首位的省份數(shù)明顯少于社會子目標首位，但其首位度均值高于社會子目標首位度均值。本輪規(guī)劃中，存在4個子目標首位的情況，但絕大多數(shù)省份均以社會目標下的耕地保護子目標作為首位，其首位度均值也顯著高于其他子目標。

4結論與討論

4.1主要結論

采用內容分析法對土地利用總體規(guī)劃的目標偏好進行定量測度，可以得到以下結論：①土地利用總體規(guī)劃是多目標規(guī)劃，通過內容分析法可以構建由經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標構成的目標偏好測量體系；②從目標偏好排序來看，三大目標中社會目標始終是兩輪土地利用總體規(guī)劃的首要偏好目標，生態(tài)目標是土地利用總體規(guī)劃的次要偏好目標，經(jīng)濟目標排在最后；同時相比上輪規(guī)劃，本輪規(guī)劃耕地保護子目標次序提前，土地整治子目標次序推后；③從目標偏好程度來看，社會目標的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保護子目標的首位偏好度明顯上升；生態(tài)目標和經(jīng)濟目標的首位偏好程度基本不變，總體而言本輪規(guī)劃三大目標偏好程度的差異縮小。

以上研究結果說明，我國土地利用總體規(guī)劃始終堅持以耕地保護為核心的社會目標偏好，符合其是國土資源管理部門主導的部門規(guī)劃的定位；雖然土地利用總體規(guī)劃對經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大目標的偏好程度差異縮小，但其若要在空間規(guī)劃體系中發(fā)揮更大的作用，還需要通過優(yōu)化規(guī)劃技術和改革規(guī)劃管理體制進一步均衡經(jīng)濟、社會、生態(tài)目標，以承擔起統(tǒng)領全區(qū)域空間發(fā)展的要求。

4.2簡要討論

內容分析法作為對文本內容進行客觀、系統(tǒng)、量化分析的一種科學研究方法，可以揭露隨意觀察文本時很難發(fā)掘的信息。該方法不僅適用于土地利用總體規(guī)劃文本的研究，也可以用于其它空間規(guī)劃或多目標規(guī)劃等公共政策的研究，本文提供了一種定量測度政策目標偏好的研究思路。但是該方法仍然存在一定局限：一方面因測量體系固定，對個別省份出現(xiàn)的異常情況難以靈活處理；另一方面，內容分析法雖然能全面展示規(guī)劃目標偏好狀況及變化，但難以揭示目標偏好與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、資源稟賦的耦合程度，有待進一步研究。

另外需要說明的是，采用內容分析法只能對政策文本本身開展客觀分析，體現(xiàn)的是政策編制階段的目標偏好。但由于公共政策往往存在執(zhí)行偏差，地方政府在執(zhí)行土地利用規(guī)劃時，其執(zhí)行偏好可能會與規(guī)劃文本目標偏好不一致。

（編輯：田紅）

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