倪紅日

摘 要：中國的經(jīng)濟(jì)高速增長階段結(jié)束，正在向經(jīng)濟(jì)中高速增長轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。在國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)總供求失衡、總需求不足的條件下，通過縮小收入差距，擴(kuò)大有效需求是解決總需求不足的一個重要思路和途徑。在這個階段，中國應(yīng)更加重視縮小收入差距這一社會政策的重要性。稅收政策和制度是縮小居民收入和財(cái)產(chǎn)差距的重要工具，但目前中國間接稅占比較高的稅制結(jié)構(gòu)，在收入分配上具有明顯的累退性，對縮小收入差距的作用很弱，同時個人所得稅制度對調(diào)節(jié)收入差距功效很低。為此建議：逐步調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重；改革和完善個人所得稅，提升其對收入差距調(diào)節(jié)的功能；改革和完善房地產(chǎn)稅，發(fā)揮其調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)差距的功能。

關(guān)鍵詞：收入差距 稅制調(diào)整 個人所得稅 房地產(chǎn)稅

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的主流觀點(diǎn)之一，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長與收入差距之間存在著密切的因果關(guān)系。經(jīng)濟(jì)衰退和增長乏力很重要的原因是收入差距過大引起的需求不足，使得總供求不平衡；因此，經(jīng)濟(jì)增長的必要條件之一，是通過縮小收入差距，達(dá)到增加有效需求目的。作為經(jīng)濟(jì)追趕型國家，中國在過去30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長階段，把“增長是硬道理”作為首要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并沒有將縮小居民收入和財(cái)產(chǎn)差距作為首要的經(jīng)濟(jì)和社會政策目標(biāo)。

目前，中國的經(jīng)濟(jì)高速增長階段結(jié)束，正在向經(jīng)濟(jì)中高速轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。在國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)總供求失衡，總需求不足的條件下，需求側(cè)管理政策必然涉及到收入差距問題，通過縮小收入差距，擴(kuò)大有效需求是解決總需求不足的一個重要思路和途徑。在這個階段，中國是否應(yīng)該提升縮小收入差距這一社會政策的重要性，很值得考慮和研究。

一、中國居民可支配收入差距現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2017年1月20日公布的《2016年國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“十三五”良好開局》報告中，關(guān)于居民收入穩(wěn)定增長、城鄉(xiāng)差距繼續(xù)縮小一段中的數(shù)據(jù)，按照全國居民五等份分組，居民可支配收入差距情況如圖1所示：

擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模的重要途徑，筆者理解就是縮小高收入群體與中等收入、低收入群體之間的收入差距，尤其是要縮小高收入組與低收入組的差距，擴(kuò)大中等收入群體的收入。

二、逐步縮小居民可支配收入和財(cái)產(chǎn)差距的政策目標(biāo)

基于全面實(shí)現(xiàn)小康社會目標(biāo)的需要，以及宏觀經(jīng)濟(jì)管理政策的必要措施，在保證經(jīng)濟(jì)中高速增長的基礎(chǔ)上，將逐步縮小居民可支配收入和財(cái)產(chǎn)差距作為重要的社會政策目標(biāo)。

在“十三五”規(guī)劃期間，要完成7000萬貧困人口脫貧的攻堅(jiān)任務(wù)。這一任務(wù)的完成，實(shí)際上就是通過脫貧增加低收入群體的收入水平，客觀上應(yīng)該縮小了低收入群體與中等收入和高收入群體之間的收入差距。

在“十四五”規(guī)劃中，建議提出將高收入群體與中等收入群體、低收入群體的收入倍數(shù)縮小的明確指標(biāo)要求，即：高收入組是低收入組的8倍，是中等偏下收入組的3.5倍，是中等收入組的2.5倍，是中等偏上收入組的1倍。

三、目前中國稅制對縮小收入差距的作用很小

總體來看，目前中國稅制起到縮小收入差距的功能很弱，如不加以調(diào)整和改革，將不利于縮小收入差距和擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模。這主要有兩個方面的原因：

（一）稅制結(jié)構(gòu)不合理

中國稅制的間接稅和直接稅比重相當(dāng)，各占稅收總收入比重的40%多；相對于美國這種直接稅為主體的國家，中國間接稅比重相對較高，而直接稅比重相對較低。尤其是中國的個人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，占稅收總收入的比重都是很低的。2015年，中國的間接稅三大稅種：國內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅占總稅收比重48.8%；企業(yè)所得稅和個人所得稅合計(jì)占總稅收的28.6%，其中個人所得稅僅占總稅收的6.9%（詳見圖2）。

中國的這種稅制結(jié)構(gòu)，在收入分配上具有明顯的累退性。由于間接稅的稅負(fù)主要由居民消費(fèi)環(huán)節(jié)承擔(dān)，收入越低者負(fù)擔(dān)的實(shí)際稅負(fù)越高；反之，收入越高者負(fù)擔(dān)的實(shí)際稅負(fù)越低。根據(jù)國家稅務(wù)總局2016年重點(diǎn)課題《個人所得稅改革方案及征管條件研究》報告中的數(shù)據(jù)：2012年城鎮(zhèn)居民最低收入戶現(xiàn)金消費(fèi)占平均可支配收入的比重為88.88%，隨著收入的提高，消費(fèi)占收入的比重逐步降低，最高收入戶所占比重只有59.01%。這種稅制的累退性表明，中國現(xiàn)行稅制不僅難以調(diào)解并縮小收入差距，而且增加了中低收入群體的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)。

（二）個人所得稅制度對調(diào)節(jié)收入差距功效很低

財(cái)稅研究界對中國現(xiàn)行個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的效應(yīng)研究，基本上一致的判斷是個人所得稅在調(diào)節(jié)收入差距上發(fā)揮正效應(yīng)，但功效不顯著。比如，詹新宇、楊燦明的研究結(jié)論：運(yùn)用MT指數(shù)方法對1985-2013年的基尼系數(shù)對比分析，發(fā)現(xiàn)稅前和稅后基尼系數(shù)的差值（即MT指數(shù)）非常小，均值為0.0003，最高也僅為2005年的0.00031，這表明我國個人所得稅對居民收入分配差距調(diào)整的作用整體上是正向的，但其正向調(diào)整的力度并不大。

我國個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的功效不顯著的主要原因：一是個人所得稅的主要來源是工薪階層，以2014年為例，65.34%的個人所得稅收入來自工資薪金所得。對于高收入者和收入來源多元化的個人所得征稅是薄弱環(huán)節(jié)。 二是實(shí)行分項(xiàng)計(jì)征的現(xiàn)行個人所得稅制度，在一定程度上，降低了對高收入者征稅的累進(jìn)稅率。從現(xiàn)行稅制稅率的設(shè)計(jì)來看，十一個分項(xiàng)計(jì)征項(xiàng)目，只有三項(xiàng)即工資薪金所得、個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得實(shí)行累進(jìn)稅率，對于其他八項(xiàng)所得，尤其財(cái)產(chǎn)類收益所得都實(shí)行的是比例稅率。三是個人所得稅的征管還處于代扣代繳為主的模式，高收入和多元化收入稅源的監(jiān)控體系基本處于真空狀態(tài)，稅源管理粗放，監(jiān)管措施不力。

根據(jù)以上分析，為了使我國稅收能夠更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)產(chǎn)差距的作用，應(yīng)該從調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)、改革個人所得稅制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化個人所得稅征管、完善財(cái)產(chǎn)稅制度四個方面入手。

四、中國稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整將朝著提高直接稅比重的方向發(fā)展

十八屆三中全會關(guān)于深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的決定中明確指出：在我國稅制中逐步提高直接稅比重。在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的前提下（近兩年來，由于全面的減稅政策，實(shí)際的稅收占GDP比重已經(jīng)由2012年的19.4%下降到2016年的17.5%），對稅制需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在逐步提高直接稅比重同時，降低間接稅的比重。在目前國際經(jīng)濟(jì)和國際稅收競爭日益激烈的情況下，企業(yè)的競爭力與稅收制度設(shè)計(jì)和稅收負(fù)擔(dān)有著很密切的關(guān)系，因此我國稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低間接稅比重和提高直接稅比重，已經(jīng)到了一個重要的窗口期。

中國稅制的調(diào)結(jié)構(gòu)是財(cái)稅改革的重頭戲，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，不僅要對直接稅進(jìn)行改革和完善，同時對間接稅也要進(jìn)行調(diào)整。概括地講包括：對個人所得稅的完善，對企業(yè)所得稅的調(diào)整，對房地產(chǎn)稅收制度的整合和改革，對“營改增”后的增值稅的規(guī)范和立法，對消費(fèi)稅的完善等?？梢姡臼兰o(jì)中國稅制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整實(shí)際上涉及到中國稅制中所有主要大稅種的改革和完善?？梢钥隙ǖ刂v，不是一個小工程，而是一個大工程；不是“速決戰(zhàn)”能夠解決的，而是需要一個“持久戰(zhàn)”。

五、個人所得稅如何在縮小居民可支配收入差距方面強(qiáng)化力度

提高個人所得稅對縮小居民收入差距的作用，主要包括完善個人所得稅稅制和強(qiáng)化征收管理兩個方面，這兩個方面的關(guān)系是兩者互為另一方面的前提。稅制設(shè)計(jì)和完善是征收管理的前提條件，而征收管理能否實(shí)施又是稅制設(shè)計(jì)的前提條件。個人所得稅改革和完善的目標(biāo)是“建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制”。這個目標(biāo)是在1996年“九五”計(jì)劃提出的，至今已經(jīng)跨越了5個五年計(jì)劃，依然在改革的進(jìn)程中。關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)該是征管條件推進(jìn)落實(shí)的比較慢。綜合計(jì)征個人所得稅依靠整個社會，尤其是銀行系統(tǒng)有關(guān)個人信息必須與稅務(wù)系統(tǒng)能夠共享，稅務(wù)機(jī)關(guān)在能夠全面掌握個人各類信息的基礎(chǔ)上才能實(shí)施綜合計(jì)征。目前這一稅收征管的準(zhǔn)備和信息系統(tǒng)的建立正在推進(jìn)。

對個人所得稅制度改革的幾個熱點(diǎn)問題，筆者認(rèn)為：

（一）不宜再統(tǒng)一提高個人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)（簡稱免征額）

2006年以來，我國曾三次提高了個人所得稅的免征額：2006年從800元/月提高到1600元/月；2008年由1600元/月提高到2000元/月；2011年由2000元/月提高到目前的3500元/月。僅2011年免征額調(diào)整就減少了6000萬個人所得稅納稅人。自此，個人所得稅的征稅范圍和納稅人都大幅度減少。

結(jié)合國家統(tǒng)計(jì)局對居民可支配收入的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前個人所得稅只是針對年所得收入在42000元以上（月收入3500元）的人征稅，也就是大體相當(dāng)于對20%的高收入群體和少部分中等偏上群體征稅，對低收入和部分中等收入群體是不征個人所得稅的。

從上述分析可見，考慮到整個稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，目前個人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)還需要研究，不宜統(tǒng)一籠統(tǒng)地再提高。最重要的是，為了提高個人所得稅扣除費(fèi)用的公平性，在實(shí)行了綜合與分項(xiàng)計(jì)征稅制改革后，將有針對性地對一些支出費(fèi)用，在綜合計(jì)征基礎(chǔ)上進(jìn)行抵扣，以盡量精準(zhǔn)地減輕部分納稅人的負(fù)擔(dān)，這種制度設(shè)計(jì)是比較公平、規(guī)范和科學(xué)的。這一改革已經(jīng)在設(shè)計(jì)和制定方案之中。

（二）對財(cái)產(chǎn)性收益征稅管理

與調(diào)節(jié)收入分配差距相關(guān)性比較高的是對個人財(cái)產(chǎn)性收益的征稅管理，這是目前我國個人所得稅征收管理的“軟肋”，也是個人所得稅改革和完善的重點(diǎn)之一。在現(xiàn)行個人所得稅制度設(shè)計(jì)中，雖然已經(jīng)都涉及了這些財(cái)產(chǎn)性收益，但由于沒有實(shí)行綜合計(jì)征，累進(jìn)稅率并沒有很好地全面發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的作用。同時，由于稅收征管制度的條件不夠，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以全面、及時掌握個人的全部收入信息，因此很難在綜合計(jì)征的基礎(chǔ)上計(jì)算累進(jìn)稅率，這樣，使得高收入者來自財(cái)產(chǎn)收益的部分，只能按照低檔稅率征收。

稅收征管的難度還來自經(jīng)營主體的收入費(fèi)用化問題。比較普遍的現(xiàn)實(shí)做法是，一些企業(yè)利潤長期不予分配；有些投資人和公司創(chuàng)辦者只領(lǐng)取1元年薪，而將個人的消費(fèi)性支出如購車、購房等開支從企業(yè)出賬，客觀上規(guī)避了繳納個人所得稅，對于這樣的做法，需要通過稅制的完善和強(qiáng)化稅收征管來加以控制。

（三）強(qiáng)化稅源監(jiān)控的社會管理

對個人所得稅稅源的監(jiān)控，有賴于全社會的信息管理共享和納稅環(huán)境的優(yōu)化。這絕不是稅務(wù)機(jī)關(guān)自身能夠做到的，所以需要全社會的努力和政府各個部門的通力協(xié)作。而頂層設(shè)計(jì)是首要的。

目前比較現(xiàn)實(shí)的是銀行等金融機(jī)構(gòu)的個人信息能否與稅務(wù)機(jī)關(guān)共享，或者是在什么條件下共享，通過怎樣的合法程序共享？這些制度設(shè)計(jì)還在研究之中。這些問題的解決是個人所得稅改革和完善的前提條件，否則稅源監(jiān)控不到位，綜合計(jì)征就無法真正實(shí)現(xiàn)。

（四）修改和完善對自然人稅收征管的法律制度

現(xiàn)行中國的《稅收征管法》主要針對企事業(yè)納稅人，相對缺乏針對自然人納稅人的相關(guān)配套法律措施。包括稅收債權(quán)保障措施、反避稅措施中自然人主體的缺位，稅收優(yōu)先權(quán)、代位權(quán)和撤銷權(quán)制度的規(guī)定等。所以，在個人所得稅等直接稅改革、修改和完善的同時，稅收征管方面的相關(guān)法律也必須修改和完善。

（五）中國的納稅人意識有待提高

多少年來，中國的老百姓已經(jīng)習(xí)慣了繳納間接稅，相對地比較抵觸直接稅，這樣的納稅意識是將間接稅改為直接稅的最大障礙之一。為此，需要大量地普及財(cái)稅知識，讓老百姓認(rèn)識到為什么在中華人民共和國憲法中要規(guī)定公民的納稅義務(wù)。也要從經(jīng)濟(jì)原理上說明公民為什么要納稅，它的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是老百姓購買公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品用于自身的消費(fèi)，就像購買糧食和食品一樣，只是購買的方式不一樣而已。提高中國公民的納稅意識，是稅收制度改革和結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重要前提。

六、房地產(chǎn)稅收如何縮小財(cái)富差距

根據(jù)李實(shí)課題組的研究，2013年的財(cái)產(chǎn)差距的基尼系數(shù)接近0.7，并且他認(rèn)為財(cái)產(chǎn)的差距會繼續(xù)擴(kuò)大。如何來使這種財(cái)產(chǎn)差距擴(kuò)大的趨勢得到控制甚至縮小，確實(shí)是值得研究的問題。

保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，被認(rèn)為是調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)差距的重要政策工具。從理論上分析，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅增加了持有人的稅收負(fù)擔(dān)，使房地產(chǎn)持有者的成本增加，在房地產(chǎn)供求基本平衡狀態(tài)下，這種稅收負(fù)擔(dān)基本上難以轉(zhuǎn)嫁給需求方。持有者成本增加會將擁有過多財(cái)產(chǎn)的人的收入集中在政府手中，同時也會降低財(cái)產(chǎn)多的人的收益。從這個意義上講，房地產(chǎn)稅能夠調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)差距。

在實(shí)踐上，房地產(chǎn)稅能否真正達(dá)到調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)差距的作用，還有賴于房地產(chǎn)稅制的具體設(shè)計(jì)。這其中涉及到：房地產(chǎn)稅制的目的——是以籌集收入為主，還是以調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)差距為主？以前者的目的為主，房地產(chǎn)稅將采取普遍征收的制度設(shè)計(jì)；以后者目的為主，將采取對多占有房地產(chǎn)的少數(shù)人征收。另外，不同目的下的稅率設(shè)計(jì)也會不同。在前者的目的下，采取較低稅率比較合適；而對于后一個目的，則要采取高稅率或者累進(jìn)性的稅率。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅的目的也可以兩種目的兼顧，這樣在稅制要素的設(shè)計(jì)上，會有多種方案的選擇。目前，房地產(chǎn)稅制的方案依然在討論和設(shè)計(jì)之中。

參考文獻(xiàn)：

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（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

責(zé)任編輯：代建明