曾旭暉

近年來，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度促進土地適度規(guī)模經(jīng)營成為推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑。十八屆三中全會明確提出要“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。

截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝，占家庭承包耕地總面積的33.3%。隨著規(guī)模的擴大，土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢。如何進一步引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，是新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗與試點的重點內(nèi)容。本文研究分析在農(nóng)村土地利用方面存在的問題，并提出相應的政策建議。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

——土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益保護問題。一是簡單化的行政干預手段來推進土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民的主體地位沒有得到體現(xiàn)。從根本上看，土地流轉(zhuǎn)是路徑而不是目的，不能為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。在工作推動過程中，地方政府存在急于求成的現(xiàn)象，以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營，從而損害了部分農(nóng)戶的切身利益。特別是有的地方定任務、下指標，或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等行政方式推進土地流轉(zhuǎn)。這種“越位”式行政干預往往導致農(nóng)民土地權(quán)益受到其他利益主體的剝奪，甚至形成農(nóng)民群體被大規(guī)模地擠出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的嚴重現(xiàn)象。

二是土地流轉(zhuǎn)收益以簡單的租金支付為主，農(nóng)民失去與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)系。大量調(diào)查顯示，雖然土地流轉(zhuǎn)形式多樣，但是“長期出租、固定租金（實物）、每年支付”仍然是當前土地流轉(zhuǎn)的主導模式。多數(shù)采取的按實物當年價格計算租金的方式，雖然基本保證了土地流轉(zhuǎn)收益的安全性，但農(nóng)民仍然難以充分參與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程和分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

三是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營中工商企業(yè)對農(nóng)戶的排擠。在地方政府大力推動的土地流轉(zhuǎn)中，基于利益驅(qū)動的城市工商資本大舉進入農(nóng)業(yè)，所形成的公司農(nóng)業(yè)模式以更快的速度擴張。但是工商企業(yè)長期、大面積租賃農(nóng)戶承包地，存在浪費農(nóng)地資源、套取政府支持資金、損害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)經(jīng)營風險，工商企業(yè)往往一走了之，留下難解決的經(jīng)濟矛盾和社會矛盾。

——適度規(guī)模經(jīng)營支持政策適應性問題。一是原有的普惠式農(nóng)業(yè)補貼缺乏激勵效應。由于補貼是直接劃撥給農(nóng)戶，導致補貼與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營脫節(jié)，從而失去了鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵效應，相關(guān)部門也缺乏抑止土地拋荒的必要手段。針對種糧大戶的政策性補貼相對于非種糧農(nóng)戶來說也缺乏激勵效應。此外，針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)特征的農(nóng)業(yè)補貼還不明確。比如農(nóng)機補貼的范圍太小，許多家庭農(nóng)場適用的農(nóng)機不能適用。

二是基礎設施建設偏向龍頭企業(yè)，忽視專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等的現(xiàn)實需求。為了吸引企業(yè)進入，地方政府往往根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)需求進行農(nóng)村基礎設施建設，家庭農(nóng)場對農(nóng)田水利設施、機耕道路、農(nóng)產(chǎn)品倉儲、晾曬場、機具庫等生產(chǎn)經(jīng)營性基礎設施的各類需求往往得不到滿足，從而嚴重影響了其生產(chǎn)效率。

三是針對農(nóng)業(yè)社會化服務的扶持政策有待完善。由于“三權(quán)分置”可能導致產(chǎn)權(quán)進一步細分，從而提高交易成本，阻礙分工深化，對農(nóng)業(yè)服務規(guī)模經(jīng)營的需求更為迫切。但是相對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)而言，對農(nóng)業(yè)社會化服務的政策支持尤為薄弱，不適應的矛盾更為突出。

——“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)抵押問題。一是相關(guān)法律法規(guī)沒有體現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的產(chǎn)改成果。把經(jīng)營權(quán)同承包權(quán)分離，明確了抵押物為一定期限的預期經(jīng)營收益，從而有效地解決了土地抵押中的法律法規(guī)問題。但是現(xiàn)有法律法規(guī)都是以“承包經(jīng)營權(quán)”為對象，如《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。如何修改現(xiàn)有的描述，體現(xiàn)“三權(quán)分置”的土地制度創(chuàng)新，是一個亟待解決的問題。

二是農(nóng)業(yè)風險分擔機制有待完善。農(nóng)村經(jīng)濟抗自然災害的脆弱性及農(nóng)產(chǎn)品受經(jīng)濟周期影響的復雜性，基于預期收益的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險較大。由于相配套的自然災害保險和農(nóng)業(yè)風險分擔機制還不健全，金融機構(gòu)在涉足相關(guān)業(yè)務時不敢有大的突破。在制度設計上就必須要考慮經(jīng)營失利情況下處置農(nóng)戶抵押物的問題。

三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自身的特點引發(fā)潛在抵押風險。首先，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的多重性導致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)一權(quán)多抵風險。例如，有些水面既有水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)證，也有土地承包經(jīng)營權(quán)證。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復雜、多樣，難以形成一個規(guī)范和權(quán)威的指標體系，實際操作中存在評估失準的風險。第三，抵押物權(quán)利再次流轉(zhuǎn)的受權(quán)主體模糊，可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會或者村民集體，一旦發(fā)生不良貸款，銀行很難實現(xiàn)獲得債權(quán)處置權(quán)。

推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

——堅持農(nóng)民的主體性地位，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障機制。土地問題涉及億萬農(nóng)民切身利益，在土地權(quán)屬界定和土地利用等體制機制創(chuàng)新上，都要以農(nóng)民為主體，以不損害農(nóng)民權(quán)益為原則。首先，要保證農(nóng)民的土地收益權(quán)主體地位。讓要從程序上確保農(nóng)民有行使土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的能力，自主決定流轉(zhuǎn)形式和獲得收益的方式，不能以少數(shù)服從多數(shù)或集體組織的名義侵犯農(nóng)戶利益。其次，建立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社保制度。弱化土地對農(nóng)民的福利功能、保障功能，通過財政資金提升相關(guān)人群公共服務水平，如增加社保繳費檔次和財政補貼比例，在農(nóng)村社區(qū)設立集中供養(yǎng)點等。第三，探索耕地保護經(jīng)濟補償機制。對于土地利用現(xiàn)狀為耕地的保護主體，應當加大補貼力度。

——調(diào)整支持政策向適度規(guī)模經(jīng)營傾斜。推動適度規(guī)模經(jīng)營符合我國當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際，應充分利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的時機，完善政策體系，校準政策目標，將發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型主體作為政策扶持的核心。應調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼、基礎設施建設、連片高標準農(nóng)田建設等政策的投入方向，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設糧食烘干、農(nóng)機場庫棚和倉儲物流等配套基礎設施。鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展農(nóng)業(yè)社會化服務，通過托管、代耕、集中防控等多種形式，為分散主體產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的田間工作提供高效、便捷的專業(yè)服務。通過財政累加補貼提高對新型經(jīng)營主體購買農(nóng)機的補貼，拓展農(nóng)機補貼目錄，增加丘區(qū)、山地等地適用的中小型農(nóng)機具所占比例。

——創(chuàng)新支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融政策。對于轉(zhuǎn)入土地、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，在土地經(jīng)營權(quán)融資方面需要有針對性的政策支持。應進一步增強農(nóng)村土地等資產(chǎn)的抵押融資能力，賦予承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地收益權(quán)等的金融抵押權(quán)能；建立農(nóng)村土地價值評估系統(tǒng)，引進土地評估中介機構(gòu)，以立法形式賦予其合格的評估資質(zhì)。探索合理的農(nóng)村土地抵押貸款風險擔保機制，可采取“機構(gòu)或資金擔保+土地承包經(jīng)營權(quán)”模式，重點支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社等組建農(nóng)業(yè)擔保公司或設立農(nóng)業(yè)擔保基金，開展第三方反擔保中介服務。在農(nóng)戶不能如期償還貸款時，保留其原有的土地承包經(jīng)營權(quán)，探索通過讓渡抵押物收益權(quán)的方式，待清償債務以后恢復行使權(quán)利。

——構(gòu)建基于市場機制的土地流轉(zhuǎn)體系。在我國農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的現(xiàn)實下，建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系是實現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)能的有效路徑。土地流轉(zhuǎn)體系建設應體現(xiàn)市場配置資源的基礎性作用。應完善產(chǎn)權(quán)平臺交易機制，制定統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法和交易規(guī)則，拓展交易平臺服務；在農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)較多的地區(qū)設立村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務點，將其納入流轉(zhuǎn)平臺體系中來。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估體系。參照城鎮(zhèn)土地估價流程，對農(nóng)村承包地進行分等定級，并制定基準地價，作為土地流轉(zhuǎn)的政府指導價，但是最終價格由市場決定。建設和完善省級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺建設，拓展農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)信息的傳播范圍，使農(nóng)戶和各類新型經(jīng)營主體能夠公開發(fā)布和獲得土地的供求信息，降低流轉(zhuǎn)主體的信息成本。增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)服務中心職能，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務中心職能范圍和人員編制，使其具備流轉(zhuǎn)合同的擬定、審核和公證的資質(zhì)，并拓展其服務范圍。