□ 文/杰克遜?尤因

保障東盟糧食安全：“自給自足”,還是區(qū)域一體化？

□ 文/杰克遜?尤因

為確保東盟地區(qū)的糧食安全，東盟經(jīng)濟(jì)共同體不斷致力于統(tǒng)一糧食安全標(biāo)準(zhǔn)、改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)糧食貿(mào)易發(fā)展，以及采用現(xiàn)代化的、可持續(xù)性的農(nóng)業(yè)操作規(guī)范。只要各項(xiàng)工作落實(shí)到位，廣大東盟國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者及其他利益相關(guān)者們，有望從中受益。

自東盟成立以來，糧食安全一直被列為東盟發(fā)展議程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2007～2008年，糧食危機(jī)席卷全球；為此，東盟國(guó)家相應(yīng)地提高了對(duì)糧食安全的重視程度。2015年，東盟經(jīng)濟(jì)共同體正式成立，推進(jìn)了東盟區(qū)域一體化進(jìn)程，成為東盟有史以來最為重要的里程碑。為保障東盟區(qū)域內(nèi)的糧食安全，東盟經(jīng)濟(jì)共同體不斷致力于統(tǒng)一糧食安全標(biāo)準(zhǔn)、改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)糧食貿(mào)易發(fā)展，以及采用現(xiàn)代化的、可持續(xù)性的農(nóng)業(yè)操作規(guī)范。只要各項(xiàng)工作落實(shí)到位，廣大東盟國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者及其他利益相關(guān)者們，有望從中受益。

然而，實(shí)現(xiàn)東盟糧食系統(tǒng)一體化，并非一帆風(fēng)順。目前，一些東盟國(guó)家仍采取貿(mào)易保護(hù)措施，以保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)免受國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)的沖擊；同時(shí)，放棄參與區(qū)域內(nèi)的糧食貿(mào)易，并出于國(guó)家戰(zhàn)略的考慮，優(yōu)先發(fā)展本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

糧食貿(mào)易不活躍

2007～2008年的全球糧食價(jià)格危機(jī)，令人印象深刻：在短短的6個(gè)月內(nèi)，大米價(jià)格增加兩倍多。世界主要大米出口國(guó)紛紛以滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求為由，縮減或考慮縮減出口量，導(dǎo)致世界大米價(jià)格持續(xù)攀升，引發(fā)了世界各地區(qū)的糧食進(jìn)口國(guó)對(duì)糧食短缺的恐慌。長(zhǎng)期以來，以印尼、菲律賓和馬來西亞為代表的大米進(jìn)口國(guó)信不過國(guó)際市場(chǎng)；同時(shí)，對(duì)擴(kuò)大糧食供應(yīng)的區(qū)域性戰(zhàn)略持懷疑態(tài)度。

這些國(guó)家對(duì)糧食貿(mào)易所采取的態(tài)度，遵循了一個(gè)邏輯：只要不依賴糧食進(jìn)口，人們的生活就不會(huì)受到危及糧食安全的、不可控的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的影響。此外，這些國(guó)家還采取了一些政治措施，迎合了人們對(duì)優(yōu)先發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)、維持本國(guó)農(nóng)民生計(jì)的訴求。

但重點(diǎn)發(fā)展糧食自給自足的弊端是，東盟各國(guó)有可能錯(cuò)失商機(jī)，在糧食危機(jī)面前更加不堪一擊。對(duì)于那些著力實(shí)現(xiàn)糧食自給自足的東盟國(guó)家而言，由于種植其他農(nóng)作物更有利可圖，鮮有農(nóng)民愿意繼續(xù)種植水稻；東盟各國(guó)出臺(tái)的一系列敦促本國(guó)農(nóng)民種植水稻的農(nóng)業(yè)政策，會(huì)把農(nóng)民置于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的末端，讓他們的日常生活難以為繼。另外，東盟各國(guó)迫切需要轉(zhuǎn)變以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但這些農(nóng)業(yè)政策卻可能阻礙東盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。促進(jìn)東盟地區(qū)非農(nóng)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步至關(guān)重要。然而，實(shí)施糧食自給自足戰(zhàn)略，往往與東盟的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)背道而馳。

對(duì)東盟國(guó)家來說，不參與區(qū)域糧食貿(mào)易，將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品種植的經(jīng)濟(jì)收益、生態(tài)效益下降，且水稻種植也會(huì)受到嚴(yán)重影響。在這個(gè)過程中，如果東盟國(guó)家堅(jiān)持走糧食自給自足之路，最終會(huì)導(dǎo)致土壤品質(zhì)惡化、水資源枯竭。所以，與其發(fā)展國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，不如進(jìn)口國(guó)外糧食。

可以看到，目前，實(shí)行糧食自給自足的政策，并未激發(fā)東盟各國(guó)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)供應(yīng)的活力。減少糧食貿(mào)易往來，破壞了東盟各成員國(guó)之間的商業(yè)聯(lián)系、商機(jī)共享，不利于應(yīng)對(duì)突如其來的、影響范圍較廣的糧食短缺。由于東盟各國(guó)過度依賴于國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)，糧食減產(chǎn)和重大自然災(zāi)害對(duì)糧食供應(yīng)的負(fù)面影響，越發(fā)凸顯。

加強(qiáng)區(qū)域糧食安全合作

對(duì)有些東盟國(guó)家而言，保障國(guó)家糧食安全不能僅局限于糧食自給自足。要想讓他們共同構(gòu)建區(qū)域一體化的糧食市場(chǎng)體系，必須設(shè)計(jì)一個(gè)具有吸引力的可行之策。對(duì)東盟經(jīng)濟(jì)共同體及其他東盟一體化機(jī)制來說，這就意味著，只有打造一個(gè)穩(wěn)健的糧食供應(yīng)市場(chǎng)，才能提振東盟各國(guó)對(duì)糧食貿(mào)易的信心。其中，建立戰(zhàn)略性大米儲(chǔ)備庫是可行之策；然而，這一措施也不盡如人意。

在《東盟10+3大米緊急儲(chǔ)備協(xié)議》框架下，在遇到緊急情況時(shí)，各締約國(guó)承諾為其他糧食緊缺的締約國(guó)提供糧食補(bǔ)給。此處的“緊急狀況”是指糧食緊缺的締約國(guó)無法通過常規(guī)的糧食流通渠道滿足其國(guó)內(nèi)的大米市場(chǎng)需求?！稏|盟10+3大米緊急儲(chǔ)備協(xié)議》旨在應(yīng)對(duì)影響糧食供應(yīng)的自然災(zāi)害和其他突發(fā)事件。根據(jù)該協(xié)議，可通過建立大米儲(chǔ)備庫來解決糧食短缺問題。

建立大米儲(chǔ)備庫所面臨的挑戰(zhàn)和局限是：儲(chǔ)存成本昂貴、運(yùn)輸損耗大、儲(chǔ)備庫利用率低，以及糧食安全難以保證。尤其是，如果政局不穩(wěn)或后勤保障不利，儲(chǔ)備大米的及時(shí)調(diào)撥將會(huì)受到影響。

即便如此，《東盟10+3大米緊急儲(chǔ)備協(xié)議》仍不失為保障東盟地區(qū)糧食安全的一項(xiàng)積極舉措。從傳統(tǒng)意義上來說，糧食儲(chǔ)存是國(guó)家政策性項(xiàng)目，且相關(guān)信息對(duì)外保密，因此有可能引發(fā)糧食價(jià)格扭曲。如果一個(gè)國(guó)家為了滿足國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)需求而興建秘密糧庫，那么未來將有可能因市場(chǎng)行情、糧食增產(chǎn)、倉庫周轉(zhuǎn)等諸多因素而面臨去庫存的壓力；在這期間，糧食市場(chǎng)的波動(dòng)性將會(huì)加大。因此，建設(shè)區(qū)域性糧食儲(chǔ)備庫、實(shí)現(xiàn)信息透明化，反倒有可能增強(qiáng)東盟地區(qū)的大米消費(fèi)國(guó)、大米消費(fèi)共同體對(duì)糧食安全的信心——一旦發(fā)生突發(fā)事件，糧食安全可以得到保障。

對(duì)東盟國(guó)家而言，既要著力提高東盟國(guó)家農(nóng)民的生活水準(zhǔn)，又要實(shí)施《東盟一體化糧食安全框架》和《東盟地區(qū)糧食安全戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，以保障東盟地區(qū)的糧食安全。這些政策“組合拳”涵蓋了多個(gè)層面，其中包括“推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)投入品市場(chǎng)和貿(mào)易發(fā)展?！蹦壳埃m然《東盟一體化糧食安全框架》和《東盟地區(qū)糧食安全戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)保障東盟糧食市場(chǎng)的安全所產(chǎn)生的積極影響有限，但隨著東盟經(jīng)濟(jì)共同體進(jìn)程的穩(wěn)步前進(jìn)，東盟出臺(tái)的區(qū)域糧食安全規(guī)劃將會(huì)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

向東盟經(jīng)濟(jì)共同體靠攏

東盟經(jīng)濟(jì)共同體整合了一系列具有針對(duì)性、普遍適用性的政策，以拓展東盟地區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。通過精準(zhǔn)施策，著力降低東盟地區(qū)大米進(jìn)口國(guó)的自給自足程度，從而贏得東盟地區(qū)大米出口國(guó)的出口保證。2007～2008年的全球糧食危機(jī)是在糧食出口限制等政策的影響下爆發(fā)的，因此，要放寬“大米出口限制”，并鼓勵(lì)更多私營(yíng)部門參與國(guó)家壟斷性強(qiáng)的糧食產(chǎn)業(yè)。

從更廣義的角度來說，東盟經(jīng)濟(jì)共同體致力于打造更具可持續(xù)性的糧食系統(tǒng)和農(nóng)產(chǎn)品系統(tǒng)；通過加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作和政策研究，鼓勵(lì)種植與生態(tài)發(fā)展相適應(yīng)的特色農(nóng)產(chǎn)品，緩解東盟地區(qū)的環(huán)境壓力。

然而，保障糧食安全，不能只依靠東盟經(jīng)濟(jì)共同體，還要讓傾向于加強(qiáng)糧食行業(yè)合作的區(qū)域利益相關(guān)者共同參與。保障糧食安全、提高農(nóng)民生活水平，既能滿足東盟各國(guó)人民的日常需求，又符合東盟社會(huì)利益和政治核心利益的需要；因此，無論從情感層面還是從政治層面來說，保障糧食安全，牽動(dòng)著東盟各國(guó)人民的神經(jīng)。

東盟經(jīng)濟(jì)共同體需要制定切實(shí)可行的糧食政策，逐步整合糧食產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)?xùn)|盟邁入糧食安全有所保障、糧食相關(guān)行業(yè)充滿商機(jī)的新發(fā)展階段。搭上東盟經(jīng)濟(jì)共同體這趟“順風(fēng)車”，有利于保障東盟地區(qū)的糧食安全。

?作者系美國(guó)亞洲協(xié)會(huì)政策研究所的亞洲可持續(xù)發(fā)展課題負(fù)責(zé)人，其研究方 向包括環(huán)境保護(hù)合作、資源合理開發(fā)和國(guó)際氣候變化政策等。

?許志亮 編譯

?來源：布林克新聞網(wǎng)（www.brinknews.com）

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