龔申（云南省人民政府研究室）

健全云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的探索

龔申（云南省人民政府研究室）

在市場經(jīng)濟(jì)和區(qū)域競爭發(fā)展的背景下，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)文明建設(shè)的有力抓手或重要工具，在平衡和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾中，發(fā)揮著越來越重要的作用。我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從最初的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金開始，對象逐漸擴(kuò)大到礦產(chǎn)資源開發(fā)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、流域等領(lǐng)域，到現(xiàn)在幾乎涵蓋了生態(tài)文明建設(shè)的各個領(lǐng)域。特別是，2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，為探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系指明了方向，開啟了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男抡鞒獭?/p>

自云南爭創(chuàng)國家“生態(tài)文明建設(shè)排頭兵”以來，生態(tài)文明建設(shè)的步伐明顯加快、力度明顯增強(qiáng)，也取得了許多可喜的新進(jìn)展：生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度不斷健全，國土空間開發(fā)格局進(jìn)一步優(yōu)化，以水土氣為重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到強(qiáng)化，生物多樣性保護(hù)成績斐然，綠色經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，資源節(jié)約利用水平不斷提高等等。但是，云南生態(tài)文明建設(shè)仍然存在一些明顯短板，薄弱的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制就是其中之一，進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。

一、云南開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新實(shí)踐

近年來，云南在森林、濕地、生物多樣性保護(hù)、水環(huán)境治理等領(lǐng)域進(jìn)行了一些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償探索和實(shí)踐。

1. 建立了以生態(tài)價值補(bǔ)償為主體、生態(tài)質(zhì)量考核獎懲為輔助的生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度體系。自2009年起，在中央財政設(shè)立的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度基礎(chǔ)上，云南根據(jù)森林、濕地、草地、耕地等生態(tài)元素的物理當(dāng)量（即面積），按照不同生態(tài)元素的生態(tài)價值相對關(guān)系，形成了一套指標(biāo)計算體系，動態(tài)計算全省16個州市、129個縣（市、區(qū)）的生態(tài)價值，并以此為依據(jù)分配生態(tài)補(bǔ)償資金。與此同時，云南還建立了配套的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測考核獎懲機(jī)制，對各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量開展年度考核，考核結(jié)果與生態(tài)補(bǔ)償資金直接掛鉤。

2. 實(shí)施了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。云南逐漸形成了以公共財政投入為主的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，不斷健全和完善了公益林管護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了國家級和省級公益林補(bǔ)償同標(biāo)準(zhǔn)和同管護(hù)的全覆蓋。同時，實(shí)行公益林管理責(zé)任制度，建立法人負(fù)責(zé)制，采取林業(yè)、財政雙線責(zé)任管理，層層簽訂公益林補(bǔ)償目標(biāo)管理責(zé)任狀，把重點(diǎn)公益林管護(hù)和補(bǔ)償資金兌現(xiàn)的責(zé)任落實(shí)到管護(hù)單位和管護(hù)人員。

3. 開展了流域生態(tài)補(bǔ)償探索和試點(diǎn)。在南盤江（昆明市與曲靖市交界斷面）開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，以選定的跨界河流考核斷面（州市交界處）的水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果為依據(jù)，州（市）間進(jìn)行生態(tài)價值相互補(bǔ)償。在此之前，在洱海流域早已出現(xiàn)縣（市）之間的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2014年，大理市與洱源縣簽訂《大理市與洱源縣洱海保護(hù)治理生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議書》，確定大理市每年支持洱源縣洱海保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目資金1500萬元，專項(xiàng)用于洱海源頭入湖河流的保護(hù)治理。

4. 探索和實(shí)踐資源有償使用制度。目前，除農(nóng)業(yè)灌溉及農(nóng)村生活用水外，云南已全面開征水資源費(fèi)，要求取用水均需繳納水資源費(fèi)。2013年，云南水資源費(fèi)征收金額達(dá)8億元，基本實(shí)現(xiàn)了全省水資源的有償使用。而且，云南正在研究探索資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償價格政策，按照“誰使用誰付費(fèi)、誰污染誰付費(fèi)”和“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償價格機(jī)制。

二、云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面存在的不足

一是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償配套制度還不健全。云南現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)在對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)助上，還沒有把生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、消除貧困問題、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等問題綜合起來考慮，缺乏系統(tǒng)分類補(bǔ)償制度機(jī)制，技術(shù)服務(wù)支撐明顯不足。例如，云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)計算還比較粗略，沒有形成較為精細(xì)的計算生產(chǎn)體系，而且沒有較為專業(yè)和規(guī)范的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核結(jié)果作為依據(jù)和支撐，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配還不夠精準(zhǔn)和科學(xué)。

二是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍偏小。目前，云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ο笾饕槍ι?、濕地、草地、耕地等資源，范圍未完全覆蓋全省重要的生態(tài)資源。例如，云南金沙江、南盤江、紅河、瀾滄江、伊洛瓦底江、怒江等6大水系流域人多地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱、保護(hù)治理的任務(wù)艱巨，但至今仍未納入流域生態(tài)補(bǔ)償范圍，導(dǎo)致流域內(nèi)投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的欠賬越來越多，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾突出。

三是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源渠道單一。云南生態(tài)補(bǔ)償資金完全依賴于財政資金，僅由中央財政資金和省級財政資金構(gòu)成，沒有基層政府的投入，也沒有市場力量的參與，既不利于做大資金盤子，又不利于調(diào)動地方的積極性。例如，云南“十二五”期間籌措使用的生態(tài)補(bǔ)償資金為215.8億元，其中，中央財政資金為138.76億元，省級財政資金為77.04億元。

四是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理機(jī)制不順。云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理的職能職責(zé)分別涉及發(fā)改、財政、林業(yè)、環(huán)保等部門，這些部門分別通過不同渠道主導(dǎo)著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的制定、執(zhí)行以及相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施。“九龍治水”導(dǎo)致存在責(zé)任主體不明確、工作協(xié)調(diào)難度大、管理效率不高等問題，在監(jiān)督管理、項(xiàng)目推進(jìn)和資金投入上難以形成合力。

三、江西省開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)

2015年，江西省出臺了《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》和流域生態(tài)補(bǔ)償系列配套考核辦法，對鄱陽湖和贛江、撫河、信江、饒河、修河等五大河流，以及長江九江段和東江等流域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償，率先在全國建立覆蓋全省的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。具體做法如下：一是多渠道籌集生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。采取“五個一塊”方式（即中央財政爭取一塊、省財政安排一塊、整合各方面資金一塊、設(shè)區(qū)市與縣（市、區(qū)）財政籌集一塊、社會與市場上募集一塊）籌集了首期流域生態(tài)補(bǔ)償資金20.91億元。二是合理設(shè)計生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)體系。采用因素法結(jié)合補(bǔ)償系數(shù)來測算各地生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，從多個維度來評價各地的生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)，再結(jié)合流域生態(tài)補(bǔ)償考核結(jié)果計算出全省100個縣（市、區(qū)）的生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，并以此作為分配生態(tài)補(bǔ)償資金的依據(jù)。三是全力推動跨界流域生態(tài)補(bǔ)償。江西省就推進(jìn)東江流域跨界生態(tài)保護(hù)事項(xiàng)主動與廣東省進(jìn)行了多次對接和協(xié)商，雙方已達(dá)成了初步共識。特別是，2016年4月份國家提出“在江西—廣東東江開展跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)”后，江西省積極爭取到國家財政部、環(huán)保部的支持，及時起草了《江西省人民政府廣東省人民政府關(guān)于東江流域水環(huán)境補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》、《江西—廣東東江流域水環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施方案》，抓住了召開2016年泛珠三角區(qū)域合作首長聯(lián)席會議的有利時機(jī)，將“東江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”成功列入省部際協(xié)商會議的議題，強(qiáng)有力地高位推動?xùn)|江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償，取得了顯著成效。

四、對健全云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建議

健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，不僅可以維護(hù)和提升云南重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)屏障作用，提升生態(tài)保護(hù)的水平；還可以探索建立適合云南省生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際的綠色發(fā)展方式，為創(chuàng)建成為生態(tài)文明建設(shè)排頭兵奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。結(jié)合云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，借鑒省外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對健全云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提出以下建議。

第一，建立生態(tài)文明建設(shè)聯(lián)席會議制度。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償事權(quán)涉及部門較多，在推進(jìn)和實(shí)施中難免會遭遇“多龍治水”的無奈和尷尬。建議建立由省政府分管環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，省級財政、國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門參與的生態(tài)文明建設(shè)聯(lián)席會議制度，并將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)文明建設(shè)聯(lián)席會議的重要議題之一，統(tǒng)籌各部門和各方力量與資源，進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)有力地推動生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作取得更大實(shí)效。

第二，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償配套制度體系。目前，云南關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的制度零零散散、不成體系，而且內(nèi)容上具有云南特點(diǎn)的措施太少，缺少創(chuàng)新性和拓展性。建議結(jié)合云南生態(tài)文明建設(shè)的特點(diǎn)，盡快建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)、主要支持重要生態(tài)功能區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系；盡快實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋的目標(biāo)，努力在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面做出表率和示范；大力推動全省生態(tài)監(jiān)測能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立科學(xué)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核制度，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償價值評價標(biāo)準(zhǔn)化。

第三，拓寬生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源渠道。渠道少一直是云南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的盤子小、數(shù)量少的主要原因之一，導(dǎo)致資金收支矛盾十分突出。建議進(jìn)一步完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立省級生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，完善森林、自然文化遺產(chǎn)等資源收費(fèi)基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。鼓勵各州（市）、各縣（市、區(qū)）多渠道籌集生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，拓寬資金來源渠道。積極探索和完善資源使（?。┯脵?quán)、碳排放權(quán)交易等市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，堅(jiān)持生態(tài)資源資本化的方向，建立生態(tài)資源市場化的交易機(jī)制和補(bǔ)償模式，形成補(bǔ)償主體多元化、補(bǔ)償方式多樣化的資金籌集和投入體系。

第四，積極推動跨地區(qū)河流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。當(dāng)前，國家鼓勵支持各地探索和實(shí)踐橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，明確提出了推動“云南貴州廣西廣東江西開展跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)”。云南應(yīng)抓住有利時機(jī)趁勢而上，借助泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議等平臺，借鑒江西與廣東開展東江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，主動與泛珠三角區(qū)域內(nèi)其它省區(qū)開展對話和協(xié)商，積極推進(jìn)南盤江、金沙江、赤水河等跨地區(qū)河流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償取得實(shí)效。

第五，建立完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。由于法律制度的不健全、管理不善等方面的原因，云南礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作十分滯后，各類礦山存在不同程度的地質(zhì)環(huán)境問題，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度勢在必行。應(yīng)及時開展研究，明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體，科學(xué)合理界定補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，在此基礎(chǔ)上建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案，從政策和法規(guī)等層面建立完善云南礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。強(qiáng)化采礦權(quán)人對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任和義務(wù)，做好廢棄礦山土地復(fù)墾、整理、綠化工作，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、土地資源利用的良性循環(huán)。