楊安華 韓 冰

(江蘇師范大學公共管理學院，江蘇徐州 221116)

災害管理中的企業(yè)參與：從汶川地震到蘆山地震的演進

楊安華 韓 冰

(江蘇師范大學公共管理學院，江蘇徐州 221116)

災害管理；企業(yè)參與；汶川地震；蘆山地震

隨著美國9·11事件和卡崔娜颶風、中國汶川大地震的發(fā)生，私營部門在災害管理中的作用開始凸顯。文章通過對中國汶川地震與蘆山地震中企業(yè)參與的比較分析發(fā)現(xiàn)，從汶川地震到蘆山地震，中國企業(yè)的災害參與意愿與參與能力都有明顯提高，中國企業(yè)開始成為災害管理的重要力量，但總體參與水平仍然不高。中國推進企業(yè)參與災害管理的總體目標是企業(yè)災害參與的常態(tài)化、制度化、專業(yè)化與戰(zhàn)略化，其路徑是在明確國家災害管理中企業(yè)作用及其職責的條件下，完善災害管理體系中的企業(yè)參與制度設計，通過建立政府、市場與社會三位一體的國家災害治理體系，充分發(fā)揮企業(yè)在災害治理中的重要作用。

美國9·11事件，尤其是卡崔娜颶風發(fā)生后，私營部門在災害管理中的作用及企業(yè)參與災害管理的特殊重要性開始為人們所認知。[1]美國企業(yè)在9·11事件應對與恢復重建中發(fā)揮了重要作用。而在2005年的卡崔娜颶風應對中，美國政府全面失敗，沃爾瑪?shù)人綘I企業(yè)卻表現(xiàn)卓越，“私營部門發(fā)揮著重要的作用，其參與災害救援，填補了公共部門和非政府組織之間的短板，而且不論公司大小，都能夠發(fā)揮積極作用”[2]。

中國作為一個災害頻發(fā)國家，通過不斷的探索與總結(jié)，政府在災害管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，汶川地震以來多次巨災的成功應對即是明證。在2008年汶川地震緊急救援中，中國大量的私營企業(yè)在應急響應階段以捐款捐物的方式積極參與地震救援，在災后恢復重建時期，眾多私營企業(yè)在“對口支援”中形成了以產(chǎn)業(yè)支援、產(chǎn)業(yè)合作為主要形式的有效參與，顯示了中國市場力量不僅以政治動員的方式，也以利益驅(qū)動的方式參與政府災害管理過程。[3]2013年蘆山地震發(fā)生后，更是掀起了企業(yè)參與災害活動的熱潮。在蘆山地震緊急救援中，百度、騰訊、360、與新浪等互聯(lián)網(wǎng)公司開展了卓有成效的合作與數(shù)據(jù)共享，出租車、租車、物流等行業(yè)的眾多企業(yè)，以及高德軟件、微軟、均瑤集團、加多寶等大量企業(yè)在地震救援與恢復重建中發(fā)揮著各自的獨特優(yōu)勢，顯示私營部門開始以自組織的方式積極參與政府災害管理工作并發(fā)揮著越來越重要的作用，企業(yè)作為重要力量主體開始登上中國災害管理的歷史舞臺。[4]可以預見，下一次巨災來臨，中國企業(yè)很可能會像美國與日本企業(yè)那樣發(fā)揮更加關鍵的作用。但我國學術界對該問題卻缺乏足夠的關注與回應。對諸如企業(yè)在災害管理中應該發(fā)揮什么角色？相對于政府與NGO而言，企業(yè)參與災害管理有哪些獨特優(yōu)勢？企業(yè)參與災害管理的效果如何？影響企業(yè)參與災害管理的因素有哪些？汶川地震以來，中國企業(yè)在災害參與方面取得了哪些進步，有哪些問題需要進一步改善？如何克服這些問題而進一步推進中國企業(yè)參與災害管理工作？等問題，都缺乏深入研究。

一、企業(yè)參與災害管理的中國實踐：從汶川到蘆山

2008年汶川地震發(fā)生后，“全黨全軍全國各族人民眾志成城、迎難而上，迅速展開氣壯山河的抗震救災工作，奮勇奪取抗震救災斗爭重大勝利，譜寫了感天動地的英雄凱歌”[5]。與我國政府有效開展應急救援相呼應的是，NGO與志愿者在汶川地震中也表現(xiàn)突出，汶川地震救援成為中國NGO在重大公共事件中的第一次整體亮相，汶川地震因此成為中國社會力量參與重大災害救援的轉(zhuǎn)折點。[6]盡管如此，我們還未真正推動災害管理體制的變革，仍停留在“中國特色社會主義舉國體制”的動員機制層面。[7]2013年4月20日8點02分，距離汶川僅100多公里的蘆山又發(fā)生了7.0級地震。在這次地震救援與恢復重建中，社會力量再次發(fā)揮了重要作用。與此同時，在此次地震中，中國企業(yè)也開始登上災害管理的歷史舞臺。經(jīng)過了汶川地震和玉樹地震的洗禮，中國企業(yè)進一步成長，企業(yè)參與救災行動不再只是一擲千金的慷慨，“理性救災、科學救助”頻現(xiàn)于各企業(yè)的援助第一時間計劃中，從而使蘆山地震的企業(yè)參與行動，成為一次“重技術、重效率、人性化的系統(tǒng)救援”[8]。蘆山地震救援與災后重建見證了汶川地震以來中國企業(yè)參與災害管理水平在諸多方面的進步。這些進步主要表現(xiàn)在如下方面。

1.通過公益基金平臺進行捐助，企業(yè)捐贈開始走向規(guī)范化。汶川地震后，企業(yè)慷慨解囊，紛紛進行捐助，一時間聚集了大量的資金和物資，給予了災區(qū)人民極大的幫助，但是捐助資金和物資大都是一次性的。蘆山地震后，企業(yè)的災后捐助變得更加理性與專業(yè)，更多的企業(yè)通過設立專項基金，成立基金會，專業(yè)、持續(xù)而高效地投入災害援助中。如騰訊災后捐助1500萬元設立“筑援蘆山基金”用于災后重建；TCL公益基金會第一時間在雅安建立救援點，同時將5000只手電筒送至災區(qū)；汾酒集團公益基金會向雅安災區(qū)捐款1200萬元物資，對災區(qū)人民進行援助；百度基金會隨即宣布首批捐贈500萬元，用于災難救助。不少企業(yè)開始意識到災害管理應該成為企業(yè)的長期行為，企業(yè)將災害管理基金會化，機構在行政之外，由基金會成員討論決策資金流向和多少，形成最后決議，更加科學理性。非公募基金會的快速發(fā)展較為充分地說明了這一點：至汶川地震期間，中國私募基金會才400多家，2008年底，中國基金會公1503家，其中私募基金會為643家，規(guī)模遠遠小于公募基金會；而截至2013年底，中國共有3554家基金會，非公募基金會超過了公募基金會，達2147家，占60%以上，[9]企業(yè)則是非公募基金會的主要發(fā)起單位，其中民營企業(yè)更是重要力量中的重要力量。據(jù)不完全統(tǒng)計，在民政部注冊登記，由民營企業(yè)發(fā)起設立的基金會數(shù)量遠遠超過國有企業(yè)為發(fā)起單位的基金會數(shù)量。阿里巴巴、萬科、騰訊等企業(yè)均已出資成立基金會。兩次地震后的收款機構數(shù)據(jù)比較顯示，汶川地震中58.1%的捐款流向了各級政府部門，而蘆山地震中流向政府部門的捐款明顯下降，為42.1%，社會組織獲捐比例則從41.9%上升為57.9%[10]。

2.響應迅速，有序參與，企業(yè)參與開始走向?qū)I(yè)化。汶川地震中，企業(yè)的反應總體上比較慢，企業(yè)與企業(yè)家3天后才開始行動；而蘆山地震發(fā)生后，萬科等企業(yè)就馬上行動，且聯(lián)合九家NGO組織，當天就在網(wǎng)上籌集資金超過4000萬元。[11]金鑼集團9點就啟動應急機制。約10點半，金鑼集團副總裁指示距離災區(qū)最近的金鑼集團眉山分廠，全力生產(chǎn)盡可能多的高品質(zhì)產(chǎn)品——金鑼集團首批將捐贈10噸火腿腸(約20萬支)。百度以其強大的產(chǎn)品功能和技術實力助力地震救援，震后4小時，百度貼吧尋人專題上線；6小時，百度地圖雅安應急路況圖上線；30小時，百度全網(wǎng)尋人平臺上線。三一重工在9點20分已經(jīng)派出了第一支救援隊趕往災區(qū)。隨后，三一重工陸續(xù)派出其余4批救援隊，四川周邊的重慶、縣等公司均有設備或人員趕往雅安。江淮汽車第一時間調(diào)集200臺車輛集結(jié)四川，免費運送物資。

另一方面，汶川地震中社會無序參與問題較為嚴重。汶川地震發(fā)生后，整個中華民族的愛心被激起，但是也出現(xiàn)了一個因一些志愿者盲目行動導致的“好心幫倒忙”問題，大量志愿者熱心但無知(缺乏救災知識)與無序的參與不僅無助于救援，反而給災區(qū)添堵添亂了。在參與蘆山地震救援中，企業(yè)就吸取了這一教訓。如震后蘆山縣環(huán)城路出現(xiàn)大規(guī)模擁堵、民間救災物流超過配送極限，而發(fā)放生活物資成為尋人之外的救災重點。企業(yè)不再是盲目將救災物資發(fā)往災區(qū)，而是適時地改變了參與策略。如加多寶將先期重點設定為物資援助，并再次通過官方微博對外匯報救災行動。在災后72小時的黃金救援期，非救援亟需[12]的各個企業(yè)嚴格遵守四川省交通部門命令，不盲目趕赴災區(qū)，給專業(yè)救助力量留下暢通的通道。

總體而言，在經(jīng)歷了2008年汶川地震的忙亂和無序后，面對突發(fā)事件，中國企業(yè)的應急管理進步明顯，能夠迅速響應，有序參與，企業(yè)參與開始走向?qū)I(yè)化。

3.災害需求回應精細化，結(jié)合企業(yè)核心業(yè)務參與災害救助。汶川地震中，企業(yè)普遍停留在簡單的捐款行為上，而且大都是直接捐給政府與基金會等慈善機構，而缺少對捐款去向和用途的關注。在蘆山地震中，企業(yè)不但開始關心捐款的去向和使用用途，在物資捐贈中也不再盲目將物品送出去，而是先探討和咨詢?yōu)膮^(qū)需要什么。如電信行業(yè)將數(shù)萬名災區(qū)欠費用戶的手機開通，充分保障通信暢通；針對地震災區(qū)房屋倒塌造成業(yè)務憑據(jù)丟失等實際情況，銀監(jiān)會告知，銀行業(yè)機構簡化業(yè)務流程，如辦理掛失業(yè)務客戶只需提供姓名、賬號、銀行卡號中任何一種即可，期滿到柜臺通過銀行業(yè)務系統(tǒng)核對姓名、身份證號、存款金額、家庭住址等信息后即可取款。蘆山地震后，地震災區(qū)一些失去聯(lián)系的人讓身在外地的親友心急如焚，互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、手機微博等新媒體力量成為重要的救援信息平臺，編織起一道立體的尋人網(wǎng)絡。[13]地震發(fā)生后的當天，多家租車、出租車公司與成都眾陽汽車公司等當天就為救災工作提供免費服務；順豐速遞、全峰快遞等快遞行業(yè)免費寄遞救災物資；益云網(wǎng)絡科技有限公司開發(fā)完成“益云信號彈”用于發(fā)出求救信息。[14]

不僅如此，一些企業(yè)還注意到了不同階段災民需求的變化。如隨著緊急救援階段的結(jié)束與安置階段的即將到來，4月24日上午，由愛心衣櫥聯(lián)合凡客誠品、TCL公益基金會、芒果V基金等企業(yè)或企業(yè)建立的公益機構，以及由企業(yè)組成的雅安賑災愛心車隊第2批物資運到蘆山并于下午發(fā)放下屬村莊。物資包括15000件衣物、礦泉水150箱、手電筒5000支與大量急救藥品。25日，汰漬集團將總值超過50萬元的4000多箱的除菌洗滌產(chǎn)品發(fā)往蘆山。[15]這表明相對于汶川地震中我國企業(yè)還只是簡單地捐款捐物而言，蘆山地震中，企業(yè)在參與災害救助時已經(jīng)能夠發(fā)揮自身業(yè)務優(yōu)勢，且能依照災民需要的變化，精細化地提供救助。

4.企業(yè)災害參與開始注重可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)參與災害管理通常會經(jīng)歷兩個階段：“輸血”和“造血”。在“輸血”階段，地震后第一時間，企業(yè)同社會各界積極參與捐贈，并派志愿者赴災區(qū)參與救援，幫助災區(qū)恢復基本生活。災害管理進入過渡安置階段，企業(yè)的災害參與也就進入第二階段——“造血”。此時，企業(yè)通常以直接投資、合作、資本運作、公益項目等方式參與災后重建，幫助災區(qū)經(jīng)濟活動恢復正常：通過市場化操作，建立災后重建的長效機制，重建經(jīng)濟秩序，幫助災區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。汶川地震中企業(yè)參與災害救助主要關注第一階段——“輸血”，大量資金和物資向災區(qū)涌入。蘆山地震中，更多企業(yè)注重以市場化方式參與災害救助，這種方式就是“授人以魚不如授人以漁”，更具持續(xù)性。如加多寶對蘆山地震1億元善款的捐贈采用建設型扶貧模式。[16]援建行動將在民生改善、減災備災等方面展開，以多元化的形式支持蘆山災后重建，并將重點置于災民生計恢復與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面，幫助災區(qū)人民創(chuàng)造就業(yè)機會，通過正確引導與激發(fā)，推動災民自我發(fā)展，最終實現(xiàn)脫貧致富。2013年8月“彩虹鄉(xiāng)村”計劃已正式啟動，通過整村援建的建設型扶貧模式，幫助雅安寶興縣雪山村打造為特色文化旅游村莊，支持當?shù)亟?jīng)濟復蘇。[17]

5.注重通過與政府、非政府組織建立伙伴關系參與災害管理。在汶川地震緊急救援與重建過程中，盡管也有大量NGO與不少企業(yè)參與，但各部門之間、NGO之間、企業(yè)與企業(yè)之間都缺乏對話與合作。[18]企業(yè)捐贈主要也是向官方流動。企業(yè)在蘆山地震與汶川地震中的重要進步在于，企業(yè)、政府與社會組織之間的跨界合作與相互融合，而這種合作與融合是基于“術業(yè)有專攻”的前提。如在捐款上，企業(yè)更多地將賑災款項投向具有災害應對經(jīng)驗的基金會，或有專業(yè)能力的社會組織，并將企業(yè)的物流網(wǎng)絡、應災產(chǎn)品、專業(yè)技術等方面的核心能力投入救災與災后重建過程中，配合并參與政府和社會組織的災后重建工作，實現(xiàn)對災區(qū)群眾需求的滿足；企業(yè)與NGO合作救援也頗為常見，英特爾、加多寶、騰訊、萬科等都積極參與災害管理，并普遍基金會等NGO組織進行合作。如高德導航與益云緊急合作，為災區(qū)所有救援團隊免費提供高德導航，實現(xiàn)了在無網(wǎng)狀態(tài)下路線導航和目標地點確認。加多寶不僅第一時間送去涼茶和水，也同時與中國扶貧基金會共同啟動了災后重建評估工作。在2014年3月，加多寶集團聯(lián)合中國扶貧基金會，共同啟動了“公益同行——NGO合作社區(qū)發(fā)展計劃”，支持基層NGO參與雅安災后援建。同年4月，加多寶又與中國扶貧基金會共同籌建了人道救援網(wǎng)絡，支持基層NGO，打造全國民間組織救援聯(lián)動平臺，參與全國范圍的防災、備災及救災活動。

在蘆山地震中不僅企業(yè)與NGO合作開始變得常見，一些企業(yè)還開始通過與政府、非政府組織建立伙伴關系的方式，深度地參與災害管理工作。如因特爾中國公司在汶川地震到蘆山地震救援與災后重建中，就有了這樣的進步。盡管在兩次巨災中，因特爾都積極參與，但在汶川地震中，主要還停留在捐款捐物和提供志愿服務上，而在蘆山地震中，因特爾雖然也有捐贈，但已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的捐款捐物模式，而主要是通過推動政企社合作，打造多方融合平臺的方式參與災害救援與災后重建(見表1)。在蘆山地震后實施的“美麗鄉(xiāng)村·公益同行計劃”已經(jīng)完全不同于在汶川地震后實施“因特爾i世界計劃”，后者基本上還停留在“捐物”的層次，而前者已經(jīng)發(fā)展成為一個融合了因特爾企業(yè)圈與政企社共同參與的社會生態(tài)圈為一體的開放性平臺，以撬動共同的資源和力量陪伴災區(qū)長期成長。

二、中國企業(yè)參與災害管理存在的不足

上述分析表明，從汶川地震到蘆山地震，我國企業(yè)無論是在災害參與意愿還是參與水平上，都有了明顯提高，但另一方面，無論從國家相關政策還是從企業(yè)自身能力上看，我國企業(yè)參與災害管理都還存在顯著不足。

表1 因特爾公司參與兩次地震的比較

資料來源:根據(jù)因特爾公司《我們能夠成就什么：2008-2009年因特爾中國企業(yè)社會責任報告》及其官網(wǎng)相關內(nèi)容整理而成。

1．政府層面政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機制與服務平臺不健全，企業(yè)參與渠道不暢通

首先，企業(yè)在災害管理中的作用沒有得到應有的重視，影響了企業(yè)參與災害工作的進一步發(fā)揮。盡管汶川地震以來，包括企業(yè)在內(nèi)的社會力量在災害管理中的作用已經(jīng)廣為人知，“政府主導與社會參與相結(jié)合”已成為汶川地震以來應急救援和災后重建的寶貴經(jīng)驗[19]，蘆山地震之后，初步形成了“政府主導、多方參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、共同應對”的救災工作格局。[20]《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等相關法律法規(guī)中提到了應鼓勵社會力量參與突發(fā)事件應急管理，但并沒有明確肯定企業(yè)的作用。2007年發(fā)布的《關于加強企業(yè)應急管理工作的意見》雖然提出“鼓勵和支持企業(yè)參與社會救援”，但這里所說的應急管理，主要側(cè)重于對企業(yè)自身突發(fā)事件的管理。即便是“首次將社會力量參與救災工作納入政府規(guī)范體系”[21]的《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》(以下稱民政部《指導意見》)，主要也只是肯定了NGO等社會組織在救災工作中的作用，對社會力量是否包括企業(yè)，態(tài)度并不明確，用的是“愛心企業(yè)”一詞，因而并未明確承認企業(yè)在救災工作中的重要主體地位。[22]顯然，這種在政策法規(guī)層面上對企業(yè)身份的不明確與不認同會嚴重影響企業(yè)災害參與的積極性，不利于企業(yè)進一步參與災害管理活動，尤其會制約企業(yè)的災害參與能力建設。

其次，未將私營部門正式納入國家災害管理體系，且協(xié)調(diào)機制與服務平臺不健全，使企業(yè)災害參與活動存在諸多體制性障礙，企業(yè)參與渠道不暢通。正是因為沒有明確企業(yè)在災害管理中的主體地位，也就未能將企業(yè)納入國家災害管理體系，故企業(yè)參與災害管理缺乏合法地位。另外，企業(yè)參與災害管理的協(xié)調(diào)機制和服務平臺還不健全。雖然相關部門已經(jīng)意識到了災害管理過程中協(xié)調(diào)聯(lián)動的重要性，但協(xié)調(diào)機制卻并沒有建立起來；而在服務平臺建設方面，雖然有蘆山地震之后(5月12日)四川省、雅安市兩級抗震救災指揮部社會管理服務組成立的雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心，負責指導各縣區(qū)服務中心工作，在協(xié)調(diào)社會組織與企業(yè)參見救災工作中，發(fā)揮了積極作用，但該平臺并沒有上升到國家層面。盡管民政部《指導意見》提出的支持引導社會力量參與救災工作的主要任務之一是搭建服務平臺，但至今尚未建立。

2．企業(yè)對自身災害管理能力建設重視不夠，災害參與基礎不牢

企業(yè)自身的災害管理能力是其參與災害管理的重要基礎。但總體而言，我國企業(yè)防災意識薄弱，災害管理能力不強，制約了其災害參與能力。汶川地震之前，災害管理普遍未納入企業(yè)日常管理日程，其后果是在災害面前不堪一擊。如，地震給汶川地區(qū)眾多企業(yè)以重創(chuàng)，其中我國研發(fā)大型發(fā)電設備和重大技術裝備龍頭企業(yè)的東方汽輪機有限公司，在地震中遭受毀滅性打擊，人員傷亡慘重：公司范圍內(nèi)600余人遇難，1000余人受傷。公司不僅沒有能力參與汶川地震救援工作，自己反而成為重點被救助對象。其重要原因是企業(yè)疏于災害管理。正如馬淑萍所言，“與更加懂得如何應對危機的全球性公司相比，中國有任何危機管理計劃或系統(tǒng)的企業(yè)幾乎為零，在這方面，除了電力、電信、供水等國有大型企業(yè)保留有計劃經(jīng)濟時期的預警計劃，多數(shù)民營企業(yè)則是一片空白”[23]。如今，在日、美與歐洲國家的企業(yè)尤其是大型企業(yè)，已經(jīng)普遍實施了業(yè)務持續(xù)計劃(BCP)。BCP在美國卡崔娜颶風應對、日本3.11地震海嘯應對中都發(fā)揮了重要作用，不僅成為企業(yè)自身抗擊災害的強有力后盾，也為企業(yè)參與災害管理奠定了夯實的基礎。但BCP在我國還停留在信息部門主導，以災害( 或數(shù)據(jù)) 恢復為主體的低級階段。[24]汶川地震之后，災害管理引起了我國一些企業(yè)的重視，一些企業(yè)開始著手建設災害管理體系，但由于起步晚，目前各企業(yè)的災害管理體系未能與國家災害管理體系有效對接，與社區(qū)居民及NGO等其他組織協(xié)調(diào)程度低。這種封閉的災害管理體系制約了企業(yè)在災害應對中與國家、社區(qū)災害系統(tǒng)對接，從而嚴重影響了企業(yè)災害參與實踐。

3．參與方式單一，專業(yè)性欠缺，與其他組織協(xié)同不夠，參與水平不高

盡管汶川地震之后我國企業(yè)的災害參與管理能力有了較大幅度的提高，但從總體上說，其災害參與水平仍然不高。主要表現(xiàn)為，(1)參與方式單一。大部分企業(yè)還只是局限于災害緊急救援的短期參與行為，而未能將參與災害能力上升到企業(yè)社會責任的高度加以建設。正是因為如此，也就決定了大多數(shù)企業(yè)在參與方式上還停留在捐款捐物這樣的低層次水平，離專業(yè)化發(fā)展還有較長的路要走。(2)專業(yè)性不強。正是因為多數(shù)企業(yè)未將參與災害管理能力建設列入企業(yè)日常管理，使其災害參與缺乏專業(yè)水平，因為平時缺乏必要的能力訓練，災害發(fā)生時臨陣而上，難免手忙腳亂，不僅發(fā)揮不了救援的作用，反而給災區(qū)添堵添亂。(3)與政府、NGO的協(xié)同不夠。盡管有的企業(yè)，如加多寶、中國因特爾等在參與蘆山地震救援與重建的過程中聯(lián)合中國扶貧基金會等社會組織以及當?shù)卣瑧表憫W(wǎng)絡開始形成，但企業(yè)與其他部門的互動仍然有限，在蘆山地震初始響應階段尤其如此。企業(yè)與其他部門協(xié)同與互動的不足限制了整個應急網(wǎng)絡的指揮與協(xié)調(diào)，影響了整體績效的進一步發(fā)揮。[25]

另外，經(jīng)過汶川地震以來5年的發(fā)展，中國企業(yè)的災害參與意愿雖然有了明顯提高，但實際發(fā)展速度仍然不快，參與度不高。如對參與汶川地震應急救援的71家社會組織(包括企業(yè))類型的調(diào)查表明，9.9%組織為工商部門登記的企業(yè)。[26]對蘆山地震主要參與主體的參與次數(shù)統(tǒng)計顯示，公共機構、非營利組織、私營企業(yè)與國有企業(yè)分別為829次、777次、295次和165次，其中私營企業(yè)參與次數(shù)占14%。[27]可見，汶川地震以來5年中企業(yè)參與提高比例有限，表明我國企業(yè)災害總體參與水平仍然較低。

4．災害參與能力建設未能與企業(yè)戰(zhàn)略優(yōu)勢有效結(jié)合，參與深度不夠

汶川地震發(fā)生之后，雖然我國企業(yè)災害意識有所增強，在加強自身災害管理能力建設的基礎上，災害參與能力也有所提高，一些企業(yè)還力求使自己的災害參與活動更具戰(zhàn)略性，如因特爾中國公司等，但真正能夠?qū)暮⑴c同提高企業(yè)長期競爭潛力相結(jié)合的卻屈指可數(shù)，而能系統(tǒng)運用自身獨特優(yōu)勢將災害參與活動所創(chuàng)造的社會價值與經(jīng)濟價值同時最大化的企業(yè)更是寥寥無幾。如前加多寶公司在汶川地震之后探索出了建設型扶貧模式，與公司的核心業(yè)務卻無直接關聯(lián)。騰訊公司也是如此。這些企業(yè)的災害參與活動，對蘆山地震緊急救援與災后重建工作，無疑發(fā)揮了重要作用。但是，類似災害參與行為的作用有限，因為其所履行的只是反應型社會責任(responsive CSR)[28]，它雖然能給企業(yè)帶來竟爭優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢通常很難持續(xù)。因為其對公司業(yè)務而言無關緊要，故難以提高企業(yè)的長期競爭力。而且，即便能達到這種參與水平的企業(yè)，在我國也是少之又少。而另一方面，在災害中做公關秀的消費慈善現(xiàn)象卻并不少見。一些企業(yè)與企業(yè)家借災害參與之名，做公關秀之實。這些都嚴重影響了企業(yè)參與災害管理的深度，從而使企業(yè)參與災害管理的效果大打折扣。

三、中國企業(yè)參與災害治理的推進路徑

全球災害治理的趨勢是倡導政府、私營部門、社會組織共同發(fā)揮作用。[29]在災害變得愈發(fā)頻繁，災害的危害性變得愈加嚴重的當今，充分發(fā)揮企業(yè)在災害響應中的作用已成為有效災害管理的當務之急。[30]從國際災害管理工作看，企業(yè)已經(jīng)成為災害管理的重要主體，發(fā)揮著越來越重要的作用。通過從汶川地震到蘆山地震期間五年的努力，我國企業(yè)參與災害管理總體水平得到了一定的提升，但是，政府層面政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機制與服務平臺不健全，企業(yè)參與渠道不暢通；在企業(yè)層面，企業(yè)對自身災害管理能力建設重視不夠，參與方式單一，專業(yè)性欠缺，水平不高，能力不強。要解決這些問題，需要從公共政策與企業(yè)自身災害參與能力建設兩方面采取有效措施積極推進，以進一步提高國家災害管理整體水平，為下一次災害應對做好準備。

(一)在公共政策體系方面，通過立法明確企業(yè)在國家災害管理中的地位與職責，完善災害管理體系中的企業(yè)參與制度設計，建立政府、市場與社會三位一體的災害治理體制機制，為企業(yè)參與災害管理創(chuàng)造條件

1.通過立法明確企業(yè)在災害管理中的角色定位，提高企業(yè)在國家災害管理中的作用。這方面可以借鑒美國的做法。美國在9·11事件尤其是2005年卡崔娜颶風之后，加強了企業(yè)在災害管理中的作用，在2008年出臺的《國家響應框架》(NRF)中正式將私營部門納入國家應急管理體系，NRF明確規(guī)定，“私營部門在突發(fā)事件發(fā)生之前、之中與之后都起著關鍵作用”，“私營部門通過與各級政府建立伙伴關系為災害響應貢獻力量”，從而明確了國家災害管理中的企業(yè)作用與合法地位。NRF同時還規(guī)定了政府與NGO在國家災害響應中的職責，做到了災害管理中政府、市場與社會作用的明確劃分及其分工與合作。2016年發(fā)布的NRF第三版進一步對每一類企業(yè)的職責都做了規(guī)定，并明確指出“缺乏與私營部門的合作關系，社區(qū)無法有效應對災害，也難以從災害事件中恢復過來”[31]。加拿大在《國家減災戰(zhàn)略》中也明確規(guī)定了各級政府災害管理部門需與包括私營部門在內(nèi)的其他主體一起打造用于減災的公共參與、教育和其他相關平臺。[32]我國可以修訂《突發(fā)事件應對法》，一方面明確肯定企業(yè)在災害管理中的重要作用，同時針對不同類型的企業(yè)，對其在緊急救援、過渡安置、恢復重建與常態(tài)減災各階段的職責及其角色加以明確規(guī)定，如包括，制定業(yè)務持續(xù)計劃(BCP)，制定響應和恢復計劃，制定和演練應急計劃，建立互助和救援協(xié)議，災害響應和恢復過程中企業(yè)參與方式，以及規(guī)定在災害管理各階段政府、企業(yè)與社會的關系等，從而使企業(yè)災害參與合法化，責任明確化。

2.在企業(yè)與政府之間建立緊密的互動平臺和完善協(xié)調(diào)機制，使企業(yè)的災害參與和政府、NGO協(xié)調(diào)聯(lián)動。在國家層面上搭建企業(yè)參與災害管理的平臺，并完善協(xié)調(diào)機制，明確相關機構負責企業(yè)與政府以及非政府組織間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，調(diào)動盡可能多的企業(yè)參與災害管理。這方面，日本和美國都提供了借鑒，如日本在國家防災組織中設有中小企業(yè)廳，負責企業(yè)的災害參與工作；2005年卡崔娜颶風之后，美國在FEMA成立了私營部門分部，專門負責應急管理中的公私合作。而在每個區(qū)域的FEMA辦事處，也至少有一個專門人員負責區(qū)域性私營部門的聯(lián)絡工作。[33]

3.優(yōu)化政府、企業(yè)與社會三部門在災害管理中的結(jié)構關系。隨著災害頻發(fā)度和復雜性的增加，需要從根本上調(diào)整政府獨攬災害管理事務的傳統(tǒng)災害管理模式。目前以政府為絕對主導地位的災害治理結(jié)構已經(jīng)成為制約我國災害管理能力進一步提升的結(jié)構性因素，改變這一狀況的根本途徑之一就是加大災害治理中市場與社會的力量，實現(xiàn)災害治理中政府、企業(yè)與社會三部門結(jié)構的優(yōu)化升級。NGO等社會組織在汶川地震中的良好表現(xiàn)而開啟了“中國NGO元年”的局面。而在玉樹地震、舟曲泥石流和蘆山地震中，社會組織參與已經(jīng)成為常態(tài)。蘆山地震發(fā)生后，企業(yè)參與災害管理的功能與方式得到明顯擴展，企業(yè)參與災害管理的意愿和能力都已大幅度提高。這就意味著原來以政府為主體的災害管理體系需要隨之進行擴展，不僅需要容納社會組織的參與，而且需要包含企業(yè)的參與，以使整個災害管理體系更加協(xié)調(diào)有效地運轉(zhuǎn)。2005年卡崔娜颶風之后，美國政府在反思卡崔娜颶風應對教訓的基礎上，不僅在2006年頒布的《后卡崔娜應急管理改革法》中規(guī)定政府應急管理需要在全國范圍內(nèi)加強與私營部門合作，而且在2008年公布的執(zhí)行文件《國家響應框架》中明確規(guī)定了災害管理中政府、NGO與企業(yè)的合作關系。這一做法值得我國學習。我們也應該通過對災害管理中的企業(yè)作用的進一步強化，從而在災害管理全過程中建立政府、企業(yè)、社會組織等多元主體之間平等交流、協(xié)商合作的互動機制。[34]

4. 在實踐中以推動企業(yè)實施BCP為抓手，切實推動企業(yè)災害管理與災害參與各項工作。主要做法是包括：(1)促進企業(yè)實施業(yè)務持續(xù)計劃(BCP)，以此為抓手推動企業(yè)強化災害管理能力建設。具體做法，由國務院正式頒布《中國企業(yè)業(yè)務連續(xù)指南》，并設定十年目標。BCP的具體實施辦法可以先在一些有豐富災害管理經(jīng)驗企業(yè)中試點，然后逐步實施推廣。(2)為了提高企業(yè)參與災害管理的積極性，可在觀念上倡導參與災害管理是企業(yè)社會責任的重要組成部分，故從社會責任的高度倡導企業(yè)將參與災害管理作為企業(yè)的一項常規(guī)管理工作，從社會責任的角度對企業(yè)參與災害管理工作加以衡量和評價。[35]

(二)對于企業(yè)而言，通過以BCP為核心工作的災害管理體系建設而加強自身災害管理的基礎上，強化基于戰(zhàn)略優(yōu)勢的企業(yè)災害參與能力建設，使企業(yè)災害參與常態(tài)化、專業(yè)化、戰(zhàn)略化

1. 通過基于BCP的災害管理體系建設而提高企業(yè)災害管理和災害參與能力。盡管，我國2004年7月在成立了第一家業(yè)務持續(xù)管理(BCM)組織——中國業(yè)務持續(xù)管理專業(yè)委員會(China BCM)，但我國BCM的發(fā)展應用還十分有限，絕大多數(shù)企業(yè)尚未制定BCP。[36]這種狀況既脫離于全球企業(yè)發(fā)展趨勢，也不符合當今風險社會對企業(yè)的要求。故目前我們的當務之急是加強以BCP為核心工作的災害管理體系建設，提高企業(yè)災害管理能力，在此基礎上提高災害參與能力。一是在企業(yè)大力實施推廣BCP工作，提升自身災害防范能力。[37]二是通過建立應急能力與企業(yè)發(fā)展相融合的災害管理能力建設，為企業(yè)參與災害管理奠定夯實基礎。包括建立健全災害管理體系，開展常規(guī)性風險災害排查，制定完善災害預案，組織應急培訓和演練，加強應急物資儲備，開發(fā)應急物資和技術，使災害管理常態(tài)化，提高應急服務能力，為企業(yè)參與災害管理奠定基礎。

2.通過災害管理全過程參與實現(xiàn)參與方式的多樣化，通過與政府和非政府組織合作實現(xiàn)參與途徑的網(wǎng)絡化。要改變目前企業(yè)參與還停留在災后捐款捐物的低水平狀態(tài)，重要途徑就是拓寬參與渠道，做到緊急救援、過渡安置、恢復重建與常態(tài)減災各階段的的全程參與，在此過程中不斷拓展新的參與方式，提高參與水平。同時通過與政府、非政府組織合作，并深度融入社區(qū)與國家災害管理體系，實現(xiàn)網(wǎng)絡化參與，不斷提高參與的深度與廣度，以此提高企業(yè)應急協(xié)同能力。

3.加強基于戰(zhàn)略優(yōu)勢的企業(yè)參與災害管理能力建設，使災害參與同提高企業(yè)長期競爭潛力相結(jié)合，實現(xiàn)企業(yè)災害參與的戰(zhàn)略化。從戰(zhàn)略角度看，如果企業(yè)將其擁有的資源、專業(yè)知識與洞察力投入到有益于社會的活動之中，企業(yè)社會責任就有可能成為推動社會取得重大進步的強大動力。[38]汶川地震以來，盡管我國企業(yè)的災害參與意愿和災害管理能力都有所提高，但整體參與水平仍然不高，甚至將災害參與作為“慈善秀”，重要原因在于不能從戰(zhàn)略優(yōu)勢的高度思考企業(yè)的災害參與活動。戰(zhàn)略優(yōu)勢理論認為，企業(yè)所從事的社會活動應與自身業(yè)務密切相關并有利于改善自身競爭環(huán)境，因為任何一個企業(yè)都沒有足夠的資源和能力來解決所有的社會問題，故只能選取和自身業(yè)務有交叉的社會問題來解決。參與災害管理也是如此。企業(yè)只有參與那些能夠跟自身核心業(yè)務密切相關，能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的災害領域，才能利用災害參與活動改善自己的競爭環(huán)境。而災害參與活動對競爭環(huán)境的改善則可以使社會目標和企業(yè)的經(jīng)濟目標有機統(tǒng)一，并能使企業(yè)的長遠業(yè)務前景得到改善。當然，要做到這一點并非易事，需要對自身的競爭優(yōu)勢進行深入而系統(tǒng)的分析，確定自身的戰(zhàn)略優(yōu)勢，在此基礎上積極而審慎地開展災害參與等各項企業(yè)社會責任工作。

對于企業(yè)而言，災害參與遠非只是捐幾個錢或開幾張支票那么簡單，企業(yè)需要制定明確的量化目標，且不斷跟蹤行動結(jié)果。從采取行動層面的捐款捐物，轉(zhuǎn)化為關注項目層面的深度參與，是企業(yè)參與災害管理的基礎；而從災害響應層面的快速反應，轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略體系層面的統(tǒng)籌兼顧，則是企業(yè)激活社會責任，提高災害參與水平與層次的根本方向，從而使企業(yè)的災害參與實現(xiàn)共享價值——在促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的同時，也促進了企業(yè)發(fā)展。惟其如此，企業(yè)災害參與行為才能得以持續(xù)且實現(xiàn)價值最大化。

[1] 私營部門(private sector)是與公共部門相對的一個概念，指的是產(chǎn)權清晰、追求自身利益的組織，包括私有且不構成政府組成部分的組織、盈利性和非營利性公司、合伙制企業(yè)和慈善機構。企業(yè)是最典型的私營部門(劉戒驕、王德華《私部門責任與中國商業(yè)賄賂蔓延之謎》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2014年第8期)。因此，為了表達的順暢與簡潔，本文一般用“企業(yè)”代替“私營部門”。本文所說的企業(yè)，在國內(nèi)主要指民營企業(yè)，而不包括國有企業(yè)。

[2] Ryan Scott.How Hurricane Katrina Changed Corporate Social Responsibility Forever.Huffington Post，Aug 26, 2015.

[3] Zhang Haibo,Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China:A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013, Proceedings of 2013 International Conference on Public Administration(9th)(Volume 1).

[4] 楊安華：《政府在企業(yè)參與災害管理中的作用》，載洪毅主編《應急體系規(guī)劃與應急管理創(chuàng)新》，國家行政學院出版社2016年版，第188頁。

[5] 何增科、蕭延中：《多難興邦：汶川地震見證中國公民社會成長》序言，北京大學出版社，2009年版。

[6] 陶鵬、薛瀾：《論我國政府與社會組織應急管理合作伙伴關系的建構》，《國家行政學院學報》2013年3期。

[7] 葉篤初：《生命第一與舉國體制》，《理論導報》2008年第6期，第4頁。

[8] 姚冬琴、趙磊：《馳援蘆山，企業(yè)有力量》，《中國經(jīng)濟周刊》2013年16期。30-34.

[9] 劉忠祥主編：《基金會藍皮書：中國基金會發(fā)展報告(2014) 》，社會科學文獻出版社，2015年出版，第2頁。

[10] 蘆山地震的數(shù)據(jù)截止到2013年5月3日。參見張強《災害應對中的社會組織參與》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2014)》，社會科學文獻出版社，2014年出版，第183頁；張強《災害治理：從汶川到蘆山的中國探索》，北京大學出版社，2015年，第10頁。另外，據(jù)學者對2013年中國民營企業(yè)大額捐款接收方構成的分析顯示，各類基金會接收捐贈占整體的3/4，總額超過110億元，各級政府接收善款僅占整體的5%。參見張其偉、章高榮《2013中國大額捐贈發(fā)展報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2014)》，社會科學文獻出版社，2014年出版，第167頁。

[11] 吳金勇、朱汐、伏昕：《捐，新階層的善》，《中國企業(yè)家》2013年第5期。

[12] 災害發(fā)生時，最需要的就是有救援能力的救援隊和食品物資，如三一重工派遣的救援隊和金鑼捐贈“火腿腸”，這都是此時最需。

[13] 主要包括搜狐尋人平臺、谷歌尋人平臺、百度尋人平臺、360搜索尋人平臺，以及騰訊微信推出“雅安地震救助”公眾賬號。

[14] 華夏應急救災中心：《四川雅安“4·20”地震華夏救災簡報》第2期。

[15] 華夏應急救災中心：《四川雅安“4·20”地震華夏救災簡報》第6期。

[16] 建設型扶貧：以玉樹、舟曲災后重建中試點運營的災后小額貸款、蔬菜大棚基地、農(nóng)貿(mào)交易市場、運輸車隊等項目為代表，打破以往一次性捐助的局限性，為當?shù)孛癖娞峁┳灾鹘?jīng)營項目，幫助他們實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)收，進而從根本上促進區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。資料來源：加多寶集團：《加多寶公益白皮書》，2013年5月7日發(fā)布。http://www.jdb.cn/heart/bps.aspx。

[17] 顧林生主編：《創(chuàng)新與實踐：4.20蘆山強烈地震雅安災后恢復重建案例》，四川大學出版社，2016年，第4頁。

[18] 張海波、童星：《中國應急管理結(jié)構變化及其理論概化》，《中國社會科學》，2015年第3期。

[19] 閃淳昌主編：《應急管理：中國特色的運行模式與實踐》，北京師范大學出版社，2011年版；郭虹、鐘平：《魯?shù)榭拐穑赫鲗鐣M織協(xié)同機制發(fā)揮更大力量》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2014)》，社會科學文獻出版社，2014年出版，第246-253頁。

[20] 民政部：《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，《中華人民共和國國務院公報》2016年第6期：64-70頁。

[21] 民政部救災司副司長楊曉東解讀《指導意見》時指出，這是政府主管部門首次將社會力量參與救災工作納入政府規(guī)范體系。轉(zhuǎn)引自《引導社會力量有序參與提高救災工作整體水平——解讀<關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見>》，《中國社會工作》2015年11(上)。

[22] 2015年10月8日，民政部印發(fā)《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》指出，“隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會力量參與救災的熱度持續(xù)高漲，逐漸發(fā)展成長為救災工作的一支重要力量，尤其是汶川地震、玉樹地震、蘆山地震、魯?shù)榈卣鸬戎靥卮笞匀粸暮Πl(fā)生后，大量社會組織、社會工作者、志愿者、愛心企業(yè)等社會力量主動參與現(xiàn)場救援、款物捐贈、物資發(fā)放、心理撫慰、災后恢復重新構建等工作，展現(xiàn)了社會力量組織靈活和服務多樣的優(yōu)勢，發(fā)揮了重大作用?！?/p>

[23] 轉(zhuǎn)引自張春華：《減災救災產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)不可或缺》，《WTO經(jīng)濟導刊》2009年1期。

[24] 吳婧等：《業(yè)務持續(xù)規(guī)劃及其在我國防災事業(yè)的應用展望》，《災害學》2015年第1期：181-186。

[25] Zhang Haibo et al.The Emergence of an Adaptive Response Network: The April 20, 2013 Lushan,China Earthquake.Safety Science?,Vol.90, December 2016, 14-23.

[26] 張秀蘭等：《抗震救災中NGO的參與機制研究》，北京師范大學工作論文，2008年。

[27] 呂倩：《危機響應中的多元參與：以蘆山地震為例》，南京大學碩士論文，2015年。

[28] 波特等將企業(yè)社會責任分為反應型的和戰(zhàn)略型的兩種。反應型企業(yè)社會責任包括兩個方面：(1)做一個良好的企業(yè)公民，參與解決普通社會問題，比如進行公益性捐助；(2)減輕企業(yè)價值鏈活動對社會造成的損害，如妥善處理廢物排放。而戰(zhàn)略型社會責任，則是尋找能為企業(yè)和社會創(chuàng)造共享價值的機會，它包括價值鏈上的創(chuàng)新。另外，企業(yè)還應在自己的核心價值主張中考慮社會利益，使社會影響成為企業(yè)戰(zhàn)略的一個組成部分。參見Michael E.Porter and Mark R.Kramer. Strategy and Society: The Link between Competitive Advantage and Corporate Social Responsibility. Harvard Business Review, 2006(12): 78-92.

[29] Kathleen Tierney. Disaster governance: Social, political, and economic dimensions. Annual Review of Environment and Resources, 2012, 37: 341-363.

[30] Brent McKnight and M K.Linnenluecke. How Firm Responses to Natural Disasters Strengthen Community Resilience A Stakeholder-Based Perspective. Organization & Environment, 2016, 29(3)：290-307.

[31] 有關對私營部門在災害管理中作用與職責的規(guī)定，詳情可參見US.Department of Homeland Security.The National Response Framework，Washington, DC.,2008.p18-19。之后，又對該框架做了兩次修訂。美國私營部門在9.11事件應對尤其是恢復重建中的作用就已開始凸顯，而且，政府與私營部門的合作也變得密切起來，以至于“為了履行必要的災害管理功能，私營部門與公共部門頻繁互動。因此，公共和私營部門之間的界限已經(jīng)變得模糊、消失，甚至可能是人為的了”。參見David A.McEntire, et al. Business Responses to the World Trade Center Disaster: A Study of Corporate Roles, Functions, and Interaction with the Public Sector.In Beyond September 11th: An Account of Post-Disaster Research, J. Monday, ed. University of Colorado: Boulder, CO. 2003. p.453.

[32] Canada's National Disaster Mitigation Strategy，https://www.publicsafety.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/mtgtn-strtgy/mtgtn-strtgy-eng.pdf.

[33] Atyia Martin and Jim Williams. Public-private partnership from theory to practice: Walgreens and the Boston Public Health Commission supporting each other before and after the Boston bombings. Journal of Business Continuity & Emergency Planning;Spring2014(3):205-220.

[34] 鐘開斌：《回顧與前瞻：中國應急管理體系建設》，《政治學研究》2009年第1期。

[35] 楊安華、田一：《企業(yè)參與災害管理:日本應對3·11地震的實踐與啟示》，《江海學刊》2016年第1期。

[36] 佘廉、程聰慧：《應急指揮過程中的業(yè)務持續(xù)管理研究》，《電子政務》2014年第2期。

[37] 鑒于我國企業(yè)對BCP尚未深入了解，故可采取邊學邊做的方式，即可以通過去歐美與日本在這方面做的比較好企業(yè)考察學習，或者請相關專家來企業(yè)進行指導，盡快制定出適合各自企業(yè)實際的業(yè)務持續(xù)計劃，并在實踐中通過對BCP的不斷完善，努力提高企業(yè)員工的防災意識和災害管理能力，在此基礎上不斷提高企業(yè)參與災害管理的能力。參見：楊安華、田一《企業(yè)參與災害管理能力發(fā)展：從阪神地震到3.11地震的日本探索》，《風險災害危機研究(第三輯)》，社會科學文獻出版社，2016出版。

[38] Michael E.Porter and Mark R.Kramer. Strategy and Society: The Link between Competitive Advantage and Corporate Social Responsibility. Harvard Business Review, 2006(12): 78-92.

(責任編輯：周建瑜)

2017-02-11

課題得到國家社科基金重大招標項目(11&ZD171) 、中國博士后科學基金特別資助項目(2014T70507)與江蘇省“青藍工程”資助。

楊安華，江蘇師范大學公共管理學院教授；韓冰，江蘇師范大學公共管理學院碩士研究生。

C29

A

1008-5955(2017)01-0091-08