周國(guó)光

摘要：對(duì)中國(guó)高速公路適度發(fā)展問(wèn)題，根據(jù)國(guó)內(nèi)外政府和權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在對(duì)中國(guó)、美國(guó)和歐洲相關(guān)國(guó)家的高速公路里程、標(biāo)準(zhǔn)、交通量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素進(jìn)行比較分析和論證的基礎(chǔ)上提出相關(guān)看法和政策建議。研究認(rèn)為，中國(guó)公路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施仍體現(xiàn)出總量不足的特征，在公路建設(shè)籌資中還應(yīng)進(jìn)一步深化公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，應(yīng)借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮特許經(jīng)營(yíng)在高速公路籌融資中的作用。

關(guān)鍵詞：公路網(wǎng)；高速公路；交通量；基礎(chǔ)設(shè)施；籌資

中國(guó)公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展充分體現(xiàn)了交通運(yùn)輸業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的先行官作用。伴隨著中國(guó)《2015年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2015年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》以及國(guó)外相關(guān)國(guó)家公路網(wǎng)發(fā)展等統(tǒng)計(jì)信息的發(fā)布，為中國(guó)公路網(wǎng)發(fā)展與美國(guó)、歐洲公路網(wǎng)發(fā)展的比較提供了資料依據(jù)。在高速公路網(wǎng)總規(guī)模已超過(guò)美國(guó)的新形勢(shì)下，中國(guó)高速公路建設(shè)是否有些超前發(fā)展，自然容易成為學(xué)術(shù)界議論的話題。將中國(guó)與歐美公路網(wǎng)、特別是中國(guó)與歐美高速公路網(wǎng)進(jìn)行比較，雖然靠此難以全面說(shuō)明這一問(wèn)題，但能夠?yàn)檫@方面的討論和進(jìn)一步研究提供有益借鑒。國(guó)內(nèi)一些媒體曾發(fā)表過(guò)這方面的文章，也提出了相關(guān)的觀點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，一些陳舊的比較數(shù)據(jù)以及以點(diǎn)代面、以偏求全的不確切表述，有可能會(huì)對(duì)學(xué)術(shù)界的研究以及政府決策造成負(fù)面影響。以政府和國(guó)際權(quán)威組織提供的數(shù)據(jù)為比較基礎(chǔ)來(lái)探索中國(guó)公路網(wǎng)的發(fā)展思路，有利于走出理解上的誤區(qū)，這正是筆者撰寫(xiě)本文的基本初衷。

一、中美歐公路網(wǎng)的比較

（一）中國(guó)公路網(wǎng)的發(fā)展

1949年伊始，中國(guó)公路網(wǎng)總里程只有80 800 km。經(jīng)過(guò)30多年的努力，到改革開(kāi)放初期的1980年底，全國(guó)公路網(wǎng)總里程增加到888 300 km。改革開(kāi)放促進(jìn)了中國(guó)公路網(wǎng)的快速發(fā)展。到2015年底，中國(guó)公路網(wǎng)總里程達(dá)到4 577 300 km，其中高速公路123 500 km。近年來(lái)中國(guó)公路網(wǎng)和高速公路的發(fā)展?fàn)顩r如表1所示。

（二）美國(guó)公路網(wǎng)的發(fā)展

在學(xué)術(shù)界，樊建強(qiáng)等曾針對(duì)美國(guó)公路建設(shè)融資問(wèn)題，對(duì)美國(guó)公路網(wǎng)涉及的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了較深入的探討。根據(jù)美國(guó)運(yùn)輸部聯(lián)邦公路局發(fā)布的《2014年美國(guó)公路統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2014年底美國(guó)公路網(wǎng)總里程417.71萬(wàn)英里（不包括波多黎各，下同），其中高速公路64 912英里。按照1英里換算1.609km，2014年底美國(guó)的公路網(wǎng)總里程和高速公路分別為672.1萬(wàn)km和10.4443萬(wàn)km。1980年以來(lái)美國(guó)各年份公路網(wǎng)和高速公路的數(shù)據(jù)如表2所示。

按照功能分類，美國(guó)首先將公路劃分為城市公路和農(nóng)村公路兩大類。在城市公路和農(nóng)村公路大類中，進(jìn)一步劃分為洲際公路、其他高速公路、其他主干線公路、次干線公路、主集散公路、次集散公路和地方公路。

需要說(shuō)明的是，美國(guó)運(yùn)輸部公布的公路統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中沒(méi)有專門(mén)提供高速公路的數(shù)據(jù)。表2中的高速公路是按照統(tǒng)計(jì)表中的洲際公路和其他高速公路的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)合計(jì)而成的。

美國(guó)公路統(tǒng)計(jì)中沒(méi)有對(duì)高速公路作出解釋，但中國(guó)的一級(jí)公路基本上符合歐盟道路聯(lián)合會(huì)公路統(tǒng)計(jì)中對(duì)高速公路的界定。2015年底，中國(guó)一級(jí)公路總里程為9.10萬(wàn)km。

（三）歐洲公路網(wǎng)的發(fā)展

筆者曾針對(duì)歐洲公路投融資體制，初步探討了以歐盟為主的歐洲國(guó)家公路基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展及其可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。目前歐盟道路聯(lián)合會(huì)發(fā)布的最新公路統(tǒng)計(jì)是《歐洲公路統(tǒng)計(jì)2013》。該統(tǒng)計(jì)中披露的是歐洲相關(guān)國(guó)家2010年的公路數(shù)據(jù)。歐盟27國(guó)以及其他歐洲國(guó)家2010年公路網(wǎng)總里程、高速公路總里程如表3所示。

二、中美歐高速公路標(biāo)準(zhǔn)的比較

中美兩國(guó)的高速公路統(tǒng)計(jì)中均提供了車道數(shù)。美國(guó)2014年底高速公路總里程為6.4912萬(wàn)英里，總車道里程為29.729 1萬(wàn)英里，平均車道數(shù)為4.58。這意味著，盡管美國(guó)有一些州際高速公路達(dá)到了16車道甚至20車道的標(biāo)準(zhǔn)，但總體體現(xiàn)的仍是以4車道為主的基本特征。

相比較之下，按照中國(guó)交通運(yùn)輸部提供的公路統(tǒng)計(jì)資料，2015年底中國(guó)高速公路總里程為12.350 0萬(wàn)km，總車道里程為0.548 4萬(wàn)km，平均車道數(shù)為4.44，應(yīng)當(dāng)說(shuō)與美國(guó)的平均車道數(shù)之間并不存在實(shí)質(zhì)性的差距。

相比較之下，同作為發(fā)達(dá)國(guó)家的意大利和法國(guó)，其高速公路也均以4車道為主。法國(guó)高速公路管理局提供的數(shù)據(jù)表明，法國(guó)2015年末9 111.9 km收費(fèi)高速公路中，4車道高速公路6 794.3 km，占74.57%；6車道高速公路2 035.4 km，占24.53%；8車道及以上高速公路82.2 km，占0.90%；平均車道數(shù)為4.53。意大利收費(fèi)公路橋梁隧道特許經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)表明，意大利2015年底5 988.8 km收費(fèi)高速公路中，4車道高速公路4 073.5 km，占68.02%；6車道高速公路1 800 km，占30.06%；8車道高速公路115.3 km，占1.93%；平均車道數(shù)為4.68。此外還擁有國(guó)際隧道25.4 km。

三、中歐高速公路網(wǎng)與交通量的比較

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)分年度交通量情況如表4所示。表4中，高速公路交通量為折合標(biāo)準(zhǔn)小客車；國(guó)道網(wǎng)和國(guó)道主干線交通量2005年以前為折合標(biāo)準(zhǔn)中型車；從2005年開(kāi)始，為折合標(biāo)準(zhǔn)小客車。從2010年開(kāi)始，國(guó)道主干線交通量改為國(guó)家高速公路交通量。

美國(guó)公路統(tǒng)計(jì)中沒(méi)有提供高速公路交通量的數(shù)據(jù)，故本文主要借鑒歐洲收費(fèi)公路橋梁隧道特許經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)提供的歐洲有關(guān)國(guó)家收費(fèi)高速公路的交通量數(shù)據(jù)進(jìn)行間接比較。美國(guó)的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和機(jī)動(dòng)車保有量均高于歐洲；美國(guó)90%以上高速公路不收費(fèi)，按照公認(rèn)的道理，不收費(fèi)高速公路的交通量至少不會(huì)低于收費(fèi)高速公路的交通量。歐洲有關(guān)國(guó)家收費(fèi)高速公路交通量情況如表5所示。

與歐洲按照自然車輛輛次統(tǒng)計(jì)不同，中國(guó)是將高速公路和國(guó)道主干線上的交通量換算為小客車交通量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的。如果將歐盟有關(guān)國(guó)家的交通量也按照小客車進(jìn)行換算，交通量數(shù)據(jù)會(huì)更高一些。

四、比較分析與思考

有必要說(shuō)明的是，由于各國(guó)管理體制不同，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)存在口徑上的差異。中國(guó)公路網(wǎng)不包括城市道路。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的2015年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)中提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2015年底中國(guó)城市道路總里程為36.5萬(wàn)km。

中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)表明，2015年底，中國(guó)民用汽車保有量為1.722 8億萬(wàn)輛（包括955萬(wàn)輛三輪汽車和低速貨車）。公安部提供的資料表明，2015年底機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到2.79億輛。通過(guò)以上比較引發(fā)以下思考：

第一，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的影響考慮，在現(xiàn)階段，中國(guó)究竟需要多少公路和高速公路？現(xiàn)階段中國(guó)公路網(wǎng)的快速發(fā)展究竟是體現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一種適度發(fā)展，還是一種過(guò)度發(fā)展？

從有關(guān)媒體體現(xiàn)的政府部門(mén)和社會(huì)公眾對(duì)公路發(fā)展的關(guān)注度來(lái)看，他們普遍歡迎公路網(wǎng)的快速發(fā)展；至今為止還沒(méi)有部門(mén)和個(gè)人提出對(duì)公路網(wǎng)快速發(fā)展是否科學(xué)合理的質(zhì)疑。相反，國(guó)家發(fā)展與改革部門(mén)以及交通運(yùn)輸主管部門(mén)總的觀點(diǎn)和思路是：目前中國(guó)的公路基礎(chǔ)設(shè)施仍體現(xiàn)出總量不足的特征。這意味著，公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)還需要進(jìn)一步發(fā)展。

第二，如果現(xiàn)階段公路網(wǎng)的快速發(fā)展體現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的迫切需要，則中國(guó)公路網(wǎng)應(yīng)按照怎樣的模式發(fā)展？

很明顯，在當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平下要進(jìn)一步加快公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)只能借鑒，不能簡(jiǎn)單照搬。不可忽略的重要問(wèn)題是：西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高，人均GDP基本都在3萬(wàn)美元以上。按照世界銀行提供的數(shù)據(jù)，2015年美國(guó)人均GDP 55 836.8美元，為中國(guó)同期人均GDP 7 924.7美元的7.05倍。盡管2015年以來(lái)歐元相對(duì)于美元在持續(xù)貶值，但2015年德國(guó)、法國(guó)和意大利的人均GDP仍分別達(dá)到了41 219.0美元、36 248.2美元和29 847.0美元，分別是中國(guó)2015年人均GDP的5.20倍、4.57倍和3.77倍。盡管中國(guó)多年來(lái)以較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在發(fā)展，但2015年的人均GDP仍低于9 995.6美元的世界平均水平。

西方國(guó)家財(cái)政實(shí)力比較強(qiáng)，財(cái)政集中度一般在30%左右。盡管如此，仍感到財(cái)力吃緊，需要充分發(fā)揮車輛通行費(fèi)和公路特許經(jīng)營(yíng)制度的作用。2015年底，中國(guó)收費(fèi)高速公路11.7萬(wàn)km，占高速公路總里程的94.74%。相比較之下，法國(guó)和意大利收費(fèi)高速公路分別為9 111.9 km和5 988.8 km，分別占同期高速公路總里程的76.57%和86.46%。中國(guó)2015年財(cái)政收入達(dá)到152 269.23億元，比上年增加了5.8%，在GDP初步核算數(shù)676 708億元中所占比重達(dá)到22.50%。除此以外，2015年全國(guó)政府性基金收入42 338.14億元，比上年減少了15.9%。包括政府性基金在內(nèi)的財(cái)政集中度達(dá)到28.76%，但仍無(wú)法加大對(duì)公路建設(shè)的財(cái)政資金投資力度。由于西方國(guó)家公路網(wǎng)基本形成，公路建設(shè)任務(wù)并非緊迫。近年來(lái)英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、意大利、日本等國(guó)家平均每年增加的高速公路只有數(shù)十公里，美國(guó)多一些也不過(guò)數(shù)百公里，而中國(guó)近年來(lái)高速公路則呈快速增長(zhǎng)的勢(shì)態(tài)，“十二五”期間中國(guó)新增高速公路4.94萬(wàn)km，平均每年9 880 km，超過(guò)2015年底法國(guó)收費(fèi)高速公路總里程，接近2015年底法國(guó)高速公路總里程?！笆濉逼陂g，中國(guó)還將投資建設(shè)超過(guò)5萬(wàn)km的高速公路，中國(guó)在公路建設(shè)上所面臨的籌資重任不是西方國(guó)家所能比擬的。西方國(guó)家多年來(lái)一直實(shí)行比較完善的公共財(cái)政體制，除了國(guó)防開(kāi)支和維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需開(kāi)支以外，巨額財(cái)政資金主要用于社會(huì)保障體系和公共事業(yè)支出。與此不同，中國(guó)目前正在努力建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型公共財(cái)政體系，但傳統(tǒng)體制所形成的歷史包袱還很重；近年來(lái)中國(guó)財(cái)政資金還將主要投向新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等領(lǐng)域，能夠投入高速公路建設(shè)領(lǐng)域的財(cái)政一般預(yù)算支出資金還很少。所以，高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)發(fā)展的資金需求還需要從進(jìn)一步深化公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中找出路，有必要借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮特許經(jīng)營(yíng)在高速公路籌融資中的重要作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的“完善公路投融資模式。建立完善政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資的公路投融資模式，完善收費(fèi)公路政策，吸引社會(huì)資本投入，多渠道籌措建設(shè)和維護(hù)資金。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展”的指導(dǎo)意見(jiàn)，就成為了近期高速公路行業(yè)籌融資的主要政策導(dǎo)向。

五、結(jié)語(yǔ)

他山之石，可以攻玉。歐美等國(guó)家在公路網(wǎng)發(fā)展方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，可為今后中國(guó)公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供有益的借鑒。但借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還需要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，有效避免簡(jiǎn)單照搬所可能導(dǎo)致的“水土不服”。有必要認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院的工作部署，實(shí)踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最新要求，統(tǒng)籌推進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域深化政府和社會(huì)資本合作改革工作，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)入公路建設(shè)領(lǐng)域，推動(dòng)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。