張秉智

“多規(guī)合一”，即指將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的編制和實施融合起來，強化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，確保重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，改革規(guī)劃執(zhí)行體制機制，實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍圖管到底。

2015年2月6日，自治區(qū)發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于開展旗市“多規(guī)合一”試點工作的通知》（內(nèi)發(fā)改規(guī)劃[2015]154號）文件，確定在鄂爾多斯市準格爾旗、巴彥淖爾市杭錦后旗和呼倫貝爾市扎蘭屯市3個旗市啟動試點。試點的主要任務(wù)要求：探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個旗市一本規(guī)劃、一張藍圖。同時，探索完善旗市空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。

一、主要做法

（一）堅持全域規(guī)劃

統(tǒng)籌考慮準格爾旗全境資源、生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，統(tǒng)籌布局生態(tài)、生產(chǎn)、生活三個空間，統(tǒng)一劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、文物保護紫線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)開發(fā)邊界5條控制線，統(tǒng)一建設(shè)各部門共享共用的全旗“一張圖”和“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)平臺，一體化配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，形成功能清晰、協(xié)調(diào)有序的國土空間開發(fā)利用格局。

（二）堅持問題導向

以破解制約準格爾旗經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題為導向，進一步深化旗情認識，著力破解資源環(huán)境不持續(xù)、城鄉(xiāng)區(qū)域不協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制不街接、用地分類不統(tǒng)一等突出問題，切實解決交通運輸、水資源、電力通道、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等瓶頸制約，努力實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

（三）堅持底線思維

嚴格按照重點開發(fā)區(qū)這一主體功能區(qū)劃定位進行產(chǎn)業(yè)布局，認真落實“十三五規(guī)劃”確定的經(jīng)濟社會發(fā)展各項任務(wù)，充分研究論證近、中、遠期項目建設(shè)區(qū)域及用地界線，對現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃進行“減量”調(diào)整。同時，堅持生態(tài)優(yōu)先，將維護生態(tài)環(huán)境安全和保護歷史文化遺產(chǎn)放在首要位置，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線、文物保護紫線和永久基本農(nóng)田邊界。嚴控建設(shè)用地增量，以批復用地規(guī)模指標為上限，合理確定新增用地規(guī)模。加強土地資源節(jié)約集約利用，促進經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相互協(xié)調(diào)。劃定煤炭開發(fā)控制線，明確增長區(qū)域和減弱區(qū)域，實現(xiàn)礦山環(huán)境治理、土地復墾及煤炭資源的和諧有序開發(fā)。

（四）構(gòu)建“4+1+N”規(guī)劃體系

針對原有規(guī)劃數(shù)量偏多、定位不清、功能重疊、體系不全等問題，統(tǒng)籌構(gòu)建“4+1+N”規(guī)劃體系，形成“一套體系”?！?”即以經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護四大規(guī)劃為基礎(chǔ)；“1”是指多規(guī)合一總體規(guī)劃；“N”即逐步延伸融合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、交通、電力、能源等其他專業(yè)規(guī)劃。

（五）形成“5+1+N”模式的“多規(guī)合一”控制線體系

“5”即國土空間采用5條控制線劃分，分別為建設(shè)用地控制線、建設(shè)用地增長控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線；“1”即為和諧有序開發(fā)煤炭資源，劃定煤炭開發(fā)控制線；實現(xiàn)五線控制、一線相關(guān)的控制線體系。在“5+1”基礎(chǔ)上劃定N條二級控制線，如城鎮(zhèn)增長邊界控制線、城市生態(tài)綠地控制線、核心生態(tài)控制線、基本草原控制線、煤炭開發(fā)增長控制線、煤炭開發(fā)減弱控制線等。

（六）構(gòu)建科學高效的規(guī)劃協(xié)調(diào)管理機制

發(fā)揮“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺作用，對“多規(guī)合一”總體規(guī)劃、各專項規(guī)劃及“全旗一張圖”實現(xiàn)動態(tài)數(shù)據(jù)管理，同時實行發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、水務(wù)等部門項目并聯(lián)審批制，推進行政審批流程再造、業(yè)務(wù)聯(lián)動、監(jiān)管同步，對項目實行全程動態(tài)調(diào)度管理。同時，在此基礎(chǔ)上加快智慧政務(wù)平臺及智慧城市的建設(shè)。創(chuàng)新規(guī)劃編制工作，形成總體以“多規(guī)合一”總體規(guī)劃為龍頭，城鎮(zhèn)建設(shè)以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，新農(nóng)村建設(shè)以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)，同時發(fā)揮好專項規(guī)劃的支撐作用的旗級規(guī)劃體系，強化總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性、空間規(guī)劃的約束性、專項規(guī)劃的針對性。

二、主要成果

（一）編制完成了“一本規(guī)劃”，形成統(tǒng)一技術(shù)標準

編制了《準格爾旗多規(guī)融合總體發(fā)展規(guī)劃》，形成了準格爾旗“多規(guī)合一”技術(shù)報告、項目指導書、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標準。

（二）對沖突規(guī)劃進行了分析與調(diào)整

共完成經(jīng)濟規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、農(nóng)牧業(yè)規(guī)劃、煤炭規(guī)劃、電力規(guī)劃、交通規(guī)劃等57個各類規(guī)劃的疊加對比分析，共分析各項規(guī)劃圖斑18.2萬個，形成了土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)方案與各規(guī)劃調(diào)整方案。對未來用地進行了減量調(diào)整，其中至2020年，共“減量”用地89.61平方公里，占國土面積比例的1.18%；至2030年，共“減量”用地127.77平方公里，占國土面積比例的1.7%。

（三）繪制完成了“一張圖”

共形成“兩規(guī)”建設(shè)用地差異分析圖、城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃差異分析圖、土地利用總體規(guī)劃修改建議圖、城鄉(xiāng)規(guī)劃修改建議圖、建設(shè)項目用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃差異分析圖、建設(shè)項目用地與土地利用總體規(guī)劃差異分析圖、露天礦與其他規(guī)劃差異分析圖、基本農(nóng)田與其他規(guī)劃差異分析圖、林業(yè)保護規(guī)劃與其他規(guī)劃差異分析圖等9張分析圖；“多規(guī)合一”控制線規(guī)劃圖、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊分布圖、建設(shè)項目分布圖、建設(shè)用地增長邊界圖、全旗城鎮(zhèn)規(guī)劃一張圖、煤炭開發(fā)控制線規(guī)劃圖、煤炭增長線規(guī)劃圖、煤炭減弱線規(guī)劃圖、生態(tài)區(qū)分布圖、核心生態(tài)保護區(qū)分布圖、交通設(shè)施分布圖、電力設(shè)施分布圖、農(nóng)牧旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃圖等13張成果圖。

（四）搭建完成了“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)共享平臺

作為數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)的GIS數(shù)據(jù)庫基本形成，平臺開發(fā)建設(shè)已完成硬件采購、基礎(chǔ)環(huán)境搭建、平臺基礎(chǔ)功能研發(fā)，正在完善數(shù)據(jù)入庫及功能調(diào)試。近期已上線試運行。

在“多規(guī)合一”試點推進過程中，有以下幾點經(jīng)驗和體會：

一是領(lǐng)導高度重視。“多規(guī)合一”是一個涉及多部門復雜利益協(xié)調(diào)的工作，特別需要旗委政府強有力的組織領(lǐng)導和重視。為此，及時成立了由旗長擔任組長的準格爾旗“多規(guī)合一”綜合規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組，督促協(xié)調(diào)各部門開展相關(guān)規(guī)劃編制、調(diào)整工作；編印了“多規(guī)合一”試點材料匯編并呈報政府；聯(lián)合各部門召開7次綜合性審查會，向政府及時通報試點進展情況；推動旗政府常務(wù)會議、旗委常委會多次專題研究“多規(guī)合一”工作，解決試點中遇到的各類問題。通過這些舉措加深領(lǐng)導對“多規(guī)合一”試點的認識和重視程度。

二是各相關(guān)部門通力配合?！岸嘁?guī)合一”工作是涉及機制、體制的深層次改革，涉及各部門利益，需要各個部門的緊密配合。在旗“多規(guī)合一”綜合規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，由領(lǐng)導小組辦公室牽頭組織相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開了近20次工作會議，就“多規(guī)合一”進行部署協(xié)調(diào)，群策群力，各部門通力合作，旗直部門與各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門上下聯(lián)動。實現(xiàn)20余類型57部規(guī)劃合一，分析各項規(guī)劃圖斑18.2萬個，最終形成了土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)方案與各規(guī)劃調(diào)整方案。

三是建立一個數(shù)據(jù)共享平臺。將“多規(guī)合一”、“一張圖”成果和規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、水利、園林等部門的規(guī)劃成果以及審批數(shù)據(jù)，體現(xiàn)到這個共同的管理平臺上，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交換，使“多規(guī)合一”總體規(guī)劃落到實處。

三、幾點建議

一是從自治區(qū)層面批復“多規(guī)合一”總體規(guī)劃。在試點推進過程中，由于行業(yè)間相關(guān)法律法規(guī)要求差異較大，相關(guān)規(guī)劃交叉嚴重，許多事宜僅靠市旗兩級政府難以完成，需要從自治區(qū)層面協(xié)調(diào)發(fā)改委、國土廳、住建廳、環(huán)保廳、林業(yè)廳、水利廳、農(nóng)牧業(yè)廳、文化廳等相關(guān)部門集中研究解決，并由自治區(qū)政府給予準格爾旗“多規(guī)合一”總體規(guī)劃最終批復，保證“多規(guī)合一”總體規(guī)劃能夠落地實施，且能形成可復制可推廣的試點經(jīng)驗。

二是改革投資項目現(xiàn)有審批機制。對發(fā)改、規(guī)劃、用地、環(huán)評、林地、節(jié)能等審批程序進行簡化優(yōu)化設(shè)置，可同時進行，不互為前置條件，所有建設(shè)項目試行并聯(lián)審批。

三是建議自治區(qū)層面建立“多規(guī)合一”綜合協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)發(fā)改委、國土廳、住建廳、環(huán)保廳、林業(yè)廳、水利廳、農(nóng)牧業(yè)廳、文化廳等相關(guān)部門，共同解決“多規(guī)合一”試點中遇到的各類問題并形成常態(tài)化，使試點工作更快推進，形成經(jīng)驗并推廣應(yīng)用。

（作者單位：鄂爾多斯市準格爾旗發(fā)改局）

責任編輯：代建明