周顏林 高 潔

(西南大學 重慶 402460)

重慶市農(nóng)村社會保障服務體系的現(xiàn)狀分析及對策

周顏林 高 潔

(西南大學 重慶 402460)

本文通過查閱社會保障相關(guān)文獻，咨詢重慶市部分區(qū)縣的人社局、民政局等，通過訪談形式調(diào)查城口、秀山等區(qū)縣的部分農(nóng)民的參情況及參保意愿，了解到目前重慶市各項社會保障政策以及相關(guān)數(shù)據(jù)資料。針對重慶市農(nóng)村社會保障服務體系發(fā)展現(xiàn)存問題，分析重慶市城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險以及農(nóng)村最低生活保障三方面，探究重慶市農(nóng)村社會保障服務體系不完善的主要原因，結(jié)合農(nóng)村實際情況，從資金籌集、信息公開制度、審批程序、農(nóng)民參保意識方面出發(fā)，提出完善農(nóng)村社會保障信息化制度、加強社保資金管理、改進低保審核程序、提高農(nóng)村社會保障水平的一系列辦法與建議。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險;農(nóng)村養(yǎng)老保險;參保意識;農(nóng)村最低保障標準;統(tǒng)籌層次;審核程序;公民參與

一、引言

重慶市農(nóng)村人口所占比重大，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)設(shè)施簡陋、養(yǎng)老保險覆蓋面低、農(nóng)村社會保障制度不完善是重慶市農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的主要問題。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，失地農(nóng)民越來越多，土地保障功能逐漸弱化，農(nóng)民對于社會保障的需要增加，因而建立完善的農(nóng)村社會保障服務體系是縮小重慶市城鄉(xiāng)二元差距的重要問題之一。

二、重慶市農(nóng)村社會保障服務體系現(xiàn)存的主要問題

(一) 統(tǒng)籌層次低，定點醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量少、服務質(zhì)量不高

重慶市醫(yī)保以市級為統(tǒng)籌層次，居民在非定點醫(yī)療機構(gòu)就診時，需履行相關(guān)手續(xù)進行報銷。目前重慶市僅與117個外省市醫(yī)療機構(gòu)達成定點醫(yī)療協(xié)議，醫(yī)保統(tǒng)籌層次尚未達到全國。對于農(nóng)村居民而言，獲得便捷實惠的醫(yī)療保障服務問題仍亟待解決。

目前重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院共有924個，村衛(wèi)生室共有11280個，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的診療設(shè)備極為簡陋，醫(yī)療資源匱乏，醫(yī)護人員不足，一般只能解決普通的頭疼腦熱，農(nóng)民對于醫(yī)療的需求無法得到滿足。

(二) 醫(yī)療保險信息化制度仍不完善，居民對醫(yī)保政策及相關(guān)知識了解度不高

重慶市城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險參保人群3/4左右的都是農(nóng)村居民，其中很多農(nóng)民的文化水平有限，不會使用網(wǎng)絡(luò)工具，即使重慶市社會保障事業(yè)相關(guān)部門通過微信公眾號、官方網(wǎng)站及時公布了相關(guān)醫(yī)療保障信息政策、醫(yī)保報銷程序方法等，他們也并不能很有效的得到并理解這些信息。

(三) 傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念導致參保意識薄弱，農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率較低

截止2016年底，重慶市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險有862.24萬人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)為1115.82萬人，養(yǎng)老保險覆蓋率約80%，離養(yǎng)老保險全面覆蓋目標尚存較大差距。重慶市農(nóng)業(yè)人口約1980萬，對于重慶一些交通落后的農(nóng)村地區(qū)而言，以物質(zhì)支持、精神陪伴、生活料理為主要內(nèi)容的家庭養(yǎng)老是農(nóng)村居民養(yǎng)老的首選方式，同時存在土地養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等方式。傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念仍然根深蒂固，對于大部分農(nóng)村老年人而言，家庭養(yǎng)老更符合倫理道德觀念，一些地方的農(nóng)民甚至認為老人住敬老院、福利院因為是兒孫不孝，這種意識嚴重制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展，難以提高覆蓋率。

(四) 農(nóng)村居民收入水平低致使其參保能力有限

《關(guān)于完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的通知》(渝府辦發(fā)〔2014〕98號)規(guī)定，從2015年1月1日起，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險分為100元至2000元十二個檔次，政府補貼分為30元至140元十二個檔次，同時規(guī)定有條件的村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織予以補貼，通過這三種方式籌集養(yǎng)老保險基金，籌款渠道得到一定的拓寬。但對于一些低收入農(nóng)村居民而言，每年幾百元的養(yǎng)老保險費也是一筆不小的數(shù)目。重慶市2015年農(nóng)村居民可支配收入10505元，消費支出8938元，結(jié)余僅1567元，食品仍然是農(nóng)民的主要消費，用于醫(yī)療保健、社會保障及其他服務的支出僅占總支出的8.59%，一些貧困山區(qū)農(nóng)民以及經(jīng)濟特困家庭的基本生活仍需要政府和社會組織幫助，根本沒有能力繳納養(yǎng)老保險等社會福利基金，即使他們想要參加社會保險，也沒有能力支付費用。

(五) 最低保障標準逐步提高，但覆蓋率仍然較低

重慶市將區(qū)縣分為三個區(qū)域，不同區(qū)域執(zhí)行不同最低生活保障救助標準，其中區(qū)域一：主城九區(qū)農(nóng)村居民225元人/月，區(qū)域二：江津、合川、南川等12個區(qū)縣執(zhí)行農(nóng)村居民225元人/月的標準，區(qū)域三：城口、秀山、梁平、豐都等17個區(qū)縣(自治縣)農(nóng)村居民按每人每月300元進行救助，這一標準相較于2015年，區(qū)域三這17個經(jīng)濟落后的區(qū)縣的救助標準有了較大提高，其余區(qū)域進行了調(diào)低。這種分區(qū)進行救助，充分切合了各區(qū)縣經(jīng)濟水平不均衡、低保需求人群分布不均的實際情況。

重慶市共有18個重點貧困區(qū)縣，貧困人口總數(shù)165.9萬人，2016年，重慶市共有93.76萬人獲得最低生活保障，其中58.98萬人享受農(nóng)村居民最低生活保障，農(nóng)村居民最低生活保障救助率25%左右，貧困人口低保覆蓋率為56.51%，仍然有許多農(nóng)村低收入居民以及貧困人口得不到基本生活保障。

(六) 農(nóng)村家庭收入核定困難，低保審查監(jiān)督體系不完善

重慶市最低生活保障申請審批工作按季度進行，由鎮(zhèn)政府民政局和鎮(zhèn)政府低保審核小組分別參與實地調(diào)查和最終審核工作，不直接由民政局全權(quán)辦理。但區(qū)縣的鎮(zhèn)政府下轄多個村社，無法一一進行實地調(diào)查，仍存在申請材料作假、徇私情的情況。審核小組一般由鎮(zhèn)政府及民政局工作人員構(gòu)成，只能對民政局的調(diào)查工作進行審核，不能對一些申請材料的實際真實性審查，尤其是農(nóng)村居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，收入水平難以統(tǒng)一核定，如外出務工人的收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入等，實際調(diào)查存在很大的困難，即使將審核工作下沉到街道辦或村委會，也難以避免材料虛報作假。

重慶市低保審批辦法對家庭收入水平進行了硬性限制，比如家庭子女所讀學校性質(zhì)、家庭房屋裝修等級等，在很大程度上避免“富人”受保，減少低保審定工作量，但現(xiàn)在的規(guī)定尚不全面，尤其是對農(nóng)村家庭收入界定，如務工收入、受保人的直系親屬收入水平等的限定尚未出臺相關(guān)詳細規(guī)定。同時由于重慶市農(nóng)村低保審批程序較為繁復，因此無法有效做到全過程公開透明，在實際走訪中，將近50%的農(nóng)村群眾不了解審批程序，也沒有認真看過公示結(jié)果。

三、完善重慶市農(nóng)村社會保障服務體系的建議

(一) 根據(jù)農(nóng)村實際情況改善社會保障體系信息化制度，加強農(nóng)民參保意識

將農(nóng)村社保參保工作下沉到村委會、街道辦，可根據(jù)實際情況細化到村社或居委會，由其負責人負責該區(qū)域內(nèi)的基金收繳、登記等工作，由上一級人社部門定期進行工作指導，解答與宣傳社保知識政策，加強老百姓對于社保的關(guān)注度。充分利用廣播電視臺、報紙、政務公開欄等渠道，利用村鎮(zhèn)的“逢場日”等特殊時間，深入群眾開展參保宣傳工作，做到不疏漏任何人，避免出現(xiàn)因通知不及時而導致群眾錯過參保時間，讓農(nóng)村居民及時了解到最新的社保信息。

推進農(nóng)村社保工作時，采取重點突破、以點帶面、逐步推進的方法，抓好失地農(nóng)民、外出務工人員等群體的參保工作，由重點參保對象帶動其它村民參保。通過傳統(tǒng)紙媒以及現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體向農(nóng)民宣傳參加社保的好處，在村鎮(zhèn)定期開展“社保知識學習日”等活動，鼓勵農(nóng)村居民參加社會保險。同時著力宣傳參加社保能夠享受到的福利，講解農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的作用，淡化家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等傳統(tǒng)觀念，讓農(nóng)民充分了解社會保險知識。

(二) 加大社會保障事業(yè)投入，從制度和保障標準上加強農(nóng)村社會保障事業(yè)建設(shè)

2016年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達到17558.76億元，增長10.7%，高于全國4.0個百分點。全市人均GDP達57902元，增長9.6%，在經(jīng)濟發(fā)展的大好形勢下，應加大對社會保障事業(yè)投入。既要增加農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量，更要改進現(xiàn)行養(yǎng)老機構(gòu)管理方式，適當引入市場力量，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量。此外，應根據(jù)各村鎮(zhèn)常住人口數(shù)量、人口性別比例、年齡分布結(jié)構(gòu)，有針對性的增加不同種類醫(yī)療資源配備，大力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生人才定向就業(yè)，鼓勵醫(yī)護人才到基層工作，全面提高農(nóng)村醫(yī)療水平。

(三) 鼓勵農(nóng)村發(fā)展多樣化鄉(xiāng)村經(jīng)濟，拓寬社會保障基金籌集渠道

現(xiàn)有低保制度主要依靠各級財政負擔，重慶這樣農(nóng)業(yè)人口眾多的直轄市很難兼顧到各個區(qū)縣，尤其是一些貧困農(nóng)村家庭。政府應根據(jù)各區(qū)縣地方經(jīng)濟實際情況實行分級負擔，根據(jù)各地方實際經(jīng)濟水平，按比例分擔社會保障財政負擔，不搞“一刀切”，減輕貧困地區(qū)的財政壓力。針對不適合進行規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)縣如秀山、酉陽、武隆等，根據(jù)當?shù)亟煌ㄙY源、自然資源、人力資源狀況，積極發(fā)展旅游業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等，鼓勵農(nóng)村發(fā)展傳統(tǒng)手工業(yè)，發(fā)展具有地方特色的農(nóng)村經(jīng)濟。對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)給予政策性支持，進行專業(yè)技術(shù)指導，幫助農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。發(fā)展多樣化鄉(xiāng)村經(jīng)濟，促進經(jīng)濟水平發(fā)展、提高農(nóng)民收入，從根源上解決農(nóng)村貧困問題，既減輕農(nóng)村社保負擔，也在一定程度上提高農(nóng)村社會保障水平。

(四) 完善最低社會保障審批程序，加強低保監(jiān)察力度

許杰元在對武威市農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀研究中提出在審批程序中引入公民參與機制，讓公民監(jiān)督審批，防止權(quán)力濫用以及私用。重慶市現(xiàn)行的農(nóng)村低保審查由村社以及民政局干部負責，只是提到了公民可以表達異議，沒有明確規(guī)定公民直接參與監(jiān)督。在農(nóng)村這樣的“人情味”濃厚的地方，監(jiān)督“人情保”、“暗箱操作”行為主要依靠群眾力量，建立公民參與監(jiān)督體系，讓公民參與基層單位的低保評定工作，并選舉未申請低保的公民代表參加最后的小組審核工作，使每一層審核工作都有公民參與監(jiān)督，避免暗箱操作、申請材料作假。

將收入水平硬性指標細化，比如家庭房屋、機動車、子女收入等，通過這些收入綜合評估家庭收入水平，并且明確相關(guān)收入評估標準、評估比例，細化農(nóng)村家庭收入評估工作，將受保者的各項家庭收入限定在一定范圍內(nèi)。

四 、結(jié)語

重慶市近年來逐步形成市級統(tǒng)籌、多層次、全方位的社會保障服務體系，建立了醫(yī)療救助制度等，同時提高低保標準，使農(nóng)村低保標準超過城市。由于傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村居民的參保意識并不強，有的人甚至完全不了解社保，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異也使重慶市社會保障統(tǒng)籌工作難度加大。因此，重慶市政府應加大對農(nóng)村社會保障事業(yè)的投入，在完善社會保障制度的同時，提高農(nóng)村社會保障服務質(zhì)量，淡化傳統(tǒng)觀念，將更多的農(nóng)村居民納入到社會保障網(wǎng)中來，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

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[21]作者簡介：周顏林(1996-)，女，漢族，四川巴中，學生，本科在讀，西南大學，社會學。

[22]高潔(1999-)，女，漢族，安徽安慶，學生，本科在讀，西南大學，管理學。