張飛強(qiáng)

(長(zhǎng)安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院 陜西 西安 710064)

城市周邊永久基本農(nóng)田劃定問題研究

張飛強(qiáng)

(長(zhǎng)安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院 陜西 西安 710064)

“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策?；巨r(nóng)田作為耕地的精華，其科學(xué)合理的劃定與保護(hù)已經(jīng)成為目前耕地保護(hù)研究的重要課題。本文從永久基本農(nóng)田和城市周邊范圍界線的概念出發(fā)進(jìn)行解釋，通過確定城市周邊范圍界線，最終劃定城市周邊永久基本農(nóng)田，并對(duì)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作中存在的問題進(jìn)行總結(jié)。

城市周邊范圍界線；永久基本農(nóng)田；城市周邊規(guī)模

一、引言

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，如何合理有效的利用耕地資源，是事關(guān)我國(guó)生產(chǎn)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的主要問題。在我國(guó)，保護(hù)耕地的核心內(nèi)容就是保護(hù)基本農(nóng)田，基本農(nóng)田是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地[1]。自改革開放以后，城市是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)，用地?cái)U(kuò)張既有其合理性，又表現(xiàn)出一定的盲目性。建設(shè)占用質(zhì)量好的耕地和耕地保護(hù)兩者的矛盾是由來已久的問題，隨著城市人口和用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)城市周圍的耕地保護(hù)還將繼續(xù)產(chǎn)生巨大壓力。因此通過在城市周圍劃定永久性基本農(nóng)田，確定城市范圍界線，引導(dǎo)和制約城市理性發(fā)展顯得尤為重要[2]。

二、名詞解釋

(一)永久性基本農(nóng)田。在基本農(nóng)田范圍內(nèi)劃定出農(nóng)業(yè)配套設(shè)施完善、土壤肥沃、地力上等的一部分作為永久性基本農(nóng)田，用于保障一定時(shí)期商品糧供應(yīng)和轄區(qū)內(nèi)人口對(duì)糧食的需求。對(duì)永久性基本農(nóng)田實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施，實(shí)行農(nóng)田用途管制(生產(chǎn)糧食)，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)土壤地力實(shí)施綜合保護(hù)。永久性基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，長(zhǎng)期(至少50年)不變[3]。

(二)城市周邊范圍界線。城市周邊范圍界線(Urban Growth Boundary)是城市建設(shè)用地與非建設(shè)用地的分界線，是控制城市無序蔓延而產(chǎn)生的一種技術(shù)手段和政策措施，也是城市在某一時(shí)期進(jìn)行空間拓展的邊界線。城市發(fā)展邊界之內(nèi)未開發(fā)的、并且規(guī)劃為可開發(fā)的土地應(yīng)為未來一定年期的發(fā)展項(xiàng)目預(yù)留足夠的土地,滿足未來一定年期城市發(fā)展的土地需求[4]。

三、城市周邊范圍界線合理確定

城市周邊范圍界線也就是城市周邊發(fā)展范圍，通過預(yù)測(cè)未來城市周邊發(fā)展規(guī)模，進(jìn)而劃定城市周邊范圍界線，所以要合理確定城市周邊范圍線，就需要合理預(yù)測(cè)城市周邊發(fā)展規(guī)模。

城市用地規(guī)模預(yù)測(cè)的方法很多，有人均定額指標(biāo)預(yù)測(cè)法、趨勢(shì)預(yù)測(cè)法、分區(qū)測(cè)算法方法、回歸預(yù)測(cè)、線性規(guī)劃模型預(yù)測(cè)等。從目前我國(guó)城市和土地利用規(guī)劃、城市用地管理的實(shí)際工作來看，人均定額指標(biāo)預(yù)測(cè)是最常用的方法，因此本文也采用這種方法來預(yù)測(cè)城市周邊合理用地規(guī)模。該方法的一般思路是首先合理預(yù)測(cè)規(guī)劃期末城市人口規(guī)模Pt，然后根據(jù)城市用地現(xiàn)狀及可調(diào)整范圍確定人均用地指標(biāo)A，然后計(jì)算城市用地規(guī)模S[5]。計(jì)算公式為：

S=Pt×A

通過確定城市周邊范圍界線，以此來限制城市發(fā)展范圍，避免了城市“攤大餅”式的盲目擴(kuò)張，與此同時(shí)，將城市周邊原有基本農(nóng)田中不符合基本農(nóng)田劃定要求的上一輪確定的基本農(nóng)田調(diào)出，將符合基本農(nóng)田劃定要求的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田。

四、城市周邊永久基本農(nóng)田劃定基本要求

(一)應(yīng)劃入城市周邊永久基本農(nóng)田的是。1.城鎮(zhèn)周邊、道路沿線和平原壩區(qū)尚未劃入基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)耕地[6]；2.尚未劃入基本農(nóng)田的已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；3.有條件建設(shè)區(qū)面積比例超過規(guī)劃編制規(guī)程要求的地區(qū)，要將超比例部分的優(yōu)質(zhì)耕地劃入；4.與已有劃定基本農(nóng)田集中連片，質(zhì)量等別達(dá)到所在縣(區(qū))域平均水平以上的耕地；5.自身聚集度高、規(guī)模較大，有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地；6.農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；7.正在實(shí)施改造的中、低產(chǎn)田。

(二)不得劃入城市周邊永久基本農(nóng)田的是。1.國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪退耕還林、還草耕地；2.原則上25度以上的坡耕地，零星分散、規(guī)模過小、不適宜耕作、質(zhì)量較差的耕地；3.遭受嚴(yán)重污染且無法治理的嚴(yán)格控制類耕地；4.因自然災(zāi)害、生產(chǎn)建設(shè)嚴(yán)重?fù)p毀無法復(fù)耕的耕地；5.小城鎮(zhèn)建設(shè)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃或?qū)嵤┓桨钢幸颜加玫幕巨r(nóng)田；6.各類生態(tài)用地(如：自然濕地、飲用水源保護(hù)區(qū)等)；7.位于垃圾堆放場(chǎng)、化工企業(yè)、礦山等污染源周邊且符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)防治范圍內(nèi)的耕地；8.河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)不適宜穩(wěn)定利用的耕地；9.未納入基本農(nóng)田整備區(qū)或者改造整治的零星分散、規(guī)模過小、不易耕作、質(zhì)量較差的耕地；10.以及其他確因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不宜作為永久基本農(nóng)田保護(hù)的土地?，F(xiàn)狀為建設(shè)用地、未利用地以及質(zhì)量不符合要求的其他農(nóng)用地需劃出。

(三)城市周邊永久基本農(nóng)田調(diào)整要求。1.為了響應(yīng)保護(hù)耕地的國(guó)策，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，原有基本農(nóng)田調(diào)出需要提供強(qiáng)有力地支撐性文件以及證明材料，以避免基本農(nóng)田調(diào)整的隨意性。2.不僅調(diào)出需要提供材料證明，未劃入永久基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)耕地若不劃為基本農(nóng)田也需要提供相應(yīng)的文件，以此保證基本農(nóng)田的保護(hù)數(shù)量。3.通過成立專門的基本農(nóng)田核查小組，對(duì)城市周邊基本農(nóng)田劃定成果進(jìn)行復(fù)查，著重檢查原有基本農(nóng)田調(diào)出地塊，主要采用對(duì)比高清影像和實(shí)地踏勘論證的方法，逐一核查每個(gè)地塊，以確保城市周邊基本農(nóng)田保質(zhì)保量的完成國(guó)家的任務(wù)。

五、城市周邊永久性基本農(nóng)田劃定工作中出現(xiàn)的問題

(一)過分注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)基本農(nóng)田功能認(rèn)識(shí)不充分。經(jīng)過我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，但是由于各省區(qū)、各城市都面臨經(jīng)濟(jì)增加的巨大壓力，在城市規(guī)劃和建設(shè)中仍在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的原則，基本農(nóng)田劃定往往只重視其生產(chǎn)功能，而忽視基本農(nóng)田的生態(tài)景觀價(jià)值功能，城市周邊沒有了基本農(nóng)田，也就失去了城市重要的“綠心”和“綠帶”，但目前大部分城市對(duì)此認(rèn)識(shí)明顯不足。

(二)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，與其他各類規(guī)劃銜接難度大。大城市周圍永久基本農(nóng)田劃定是區(qū)域土地利用規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分，其核心任務(wù)在于確定城市發(fā)展邊界，保護(hù)城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，規(guī)劃受到自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策等多方面的影響；而經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃更多的是從城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮問題。出發(fā)點(diǎn)不一致，加上規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致各類規(guī)劃之間的銜接難度大。

(三)城市規(guī)模預(yù)測(cè)可能偏大，不利于控制和引導(dǎo)城市理性發(fā)展。地方以經(jīng)濟(jì)為中心，在大城市周圍永久基本農(nóng)田劃定中，為了給城市建設(shè)和發(fā)展預(yù)留更多空間和用地指標(biāo)，對(duì)城市用地規(guī)模的預(yù)測(cè)可能超出真實(shí)用地需求，達(dá)不到合理控制城市建設(shè)用地規(guī)模，引導(dǎo)城市合理建設(shè)、理性發(fā)展的目的。

(四)受行政干預(yù)較多，布局合理性可能不足。城市周邊永久基本農(nóng)田劃定具有很強(qiáng)的政策性，政府可能出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的目的，對(duì)永久基本農(nóng)田的布局會(huì)有一定的干擾，消弱了技術(shù)在基本農(nóng)田劃定中的地位，加上不同部門之間缺乏有效的溝通機(jī)制，可能造成基本農(nóng)田布局的合理性不足，降低后期管理的效果。

[1]石磊.基本農(nóng)田調(diào)整劃定研究[D].河南城建學(xué)院,2012.

[2]魏延安.劃定城郊永久基本農(nóng)田的積極意義[J].中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2014.

[3]林韻芝.論永久性基本農(nóng)田保護(hù)與劃定[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2012,05:197-198.

[4]石偉偉.武漢市城市發(fā)展邊界的設(shè)定研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2008.

[5]錢鳳魁,王秋兵,邊振興,董秀茹.永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)理論探討[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2013,03:22-27.

張飛強(qiáng)(1991.08-)，男，漢，陜西商洛人，碩士，長(zhǎng)安大學(xué)，研究方向：土地利用規(guī)劃與房產(chǎn)研究。