■張燦燦

近日，多個(gè)城市行動(dòng)顯示：路邊停車(chē)費(fèi)要漲價(jià)了?！?017年北京市緩解交通擁堵行動(dòng)計(jì)劃》今年3月發(fā)布，明確11月前將完善差別化停車(chē)收費(fèi)政策，“適當(dāng)提高中心城路側(cè)停車(chē)收費(fèi)價(jià)格”；3月25日，《上海市道路交通管理?xiàng)l例》實(shí)施，明確要“通過(guò)價(jià)格杠桿壓縮道路停車(chē)資源”來(lái)挖掘已有停車(chē)資源。

“路邊停車(chē)位、劃線就收費(fèi)”已經(jīng)成為停車(chē)常識(shí)，政府有關(guān)部門(mén)“漲價(jià)治堵治亂”的意圖也非常明顯。但回歸初衷，路邊劃線停車(chē)位占據(jù)城市公共道路資源，它的法律性質(zhì)如何定義，收費(fèi)是否合法合理？它在城市停車(chē)規(guī)劃中扮演的角色，能否起到疏解停車(chē)亂象的作用？在各地陸續(xù)立法解決停車(chē)難題之際，本報(bào)采訪專家學(xué)者，試圖厘清上述問(wèn)題。

占用公共空間，收費(fèi)是否于法有據(jù)

記者走訪北京主城區(qū)的多個(gè)道路兩側(cè)停車(chē)區(qū)域，發(fā)現(xiàn)路邊劃線停車(chē)位一條路配一個(gè)藍(lán)色停車(chē)標(biāo)牌，稱“占道停車(chē)場(chǎng)”，標(biāo)有編號(hào)、經(jīng)營(yíng)單位、數(shù)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)監(jiān)督、行業(yè)主管部門(mén)電話。不同城區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按環(huán)數(shù)區(qū)分，已經(jīng)形成較為完整、有序的收費(fèi)系統(tǒng)。

城市道路本為通行，能否劃定停車(chē)位？記者翻閱道路交通安全法，其中規(guī)定：在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車(chē)輛通行的情況下，政府有關(guān)部門(mén)可以施劃停車(chē)泊位。這為各地劃定路邊停車(chē)位提供了法律依據(jù)。

但劃線車(chē)位不等于就要收費(fèi)，城市道路是公共資源，在車(chē)主繳納燃油稅、車(chē)船使用稅后，這種收費(fèi)是否有法律層面上的授權(quán)？記者查閱了價(jià)格法、《中央定價(jià)目錄》以及各省市自治區(qū)定價(jià)目錄，發(fā)現(xiàn)除北京、浙江等少數(shù)地方明確“占道停車(chē)”的條目外，其他省份多以“具有自然壟斷或公益性經(jīng)營(yíng)特征的機(jī)動(dòng)車(chē)停放服務(wù)”一帶而過(guò)，對(duì)于臨時(shí)占道停車(chē)位的屬性規(guī)定不明。而各地政府出臺(tái)的機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)管理辦法中，則基本明確道路停車(chē)泊位作為臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)可以在規(guī)定時(shí)段收費(fèi)。

“根據(jù)物權(quán)法，公共道路所有權(quán)歸屬國(guó)家。臨時(shí)占道停車(chē)應(yīng)視為公益性經(jīng)營(yíng)，對(duì)其收費(fèi)符合行政性收費(fèi)的效率原則?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授李顯冬在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，行政機(jī)關(guān)要以公權(quán)力來(lái)考量收費(fèi)與否及收取方式，并且行政決策要通過(guò)聽(tīng)證等程序，全面論證其必要性、可行性。

東南大學(xué)法學(xué)院副教授、交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松告訴記者，根據(jù)立法法修正案，地方立法權(quán)側(cè)重于城市管理，停車(chē)服務(wù)應(yīng)視為城市管理的一部分。許多省市出臺(tái)的地方性法規(guī)可以作為收費(fèi)依據(jù)，以資源占用補(bǔ)償費(fèi)等作為行政事業(yè)性收費(fèi)名目。

這一觀點(diǎn)也得到中國(guó)青年政治學(xué)院副教授、中國(guó)民法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)助理王雷的認(rèn)可?！俺鞘械缆凡⒎菬o(wú)主資源，不能適用‘先到先得’規(guī)則。政府有關(guān)部門(mén)或者其委托的企業(yè)對(duì)占用公共資源設(shè)置的城市道路劃線停車(chē)泊位收取一定的補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)提高停車(chē)位資源配置和利用率、引導(dǎo)市民減少不必要的機(jī)動(dòng)車(chē)出行、保障交通秩序暢通和停車(chē)有序等具有重要意義?！蓖趵渍f(shuō)。

“公共資源的使用是否應(yīng)當(dāng)付費(fèi)，要看公共資源的供應(yīng)量及使用是否會(huì)影響他人對(duì)公共資源的使用?！北本┦新蓭焻f(xié)會(huì)交通管理與運(yùn)輸法律專業(yè)委員會(huì)主任張金澎向本報(bào)記者介紹，現(xiàn)在城市道路是稀缺資源，若放任自由使用將影響他人，政府有責(zé)任對(duì)公共資源的使用進(jìn)行許可使用，利用收費(fèi)的杠桿調(diào)節(jié)保證公共資源發(fā)揮最大效能。

城市停車(chē)管理的實(shí)踐也驗(yàn)證了收費(fèi)的合理性。武漢市曾于2015年9月暫停城市道路停車(chē)行政事業(yè)性收費(fèi)，但很快引發(fā)私占泊位、久停不走等問(wèn)題，于是一年后重啟了對(duì)道路停車(chē)收費(fèi)。目前，各地均傾向于利用價(jià)格杠桿化解停車(chē)難矛盾，以“核心區(qū)高于普通區(qū)”“路內(nèi)高于路外”為原則實(shí)施差別化收費(fèi)。

公共資源上的“特許經(jīng)營(yíng)”，不應(yīng)是筆糊涂賬

目前，北京、上海、廣州、濟(jì)南等多個(gè)城市正在試行路邊停車(chē)電子收費(fèi)。未來(lái)全面推開(kāi)后，備受市民詬病的山寨停車(chē)位、人為收費(fèi)等淺層次的收費(fèi)亂象將會(huì)極大緩解。但不容忽視的是，臨時(shí)占道停車(chē)位的收費(fèi)問(wèn)題不止于此：一個(gè)城市到底能收費(fèi)多少、去向何處，現(xiàn)在仍是一筆糊涂賬。

記者查閱了北京市交通委員會(huì)管理運(yùn)輸局發(fā)布的最新停車(chē)場(chǎng)備案匯總明細(xì)，北京現(xiàn)有臨時(shí)占道停車(chē)位3.9萬(wàn)余個(gè)。按照北京規(guī)定的三類地區(qū)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保守估計(jì)一年收費(fèi)規(guī)模達(dá)15億元。

這15億元收入去向何處？據(jù)《北京市城六區(qū)占道停車(chē)特許經(jīng)營(yíng)辦法》，停車(chē)管理企業(yè)依法取得政府有關(guān)部門(mén)授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，需向政府有關(guān)部門(mén)繳納占道停車(chē)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)。即，向政府有關(guān)部門(mén)繳納特許經(jīng)營(yíng)使用費(fèi)后，剩下的將進(jìn)入企業(yè)腰包。

按照2015年國(guó)家發(fā)改委、住建部、交通運(yùn)輸部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善機(jī)動(dòng)車(chē)停放服務(wù)收費(fèi)政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》，停車(chē)泊位收取的城市占道費(fèi)、經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用費(fèi)等應(yīng)公開(kāi)，也要引導(dǎo)公益性停車(chē)服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者公布收入、資金使用等信息。但至今，北京僅于2010年、2011年公布了收取的2110萬(wàn)元、3372萬(wàn)元占道費(fèi)用，自此再未對(duì)外公開(kāi)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)收支情況更是無(wú)從得知。

“收的是臨時(shí)性占道停車(chē)費(fèi)，是用來(lái)解決停車(chē)難與亂的經(jīng)濟(jì)手段，不能以營(yíng)利為目的。”李顯冬表示，現(xiàn)實(shí)中，政府有關(guān)部門(mén)將收費(fèi)管理權(quán)力發(fā)包給企業(yè)，企業(yè)再承包給個(gè)人，收費(fèi)過(guò)程難免有不公平不公開(kāi)之處，甚至有議價(jià)空間。如果車(chē)主按收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)交錢(qián)，臨時(shí)性泊車(chē)可變?yōu)殚L(zhǎng)久甚至是永久性停車(chē)，有將公共資源淪為經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所，侵占社會(huì)公共利益之嫌。這項(xiàng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、收支、管理、使用情況涉及公民的切身利益，屬于需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)。

王雷介紹，根據(jù)我國(guó)價(jià)格法規(guī)定，城市道路劃線停車(chē)泊位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)、公益性服務(wù)，價(jià)格應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度。收費(fèi)也應(yīng)?？顚Ｓ糜诘缆坊蛲＼?chē)場(chǎng)建設(shè)，通過(guò)國(guó)家所有權(quán)有償使用制度實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的全民所有、全民共享，而不是納入城建資金統(tǒng)一使用乃至另作他用。

“停車(chē)管理作為城市管理的一部分，不能一收費(fèi)了之。占道泊車(chē)位占用的是公共資源，其收費(fèi)與其他自有停車(chē)場(chǎng)有本質(zhì)區(qū)別。收費(fèi)用途也應(yīng)區(qū)別于市場(chǎng)停車(chē)資源的營(yíng)利經(jīng)營(yíng)，應(yīng)將該部分收費(fèi)用于擴(kuò)大城市公共停車(chē)場(chǎng)的建設(shè)?！睆埥鹋毂硎?，在公共資源上的“特許經(jīng)營(yíng)”，受到特許的收費(fèi)主體權(quán)限在哪，每年收入多少停車(chē)費(fèi)，巨額的占道停車(chē)費(fèi)有沒(méi)有“取之于民用之于民”？這些都應(yīng)該接受公眾的監(jiān)督。

占道停車(chē)位“臨時(shí)身份”何時(shí)能轉(zhuǎn)正

設(shè)立臨時(shí)占道停車(chē)位的初衷，正是因?yàn)槌鞘型＼?chē)位缺口越來(lái)越大，機(jī)動(dòng)車(chē)違章停車(chē)造成交通秩序混亂，為緩解停車(chē)難題，一些道路允許臨時(shí)停車(chē)。

記者查閱各地停車(chē)管理辦法，均提及“構(gòu)建以配建停車(chē)場(chǎng)為主、專業(yè)停車(chē)場(chǎng)為輔、臨時(shí)占道停車(chē)為補(bǔ)充的城市公共停車(chē)格局”?？梢?jiàn)，在停車(chē)管理規(guī)劃中，占道停車(chē)位并非長(zhǎng)久固定的停車(chē)位，其臨時(shí)性、補(bǔ)充性的屬性不應(yīng)被忽視。

“道路的通行權(quán)應(yīng)高于停車(chē)權(quán)。占道停車(chē)位本身占據(jù)城市道路，所以它必須是臨時(shí)性的。但現(xiàn)在，立法中還缺乏對(duì)其‘臨時(shí)性’身份的明確?！鳖櫞笏蓮?qiáng)調(diào)，目前調(diào)節(jié)停車(chē)需求還以價(jià)格機(jī)制為主導(dǎo)，通過(guò)提高路內(nèi)停車(chē)價(jià)格引導(dǎo)市民向公共停車(chē)場(chǎng)傾斜?！暗珡拈L(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)由法律機(jī)制調(diào)節(jié)，例如立法中嚴(yán)格規(guī)定占道停車(chē)位的停車(chē)時(shí)長(zhǎng)，甚至一些路段禁停，確保不變成固定停車(chē)場(chǎng)?！?/p>

張金澎持有相同觀點(diǎn)。他認(rèn)為，政府有關(guān)部門(mén)有責(zé)任分析停車(chē)管理狀態(tài)，利用科技的發(fā)展及互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，減少白天對(duì)路邊停車(chē)泊位的占用，變靜態(tài)停車(chē)為動(dòng)態(tài)停車(chē)?！案匾氖?，要出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)有資格的企業(yè)投資建設(shè)符合中國(guó)實(shí)際的現(xiàn)代化停車(chē)場(chǎng)及管理系統(tǒng)，逐步減少直至取消城市道路停車(chē)泊位，還道路于通行的本身功能。”

針對(duì)城市停車(chē)格局的完善，多地已經(jīng)出臺(tái)或者準(zhǔn)備出臺(tái)地方立法，來(lái)解決停車(chē)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題。北京也將停車(chē)立法納入2017年立法計(jì)劃中。而國(guó)家層面的停車(chē)專項(xiàng)法規(guī)有1988年頒布的《停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和管理暫行規(guī)定》《停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)則》，2011年修訂的道路交通安全法，也對(duì)停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃、建設(shè)作出了規(guī)定。但顯然，對(duì)于發(fā)展迅猛的城市停車(chē)需求，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)“捉襟見(jiàn)肘”。同時(shí)，停車(chē)管理因?yàn)樯婕安块T(mén)過(guò)多，往往各行其是，系統(tǒng)分割，導(dǎo)致國(guó)家層面的停車(chē)立法長(zhǎng)期空缺。

“城市公共用地整體規(guī)劃須考慮最大多數(shù)人的最大利益，并非一個(gè)部門(mén)、一個(gè)文件可以解決，因此國(guó)家必須在立法上予以通盤(pán)考慮，既將自然資源的使用放入市場(chǎng)中進(jìn)行配置，也要明確資源使用的權(quán)限權(quán)責(zé)，謹(jǐn)防公共資源被濫用?！崩铒@冬建議，從整個(gè)國(guó)家層面制定有關(guān)城市停車(chē)的法律法規(guī)，指導(dǎo)地方立法和執(zhí)法，制定統(tǒng)一的停車(chē)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管理辦法。

（本文發(fā)表于2017年4月11日《檢察日?qǐng)?bào)》第1版）