舒 兵

(中央民族大學(xué)教育學(xué)院 北京 100081)

官辦社團(tuán)的路徑依賴分析

舒 兵

(中央民族大學(xué)教育學(xué)院 北京 100081)

國(guó)內(nèi)許多由政府出面組建的社會(huì)團(tuán)體大多采用主動(dòng)依附性的生存策略，在強(qiáng)政府那里獲得認(rèn)可、授權(quán)和相應(yīng)的壟斷性地位。這可能是一種中國(guó)特色,也在一定意義上意味著國(guó)內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的空間在慢慢放大，這種狀態(tài)表明了中國(guó)目前存在著一種頗具中國(guó)特色的國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系。

本研究采用文獻(xiàn)研究、實(shí)證調(diào)研和理論分析相結(jié)合的方法，運(yùn)用資源依賴?yán)碚搶?duì)社區(qū)志愿服務(wù)組織中官辦社團(tuán)進(jìn)行環(huán)境互動(dòng)分析，考察組織與外部外部環(huán)境互動(dòng)，對(duì)國(guó)家與官辦社團(tuán)的相互關(guān)系、官辦社團(tuán)在基層的生存現(xiàn)狀、官辦社團(tuán)對(duì)待利益相關(guān)者的不同策略以及運(yùn)作模式進(jìn)行深入地探討。路徑依賴的產(chǎn)生源于非對(duì)稱的資源依賴，舊體制中既得利益集團(tuán)的阻撓和非正式制度安排影響會(huì)進(jìn)一步教路徑依賴定勢(shì)固化,而打破定勢(shì)思維狀態(tài)除了從自身尋求出路外,往往還要借助于外部效應(yīng)。中國(guó)社團(tuán)的官辦特性說到底是計(jì)劃體制下的一種路徑依賴,倘若對(duì)造成社團(tuán)官辦特性的種種路徑依賴因素進(jìn)行有意識(shí)的制度創(chuàng)新,將有助于減少路徑依賴的負(fù)面影響,使我國(guó)的社團(tuán)更能朝著良性的軌跡發(fā)展。

路徑依賴；資源依賴；行政化；官辦社團(tuán)

20世紀(jì)70年代，出現(xiàn)了一場(chǎng)全球性的社團(tuán)革命浪潮，非政府、非營(yíng)利或民間組織在世界各地蓬勃發(fā)展，大量有組織性的志愿活動(dòng)也相繼開展。我國(guó)自改革開放以來，政治經(jīng)濟(jì)體制不斷改革與發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生的多元化社會(huì)需求，為非政府組織的發(fā)展提供了條件和動(dòng)力。志愿組織通常被認(rèn)為是非政府組織的重要組成部分，在我國(guó)官方話語體系中，越來越由“民間組織”的稱謂向“社會(huì)組織”的稱謂轉(zhuǎn)變，而在基層社區(qū)治理中，部分社會(huì)組織被稱為志愿組織。在“單位制”衰落后，傳統(tǒng)的單一型資源分配方式向全新的多方位資源配置方式轉(zhuǎn)變，社區(qū)志愿組織是社區(qū)組織體系中的重要細(xì)胞，能以其獨(dú)有的特質(zhì)和優(yōu)勢(shì)參與社區(qū)治理。盡管我國(guó)社區(qū)志愿者組織發(fā)展十分迅速，但其發(fā)展過程中仍面臨著很多問題。在實(shí)際的運(yùn)作過程中就暴露出了一些問題，如組織管理問題、資金來源問題、人員流動(dòng)問題等等，這些都在一定程度上限制了我國(guó)社區(qū)志愿者組織的發(fā)展，阻礙了其解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)和諧作用的發(fā)揮。

一、社團(tuán)官辦特性的路徑依賴分析

在中國(guó)特殊的歷史文化背景下,中國(guó)的社團(tuán)從一開始就帶有明顯的“官民二重性”,政府和社會(huì)的力量同時(shí)貫穿在社團(tuán)的發(fā)育發(fā)展過程中。官辦性是當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)所具有的突出特征,但實(shí)際上社團(tuán)的官辦特性與其內(nèi)在的發(fā)展邏輯是相矛盾的,因?yàn)閺囊话阋饬x上來說,社團(tuán)應(yīng)是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)的“第三部門”。運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的路徑依賴?yán)碚摽梢詫?duì)這一現(xiàn)象做出明確的解釋，現(xiàn)以海淀區(qū)義工聯(lián)合會(huì)為例進(jìn)行分析。

(一)互動(dòng)中不斷強(qiáng)化的路徑依賴

北京市海淀區(qū)社區(qū)義工聯(lián)合會(huì)是由海淀區(qū)民政局發(fā)起組織的，聯(lián)合區(qū)精神文明辦、工會(huì)、婦聯(lián)、團(tuán)區(qū)委、各街道辦事處、各單位和志愿為社會(huì)提供義務(wù)服務(wù)的各界人士組成的，經(jīng)海淀區(qū)社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記的非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體。2003年10月，雙榆樹社區(qū)服務(wù)中心向海淀區(qū)民政局提出組建聯(lián)合會(huì)的設(shè)想并獲得通過，經(jīng)過一年多的醞釀籌備，各項(xiàng)工作終于得以全面展開，至此海淀區(qū)義工聯(lián)合會(huì)初步成形。在成立初期海淀區(qū)義工聯(lián)合會(huì)本著“義工管理義工”的宗旨，是管理者和一般員工都由義工擔(dān)任，義工們搬來了社區(qū)中心配備的電腦、桌椅、文件柜等辦公用品，開始起草聯(lián)合會(huì)的章程及相關(guān)義工手冊(cè)。然而義工一般只能在業(yè)余的時(shí)間來社區(qū)中心上班，但聯(lián)合會(huì)的工作要求長(zhǎng)期性和連續(xù)性，這個(gè)矛盾在工作中愈來愈明顯。針對(duì)這些問題，2005年9月底，海淀區(qū)民政局與社區(qū)中心決定，從社會(huì)上招聘專職人員擔(dān)任聯(lián)合會(huì)的常駐人員，列入社區(qū)中心的正式人員編制，而義工作為聯(lián)合會(huì)的暫時(shí)過度和聯(lián)合會(huì)的后備力量繼續(xù)保留。

從海淀區(qū)義工聯(lián)合會(huì)發(fā)展歷程來看，一開始就是脫胎于政府體制內(nèi)的，是自上而下發(fā)起并推廣的社會(huì)團(tuán)體。在成立初期海淀區(qū)義工聯(lián)合會(huì)本著“義工管理義工”的宗旨自我管理，然而由于經(jīng)驗(yàn)和資源不足導(dǎo)致組織常態(tài)化運(yùn)作遭遇瓶頸，民政局和社區(qū)服務(wù)中心協(xié)助解決問題過程中強(qiáng)化了社團(tuán)力量，同時(shí)也喪失了一部分自主決定權(quán)。通過社招組織社團(tuán)常駐工作人員，并給工作人員正式編制，不僅意味著社團(tuán)能夠在社區(qū)中心常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)作，同時(shí)也意味著社團(tuán)不能夠隨意增設(shè)核心的辦公人員，必須通過民政審批才可以，可以招募臨時(shí)編制的人員但實(shí)際操作性不強(qiáng)。目前，義工聯(lián)常駐的辦公人員僅四人，人手緊缺但一直難以補(bǔ)缺，而且社團(tuán)有較高日常事務(wù)決定權(quán)的關(guān)鍵職位秘書長(zhǎng)是由海淀區(qū)社區(qū)服務(wù)中心副主任兼職。除了人事安排之外，義工聯(lián)的路徑依賴性還表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：

管理體制中的路徑依賴。從管理體制上看,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)，政府出于意識(shí)形態(tài)和社會(huì)控制方面的考慮，對(duì)社團(tuán)實(shí)行的是較為嚴(yán)格的管理制度。我國(guó)社團(tuán)管理體制的主要內(nèi)容和特點(diǎn)可以概括為歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。歸口登記是指社團(tuán)統(tǒng)一由民

政部門和地方縣以上各級(jí)民政部門登記;雙重負(fù)責(zé)是指每一個(gè)社團(tuán)都要接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的雙重管理；分級(jí)管理則是指全國(guó)性的社團(tuán)由民政部登記和國(guó)務(wù)院有關(guān)機(jī)關(guān)管理，地方性社團(tuán)由相應(yīng)的地方民政部門登記并由相應(yīng)的地方政府業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)管理。分級(jí)和歸口多少帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下全國(guó)在行政管理模式上的條塊分割的痕跡，雙重負(fù)責(zé)也暴露出國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)的影子。

經(jīng)濟(jì)來源的路徑依賴。經(jīng)濟(jì)資源是社團(tuán)發(fā)展的血液，我國(guó)絕大多數(shù)社團(tuán)已經(jīng)習(xí)慣了計(jì)劃體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的統(tǒng)一供應(yīng)、安排、調(diào)度，社團(tuán)組織的資金來源過于單一，已嚴(yán)重制約了自身的發(fā)展。義工聯(lián)的日常活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目資金基本上都是來自民政局的撥款，上報(bào)的年度項(xiàng)目預(yù)算，經(jīng)民政局審批就能獲撥付相應(yīng)的款項(xiàng)。當(dāng)問及是否需要向社會(huì)募集資金，訪談的義工聯(lián)工作人員是這樣回答的：“民政局的撥款能夠維持日常運(yùn)作啊，申請(qǐng)的項(xiàng)目也有?？?，我來這到現(xiàn)在好像也沒聽說去外面找資金的，理論上應(yīng)該是可以的吧，以后會(huì)不會(huì)就不清楚了，以后的事兒誰也不好說，現(xiàn)在資金不是問題?！?/p>

官辦社團(tuán)與生俱來有合法性的優(yōu)勢(shì)，但社團(tuán)自身力量發(fā)展偏弱，若想獲得資源就必須同環(huán)境中其他組織進(jìn)行交換,從而產(chǎn)生了組織對(duì)環(huán)境的依賴。義工聯(lián)獲得政府予以引導(dǎo)和扶持，在發(fā)展中依靠政府提供資金和人事保障以及組織資源、行政力量，同時(shí)也就需要讓渡一定的獨(dú)立性和自主性。

(二)路徑依賴定勢(shì)的固化

一旦形成路徑依賴定勢(shì)，要想切斷就很難，制度變遷牽涉到既得利益集團(tuán)和舊的思維模式。具體而言,社團(tuán)和政府都是受益方：

1.政府機(jī)關(guān)

對(duì)于政府來說,盡管推動(dòng)社團(tuán)自治是轉(zhuǎn)換政府職能和深化機(jī)構(gòu)改革的要求,但同時(shí)政府又要對(duì)社團(tuán)進(jìn)行控制,以防止社團(tuán)越軌損害自己的利益。因此,政府存在著強(qiáng)化對(duì)社團(tuán)進(jìn)行“官方”控制的動(dòng)機(jī):有些政府機(jī)關(guān)成立社團(tuán),完全是出于利己動(dòng)機(jī),為了維護(hù)或擴(kuò)大既得利益。

2.社團(tuán)自身

社團(tuán)來說,“官方”色彩也具有正面的積極作用,畢竟依附于有權(quán)勢(shì)的業(yè)務(wù)主管單位可以給社團(tuán)帶來一些好處。一方面是獲得穩(wěn)定資金支持，社團(tuán)工作人員也同樣從社團(tuán)的官辦屬性中獲益。如屬于政府編制的社團(tuán)工作人員在工資、待遇、福利保障等方面仍享受政府工作人員的待遇,而另外的工作人員也在實(shí)際的工作過程中與政府相關(guān)部門建立了友好關(guān)系,這種友好關(guān)系會(huì)使他們?cè)谀隀z等活動(dòng)中受到照顧,與政府其他部門打交道時(shí)也更受尊敬。另一反面社團(tuán)開展活動(dòng)可以利用社區(qū)平臺(tái)和公信力，依靠行政力量動(dòng)員人力資源。義工聯(lián)在海淀區(qū)所有街道(鎮(zhèn))都設(shè)有分會(huì)和服務(wù)站，形式上由街道提出申請(qǐng)義工聯(lián)通過審批即備案成立分會(huì)，實(shí)質(zhì)上也是自上而下全面推廣的。各個(gè)分會(huì)負(fù)責(zé)人一般都是街道或社區(qū)工作人員，也有社區(qū)活躍分子協(xié)助管理，項(xiàng)目從活動(dòng)策劃到實(shí)施、評(píng)估都是由社區(qū)統(tǒng)管。

另外，非正式制度安排是人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)交往中逐步形成并得到社會(huì)認(rèn)可的行為規(guī)范,包括價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、意識(shí)形態(tài)等。價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、意識(shí)形態(tài)等統(tǒng)稱為文化的東西即非正式制度安排是造成路徑依賴的重要因素。因?yàn)榉钦街贫劝才啪哂袃?nèi)存性和歷史積淀性,其慢性或惰性往往一時(shí)難以改變,因循的趨勢(shì)也會(huì)持續(xù)下去,尤其是作為意識(shí)形態(tài)穩(wěn)定層次的文化觀念,本身就常常滯后于社會(huì)變革。我國(guó)長(zhǎng)期處于“大政府、小社會(huì)”格局，政府職能長(zhǎng)期包攬社會(huì)公共服務(wù)，政府很難一下子都放手“第三部門”，民眾也習(xí)慣了有事找政府。

二、優(yōu)化路徑

官辦社團(tuán)和半官辦社團(tuán)的去“政府化”以及民辦社團(tuán)的繼續(xù)發(fā)展都將依賴于政治制度環(huán)境的寬松,而這些要靠政治體制改革的繼續(xù)推行。因此可以說,中國(guó)社團(tuán)自治能力的提高直接依賴于政治體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)。中國(guó)作為由權(quán)力中心決定制度安排，并遵循自上而下制度變遷原則的國(guó)家，其政府行政主導(dǎo)意識(shí)在各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)思想中根深蒂固，而一個(gè)良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、合作與努力，從而形成一種良性的“合作關(guān)系”。

首先，我國(guó)傳統(tǒng)的政策策略轉(zhuǎn)變多著眼于“壓力—應(yīng)對(duì)”被動(dòng)靜態(tài)模式，缺乏主動(dòng)積極的政策預(yù)設(shè)和政策動(dòng)態(tài)前瞻。在沖突或抗衡的情形下，政府政策因應(yīng)策略多為應(yīng)急和補(bǔ)救型，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和全方位布局。本文所提倡的政府應(yīng)對(duì)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的“政策因應(yīng)”即強(qiáng)調(diào)政府順應(yīng)世界潮流發(fā)展趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)地、前瞻地、主動(dòng)地調(diào)整相關(guān)政策，增進(jìn)政策執(zhí)行積極性和參與性，提升政策現(xiàn)實(shí)績(jī)效，以減少被動(dòng)制定政策所帶來的滯后性和執(zhí)行不力。

其次，建立完善的溝通反饋機(jī)制。完善的溝通反饋機(jī)制建立是基于相互信任的基礎(chǔ)的，政府相信志愿組織能夠提供有建設(shè)性的意見作為政策制定的參考;志愿組織相信政府能夠重視他們反饋的意見，并能夠切實(shí)解決實(shí)際問題。官辦志愿組織雖然擁有溝通的優(yōu)勢(shì)，亦由于缺乏相應(yīng)的組織基礎(chǔ)和思想條件依然沒有引起決策者的足夠重視，因此構(gòu)建完善的溝通反饋機(jī)制顯得十分必要。

再者，監(jiān)督和評(píng)估透明化。目前的評(píng)估和監(jiān)督工作主要依靠登記注冊(cè)部門、業(yè)務(wù)主管部門和媒體來完成，相關(guān)志愿服務(wù)組織透明度缺乏，普通公眾監(jiān)督面臨各類信息匱乏的困境。對(duì)志愿服務(wù)組織的評(píng)估是監(jiān)督過程的一部分，是監(jiān)督的繼續(xù)，對(duì)保持志愿者的積極性非常關(guān)鍵，通過相關(guān)評(píng)估政策，政府能夠把握志愿組織發(fā)展的脈搏和主動(dòng)權(quán)，能夠?qū)χ驹附M織服務(wù)實(shí)行重點(diǎn)的針對(duì)性引導(dǎo)。特別是在基于評(píng)估的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)對(duì)志愿組織或個(gè)人的政策激勵(lì)以引導(dǎo)志愿者的價(jià)值判斷，維持其提供志愿服務(wù)的熱情，強(qiáng)化其提供志愿服務(wù)的動(dòng)機(jī)，使得志愿服務(wù)能夠形成長(zhǎng)效機(jī)制。

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舒兵(1992-)，女，重慶市黔江區(qū)人，土家族，中央民族大學(xué)教育學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，研究方向?qū)W科教學(xué)語文。