劉樹德

關于《人民法院組織法》專門法院設置的若干思考
——立足互聯(lián)網時代網絡強國戰(zhàn)略的背景

劉樹德*

即將面世的《人民法院組織法》的修改文本涉及的內容較多，實有必要立足于新一輪司法體制改革和網絡強國戰(zhàn)略提出的背景進行相應的科學研究和合理論證。本文從專門法院之“專門”屬性的理據(jù)和“法院”內涵的界定兩個方面展開論述，以為專門法院相關條款的設置提出立法建言。

專門法院 專門屬性 互聯(lián)網法院

根據(jù)全國人大常委會2017年立法工作安排，《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的修改已被列入8月份全國人大常委會會議議程。此次修改的一個重要目的就是要固化新一輪司法體制改革的成果，因而更需要以改革的思維和發(fā)展的眼光來對草案文本的設計和安排進行全面、系統(tǒng)、科學和合理的論證與研究。本文立足于司法改革進入深水區(qū)和網絡強國戰(zhàn)略提出的時代背景，擬就專門法院的設置相關問題進行若干思考，并為《人民法院組織法》的修改提出相關建言。

一、專門法院：“專門”屬性的歸依

從法的淵源來看，“專門人民法院”一詞較早見諸于1954年《憲法》，①其第79條規(guī)定：最高人民法院是最高審判機關。最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。此后的1978年《憲法》②其第41條規(guī)定：最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院行使審判權。人民法院的組織由法律規(guī)定。和1982年《憲法》③其第124條：中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。均有此術語。1954年《人民法院組織法》有多個條文規(guī)定了“專門人民法院”，④其第1條規(guī)定：中華人民共和國的審判權由下列人民法院行使：（一）地方各級人民法院；（二）專門人民法院；（三）最高人民法院。地方各級人民法院分為：基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院；第2條規(guī)定：高級人民法院和專門人民法院的設置，由司法部報請國務院批準；中級人民法院和基層人民法院的設置，由省、自治區(qū)、直轄市的司法行政機關報請省、直轄市人民委員會或者自治區(qū)自治機關批準；第26條規(guī)定：專門人民法院包括：（一）軍事法院；（二）鐵路運輸法院；（三）水上運輸法院；第27條：專門人民法院的組織由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定。1979年《人民法院組織法》及1983年、1986年、2006年分別修訂的《人民法院組織法》均有相關規(guī)定。其中，1954年《人民法院組織法》第26條、1979年《人民法院組織法》第2條還明確規(guī)定了專門人民法院的具體類型，前者采取明確列舉的方式，即專門人民法院包括軍事法院、鐵路運輸法院和水上運輸法院三種，后者采取明確列舉加概括的方式，即專門人民法院包括軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院和其他專門法院。顯然，我們很難從上述這些規(guī)定直接得出專門人民法院的“專門”屬性的理據(jù)何在。

“專門”屬性的理據(jù)，具體就是專門法院相對于非專門法院而言區(qū)別何在的問題。盡管至今尚未見到這方面的系統(tǒng)論述，但理論界和實務界直接或者間接地有所涉及。具體包括：一是從審理的案件特殊性的角度來加以立論或者反駁，例如，有學者認為，軍事法院的“專門性”，不能局限于傳統(tǒng)的專門管轄軍內刑事案件（違反軍事刑法及危害國防利益犯罪案件），而應體現(xiàn)在調整特定領域的法律關系上，即充分運用國家賦予的審判權，依法對國防和軍隊建設領域的一些較為重要的法律關系進行司法調節(jié)。⑤參見謝丹：《論軍事法院的專門性》，載《法學雜志》2000年第4期。有學者認為，法律設定專門法院，并將一定類型的民事案件劃歸專門法院管轄，主要是考慮到這些類型的案件具有一定的特殊性。有的案件專業(yè)性強，審理這類案件的法官需要有專門知識和經驗，由專門法院受理有利于訴訟的順利進行和案件的正確處理；有的案件的主體具有特殊性，由專門法院管轄有助于糾紛的順利解決。⑥參見李浩：《管轄錯誤與再審事由》，載《法學研究》2008年第4期。有學者則針對基于行政案件需要行政法學的專業(yè)素質，一般法官不能勝任而提出設立行政法院的主張?zhí)岢鲑|疑，認為許多民刑事案件會涉及到醫(yī)學、科技等方面的專業(yè)知識，相應地也均應另外設立專門法院。⑦參見牟憲魁：《論我國的違憲審查與司法權》，載《法學論壇》2009年第5期。二是從設立專門法院的必要性或者積極作用的角度來加以立論，例如，1984年5月24日《最高人民法院交通部關于設立海事法院的通知》指出，“為了適應我國海上運輸和對外貿易事業(yè)發(fā)展的需要，更好地行使我國海域司法管轄權，維護我國的權益，保護當事人的合法利益，根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，經請示中央政法委員會決定，在上海、天津、青島、大連、廣州、武漢等6個口岸城市設立海事專門法院”。1984年11月14日全國人大常委會通過的《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》指出，“為了適應我國海上運輸和對外經濟貿易事業(yè)發(fā)展的需要，有效地行使我國司法管轄權，及時地審理海事、海商案件，以維護我國和外國的當事人的合法權益，特作如下決定：根據(jù)需要在沿海一定的港口城市設立海事法院”。全國政協(xié)委員、國家知識產權局原副局長吳伯明在全國政協(xié)第九屆四次會議上提出的建議設立知識產權法院提案認為，在我國設立知識產權法院有利于提高我國知識產權保護的國際形象；有利于審判標準的統(tǒng)一并可遏制地方保護主義；有利于精簡機構、節(jié)約人力資源和提高審判水平；有利于節(jié)約程序，提高審判效率。有學者認為，之所以要設立環(huán)境法院，是因為：首先，審級較高的專門法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件的做法，可以借助其集中效應，產生較大的公眾影響力，從而發(fā)揮司法審判的宣示和教育意義；其次，專門法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件的機制，使原本要求所有可能審理環(huán)境案件的法官都掌握有關環(huán)境知識、遵從環(huán)境立法的價值取向的苛刻條件不再必需，可以在很大程度上降低司法成本，同時又可以通過對專門法官的訓練提升環(huán)境案件審理的質量和效率；再次，由專門法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件的機制可以有效解決我國現(xiàn)行環(huán)境司法中遇到的諸如行政訴訟和民事訴訟交錯等難題，使案件的審理更具科學性和合理性；最后，環(huán)境法院專業(yè)性和小規(guī)模的特點使其更易于機制創(chuàng)新，使其自身突破傳統(tǒng)法律理論與制度的束縛，適應環(huán)境法的需求。⑧參見董燕：《從澳大利亞土地環(huán)境法院制度看我國環(huán)境司法機制的創(chuàng)新》，載《華東政法學院學報》2007年第1期。三是從專門法院的設置主體和立法依據(jù)的角度來加以分析，例如，有學者在歸納美國法院系統(tǒng)時指出，根據(jù)權力的分立與制衡原則，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)設有普通法院和專門法院，普通法院包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦地區(qū)法院三級，專門法院是根據(jù)國會專門立法處理專門案件的法院，包括聯(lián)邦賠償法院、聯(lián)邦海關法院、聯(lián)邦海關及專利上訴法院、聯(lián)邦稅務法院、聯(lián)邦應急上訴法院、聯(lián)邦軍事上訴法院、聯(lián)邦治安法院等。⑨參見劉力：《涉外繼承案件專屬管轄考》，載《現(xiàn)代法學》2009年第2期。不過，該論者同時還使用了“特別法院”“特殊法院”的術語，即各州特別法院種類多，設立目的就是基于實際需要，并以案件的特殊性進行劃分，較有代表性的特殊法院有：土地法院、認證法院、少年法院、住宅法院、遺囑認證官法院、家事法院、賠償法院等。

顯然，上述觀點均從某一方面闡釋了專門法院“專門”的理據(jù)，屬于學理解釋。同時，下列圍繞勞改單位是否設專門人民法院的請示答復則對此問題提供了某種官方解釋。1982年2月10日，江蘇省人大常委會通過了《關于在七個省屬勞改單位設立專門人民法院、專門人民檢察院的決定》。江蘇省高院根據(jù)該《決定》在七個勞改單位籌建“人民法院”，報請最高人民法院批準，并要求刻制印章等。鑒于江蘇省人民代表大會常務委員會決定在勞改單位設置專門法院涉及對《人民法院組織法》第2條中的“其他專門法院”的解釋問題，最高人民法院就此向全國人大常委會提請審示，并認為：（一）勞改農場不具備設立專門法院的條件。它管轄的區(qū)域和人員都是固定的，不存在跨省區(qū)、人員流動性大、發(fā)生案件無法確定管轄法院等情況。（二）勞改農場是對罪犯執(zhí)行勞動改造的機關，不宜設立專門法院或普通人民法院。1983年3月21日全國人大常委會同意最高人民法院的上述答復意見（全國人民代表大會常務委員會辦公廳（83）常辦秘字第269號批復）。⑩最高人民法院在請示中還認為，對在勞改農場執(zhí)行勞動改造的罪犯減刑、假釋和又犯罪等案件的處理，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部1980年12月26日《關于罪犯減刑、假釋和又犯罪等案件的管轄和處理程序問題的通知》明確規(guī)定，分別由勞改單位所在地的高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院裁決和處理，并規(guī)定，“人民法院和人民檢察院應當在地處偏僻、交通不便的大型勞改單位或勞改單位集中的地區(qū)設立派出機構。派出的形式可以由當?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ号沙龇ㄍァ?，此?guī)定是適宜的，應當繼續(xù)執(zhí)行。從上述相關文件的主張可推出，專門法院的理據(jù)，即設立專門人民法院的條件，關鍵的兩點在于：一是管轄的區(qū)域和人員不是固定的；二是存在跨省區(qū)、人員流動性大、發(fā)生案件無法確定管轄法院（即地方各級人民法院——引者注）等情況。其實，前述官方文件的第一點理由是比較勉強的，因為：從法院管轄的區(qū)域來說，是否固定完全有賴于相關立法的確定，只要一確定就必然是固定的；從法院管轄的人員來說，是否固定也難以區(qū)分專門法院和地方法院，兩者管轄的人員均可能是流動的，也可能是靜止不變的，關鍵在于以什么標準（以戶口所在地還是法律事實實施地，等等）來確定人員的管轄。可以說，與其從管轄的區(qū)域和人員是否固定來立論，還不如從管轄的區(qū)域和人員的特殊性來闡述，更具解釋力。其實，1980年12月1日林業(yè)部、司法部、公安部、最高人民檢察院《關于在重點林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機構的通知》就是從“林區(qū)的特點”來立論的，“建國以來，國家雖然根據(jù)林區(qū)的特點，先后在重點林區(qū)建立了公安保衛(wèi)機構，派駐了人民法庭，在保衛(wèi)林區(qū)安全方面做了大量工作，取得很大成績。但現(xiàn)有的組織機構，很不適應形勢發(fā)展的需要。為了在林區(qū)實施《刑法》、《刑事訴訟法》和《森林法》等國家法律法令，運用法律武器，有效地打擊敵人和各種犯罪分子的破壞活動，維護林區(qū)治安秩序，保衛(wèi)林業(yè)生產建設，根據(jù)檢察院、法院組織法的有關規(guī)定，……”。第二點理由是從案件管轄的確定角度來論述的，盡管此處“無法”二字的表述在一定程度上欠科學（管轄只存在難易，普通或者專門的問題，不存在無法確定的問題），但確實是抓到了“專門法院”之“專門”理據(jù)的重要一面。當然，前述官方文件是立足于勞改單位是否設專門人民法院而間接地對《人民法院組織法》“其他專門人民法院”作了某種解釋，并非專門對其作出解釋，且采用“……等情況”的表述，意味著“專門人民法院”“專門”的理據(jù)問題的探討仍是一個開放的話題。具體來說，既可以從比較的立場出發(fā)對各國已經設置的專門法院加以分析，總結提煉“專門”屬性的既有表現(xiàn)，同時也可以歷史的眼光尤其是立足于互聯(lián)網來臨的時代背景來看待“專門”屬性的最新歸依。

在筆者看來，從比較分析各國和地區(qū)設置的專門法院來看，“專門”的理據(jù)主要存在于以下方面：一是法理層面的理據(jù)，具體包括：首先是法院管轄區(qū)域的特殊性，例如，軍事法院管轄的“軍事領域內”，運輸法院管轄的運輸線路，海事法院管轄的“海域”，等等；?開發(fā)區(qū)人民法院管轄的“開發(fā)區(qū)”，是否具有特殊性，是否可據(jù)此推論開發(fā)區(qū)人民法院也屬于專門法院的范疇，值得進一步研究。從廊坊市經濟開發(fā)區(qū)法院的宣傳資料看，“廊坊經濟技術開發(fā)區(qū)人民法院于2001年4月份掛牌成立，屬基層人民法院”，此處是將其歸在“基層人民法院”的范疇，即屬于地方人民法院，而不是專門法院，但此種定位明顯又不符合沒有相應的政權機構的現(xiàn)實（開發(fā)區(qū)不是一級獨立的政權機構）。參見劉松山：《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設立的審判機關》，載《法學》2005年第5期。其次是法院管轄案件類型的專業(yè)性，例如知識產權法院管轄的知識產權案件，宗教法院管轄的宗教案件，行政法院管轄的行政案件，等等；再次是涉案主體的特殊性，例如，少年和家事法院（簡稱少家）專門審理的少年案件以少年為主體，軍事法院審理的案件以軍人為主體，等等。二是立法層面的理據(jù)，相比于普通法院的設置而言，一國往往通過專門的立法來設置專門法院，并賦予其專門的職責。例如，我國臺灣地區(qū)的“智慧產權法院法”，德國的《知識產權法院法》，等等。三是傳統(tǒng)國情層面的理據(jù)，各國法院如何設置，設置哪些專門法院，均受到各國傳統(tǒng)與國情的影響，例如，德國的法院系統(tǒng)，分為聯(lián)邦法院系統(tǒng)和各州法院系統(tǒng)兩個層次。按照主管范圍又分為憲法法院、普通法院和專業(yè)法院，專業(yè)法院包括勞動法院、財政法院、社會法院和行政法院。再如，巴基斯坦，除普通法院外，還設置沙里阿法院、稅收法院、行政法院、專門銀行法院、專門海關法院。第四是司法裁判權終局層面的理據(jù)，即專門法院不得與一國掌理司法裁判權最終權力的法院（即憲法法院或者最高級別的終審法院）相并列存在。上述這些“專門法院”之“專門”屬性，一是相對性，即各國的“專門法院”只能相對于其本國的其他法院（即普通法院，往往就是審理民事、刑事案件的法院）而言。?我國法律未出現(xiàn)“普通法院”的表述，《人民法院組織法》只是將“專門人民法院”與“最高人民法院”和“地方各級人民法院”并列。二是階段性，即這些屬性均是針對目前世界各國和地區(qū)已經設置的專門法院而言的，并不排斥新類型專門法院所體現(xiàn)的屬性。具體來說，適應互聯(lián)網時代需要而出現(xiàn)的互聯(lián)網法院?英國在線糾紛解決顧問小組所撰寫的《英國在線法院發(fā)展報告》建議英國法院和審裁處服務中心應建立以互聯(lián)網為基礎的新型法院服務機構：英國在線法院。參見英國在線糾紛解決顧問小組：《英國在線法院發(fā)展報告》（節(jié)選），江和平、蔣麗萍譯，載《人民法院報》2017年5月5日。此外，新加坡在2002年建立世界上首個網絡法庭；韓國從2010年以來廣泛使用電子法庭，并制定了《電子訴訟法》；美國密歇根州在2001年立法、2002年設立網絡法院（因運行成本巨大、難以減少積案，2012年停止運行）；德國2014年曾考慮設置網絡法院。，就是一種新型的專門法院?；ヂ?lián)網法院的“專門”屬性可以從以下多個方面來找尋依據(jù)：其一，網絡案件事實生存空間的特殊性，網絡空間有別于現(xiàn)實的物理空間；其二，案件證據(jù)及其載體的特殊性，電子證據(jù)及其載體有別于現(xiàn)行訴訟法所規(guī)定的證據(jù)及其形式；其三，網絡法庭布局的特殊性，訴訟參與人并不一定集中于同一空間之內、面對面地參與庭審，而是可以通過互聯(lián)網平臺來進行庭審；其四，網絡案件（線上）訴訟規(guī)則的特殊性，網絡案件的管轄原則、審判方式、送達方式等均不同于線下訴訟規(guī)則；?此點類似于法律體系部門法的劃分，一般是以法調整對象的不同為劃分標準，即民法、商法、經濟法、社會法等等，而刑法則是以調整手段的不同作為獨立存在的理據(jù)?；ヂ?lián)網法院的專門性，可以從審判方式的特殊性加以證立（此系與浙江大學法學院鄭磊教授交流專門法院的憲法依據(jù)問題過程中形成的觀點，特表謝意）。其五，網絡法院運行司法環(huán)境的特殊性，司法的公開性、司法民眾參與監(jiān)督的廣泛性均有別于現(xiàn)行的法院；其六，網絡法院產生效能的特殊性，即隨著對智慧法院建設要求的提高，生成大數(shù)據(jù)的能力將顯著提升，從而帶來數(shù)據(jù)知識管理型法院司法生產力的提高。

二、專門法院：“法院”內涵的所指

在分析了專門法院“專門”的理據(jù)之后，要進一步解決的問題是法院的“所指”，具體包括：1.法院是什么？2.法院由誰來設置？3.法院的“四鄰”關系為何？這些問題的解決，既要考慮到我國的法院與國外法院的不同點，也要考慮到我國法律文本上的“法院”與實際中的“法院”的不吻合之處。

1.什么是法院的問題。這具體又涉及以下兩個方面：一是法院的性質；二是法院的具體組成。1982年《憲法》第123條和1983年《人民法院組織法》第1條規(guī)定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”，?我國憲法學者指出，1982年《憲法》在三重意義上使用“國家”（據(jù)統(tǒng)計，“國家”共出現(xiàn)151次：其一是在整個統(tǒng)一的政治試題意義上使用，例如第67條；其二是在與社會相對的意義上使用，例如第45條；其三是在與地方相對的意義上使用，例如第118條、第123條。此處之所以在“國家”二字后又加“的”字（據(jù)統(tǒng)計，“國家的”共出現(xiàn)18次），是強調全國范圍，即此處的“國家”是指統(tǒng)一的政治實體。參見韓大元：《論人民法院的憲法地位》，載《2010年度教育部社會科學委員會法學學部工作會議、教育部人文社會科學（法學）重點研究基地9+1主任聯(lián)席會議暨中國司法改革理論研討會論文集》，2010年7月。同時《人民法院組織法》第3條規(guī)定，“人民法院的任務是審判刑事案件和民事案件，并且通過審判活動，懲辦一切犯罪分子，解決民事糾紛，以保衛(wèi)無產階級專政制度，維護社會主義法制和社會秩序，保護社會主義的全民所有的財產、勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保障國家的社會主義革命和社會主義建設事業(yè)的順利進行。人民法院用它的全部活動教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律”。簡言之，在我國，人民法院就是依照法律規(guī)定獨立行使審判權的國家機關（注：從實踐來看，此處審判權的行使早已不再局限于刑事、民事案件）。此種“書本上之法”的定位當然有助于明了“法院”的本質屬性和核心職能。但是，“詞”與“物”背離、事物的“所指”與“能指”存在差距，乃是真實的現(xiàn)實，現(xiàn)實中的“法院”從外在形式來看（即作為一種國家機構）盡管沒有實質的變化（法院大樓的興建、科技含量和法律蘊含的提升等當然還是有變化的），但從其所承擔的基本職責來說已經大大超出“行使審判權”的規(guī)定，除承擔審判執(zhí)行第一要務之外，同時還承擔著以下三方面的職責：一是保障“行使審判權”方面的職責（如管理本院的司法行政事務、人事管理，等等）；二是承擔“行使審判權”派生出來的相關職責（不同程度地或者某些方面與審判職責有著關聯(lián)，例如涉訴信訪，宣傳報道，參與“打黑除惡辦”、“掃黃辦”，等等）；三是承擔與“行使審判權”基本沒有關聯(lián)的職責（當然并非每個法院均如此，例如參與招商引資、計劃生育、抗震救災，等等）。

“法院”作為一個獨立的國家機關，從職責分工、科學化管理等方面的考慮，自然會設置不同的內設機構（相對于法院這一“大單位”而言，俗稱“小單位”）。?此內設機構有別于獨任制、合議庭、審判委員會等審判組織機構。2006年修正《人民法院組織法》第19條第2款規(guī)定：基層人民法院可以設刑事審判庭、民事審判庭和經濟審判庭，庭設庭長、副庭長。第20條規(guī)定：基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。第24條第2款規(guī)定：中級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據(jù)需要可以設其他審判庭。第27條第2款規(guī)定：最高人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭和其他需要設的審判庭；高級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據(jù)需要可以設其他審判庭。從業(yè)務審判庭的設置來看，各級各地法院并非完全一致（同一級法院的設置并不相同，上下級法院的設置也并不對應），而是根據(jù)自己的案件情況來設置，具體表現(xiàn)在以下方面：一是隨專業(yè)領域的細分程度不一而設置不同的審判庭，除根據(jù)三大訴訟來設置民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭外，有些法院設置了專業(yè)更細的審判庭，例如環(huán)境審判庭、金融審判庭、破產審判庭、勞動爭議審判庭，等等。二是從事同一業(yè)務的具體審判庭數(shù)量不一，例如有的高院設立了四個刑事審判庭，有的中院設立了6個民事審判庭。三是隨著有些業(yè)務是否獨立設審判庭而有別，例如有的法院專門設立了刑事審判監(jiān)督庭和民事審判監(jiān)督庭，有的統(tǒng)一設立了審判監(jiān)督庭，等等。從其他與審判業(yè)務庭同一級別的內設機構的設置來說，各地各級法院更是名稱多樣，數(shù)量不等，承擔職責有別。若再考慮到更下一層級的內設機構和臨時性內設機構，例如最高法院的處級機構，高院的科級機構的設置，則數(shù)量、名稱等方面的差別和不一致的程度就更趨復雜。綜上，無論從職責承擔還是從組成成分來說，現(xiàn)實的“法院”與《人民法院組織法》所規(guī)定的“法院”已有明顯差別，名實不符。

2.法院由誰來設置的問題。這同樣涉及兩個問題：一是法院的審判權的來源和屬性；?國家屬性還是地方屬性，抑或兼有，這會隨著對司法權的界定的不同而會有不同的認識，參見程春明：《司法權及其配置：理論語境、中英法式樣及國際趨勢》，中國法制出版社2009年版，第201頁以下。二是法院由什么主體來組織和創(chuàng)建。?從政治學的立場來看，針對國家權力的產生和來源，存在神授說、社會契約論、暴力說等不同的學說或主張。僅從憲法文本（1982年《憲法》）來說，中華人民共和國的一切權力屬于人民，法院是代表人民行使審判權（國家權力之一部分）的國家機構。既然審判權來源于人民，那么，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”（《憲法》第128條規(guī)定）。

就法院的產生而言，《憲法》第3條第3款規(guī)定：國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會?依據(jù)《憲法》第95條規(guī)定，“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”，我國共存在5級人民代表大會。產生，對它負責，受它監(jiān)督。?《憲法》第128條規(guī)定：地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。但此規(guī)定難以得出人民法院與人民代表大會的層級對應關系。這里并未明確具體由哪一級人民代表大會產生。從實踐來看，凡是存在層級對應關系的，地方人民法院均由相應級別的人民代表大會產生，即基層人民法院由縣（包括縣級市）、區(qū)（包括市轄區(qū)）人民代表大會產生，中級人民法院由地級市人民代表大會產生，高級人民法院由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會產生；而不存在層級對應關系的，即地方法院有三級（基層、中級和高級）之分，而在直轄市只存在兩級人大（市人大和區(qū)縣人大），此時中級人民法院的產生由直轄市人民代表大會產生。問題是，《憲法》21《憲法》第124條第3款只是規(guī)定：“人民法院的組織由法律規(guī)定?！焙汀度嗣穹ㄔ航M織法》22《人民法院組織法》第29條只是規(guī)定：專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定。而1979年《人民法院組織法》第42條則規(guī)定：各級人民法院的設置、人員編制和辦公機構由司法行政機關另行規(guī)定。并未明確規(guī)定專門人民法院由誰或者由哪一級人民代表大會產生。正是由于國家沒有統(tǒng)一出臺專門的法律規(guī)定專門法院的產生問題，所以至目前為止，實踐中專門人民法院的產生方式存在不同的做法。有的是由司法部（按1979年的《人民法院組織法》的規(guī)定，法院的設置由司法部負責）聯(lián)合行業(yè)主管部門聯(lián)合下發(fā)通知成立某類專門法院，例如，1980年12月1日林業(yè)部、司法部、公安部、最高人民檢察院《關于在重點林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機構的通知》23此《通知》包括如下內容：一、在大面積國有林區(qū)的一百四十六個國營林業(yè)局、木材水運局所在地，已經建立的林業(yè)公安局，原則上不作變動，并要進一步充實和加強，同時要建立林區(qū)檢察院和森林法院 。未建立林業(yè)公安局的，要把林業(yè)公安、檢察、法院三機關同時建立起來。林業(yè)公安局、林區(qū)檢察院和森林法院行使縣級公檢法機關職權。在業(yè)務上，……森林法院受森林中級法院監(jiān)督，或受所在地區(qū)中級人民法院監(jiān)督。在林管局所在地或在國有森林集中連片地區(qū)，可根據(jù)實際需要建立與健全林業(yè)公安處、林區(qū)檢察院分院和森林中級法院。在業(yè)務上受省、自治區(qū)公檢法三機關領導、監(jiān)督。有關黨的工作和其他具體事宜，分別請示省、自治區(qū)黨委或政府決定。……根據(jù)法院組織法的有關規(guī)定，專門法院的組織和職權，需要報請人大常委會審批。為了不影響工作，在未正式批準建立林區(qū)檢察院和森林法院之前，可先按本通知精神進行籌建。地方法院在國營林業(yè)局派駐有人民法庭的，可在法庭的基礎上籌建，現(xiàn)有工作人員不要調離?！⒔⑴c健全林業(yè)公檢法機構，是加強社會主義法制工作的一個組成部分，希各?。ㄗ灾螀^(qū)）公檢法部門，會同林業(yè)部門，對林業(yè)公檢法機構的設置、所需人員的調配和培訓，作出統(tǒng)一部署，并抓緊做好籌建工作。建立與健全林業(yè)公檢法組織機構所需的人員，根據(jù)中組部（79）組通字第44號文件精神，均列入林業(yè)編制。成立森林法院。有的是經請示中央政法委決定后由最高人民法院與國務院主管部門聯(lián)合下發(fā)通知成立某類專門法院，此后方有全國人大常委會通過設立某類專門法院的決定，例如，1984年5月24日最高人民法院、交通部《關于設立海事法院的通知》24此《通知》向“上海、天津、青島港務管理局、大連港口局、廣州海運管理局、長江航務管理局，上海、天津、山東、遼寧、廣東、湖北省、市高級人民法院，上海、天津、青島、大連、廣州、長江水上運輸法院籌備組”發(fā)出，《通知》序言指出：為了適應我國海上運輸和對外貿易事業(yè)發(fā)展的需要，更好地行使我國海域司法管轄權，維護我國的權益，保護當事人的合法利益，根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，經請示中央政法委員會決定，在上海、天津、青島、大連、廣州、武漢等6個口岸城市設立海事專門法院?！锻ㄖ愤€包括以下內容：（一）以上海、天津、青島、大連、廣州、長江（駐武漢市）6個水上運輸法院籌備組為基礎，組建上海、天津、青島、大連、廣州和武漢海事法院。海事法院設海事審判庭、海商審判庭、研究室、辦公室等機構。根據(jù)需要，經最高人民法院和交通部批準，可在院、部指定或委托管轄的港口，設派出法庭。海事法院與中級人民法院同級，審理國內和涉外的第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和一般民事案件。其上訴審法院為所在省、市高級人民法院。有關審判業(yè)務事宜，由上級人民法院監(jiān)督和指導。海事法院院長，由交通部提名，經征求所在省、市高級人民法院意見，按照干部管理權限的規(guī)定，辦理黨內批準手續(xù)后，提請所在市人民代表大會選舉產生；副院長、庭長、副庭長、審判員和審判委員會委員，屬于交通部管理名單的，由交通部提名，經征求所在省、市高級人民法院意見，按照干部管理權限的規(guī)定，辦理黨內批準手續(xù)后，由海事法院院長提請所在市人民代表大會常務委員會任免；不屬于交通部管理名單的，由海事法院提名，經征求所在省、市高級人民法院意見，按照干部管理權限的規(guī)定，辦理黨內批準手續(xù)后，由院長提請所在市人民代表大會常務委員會任免。（二）海事法院的人員編制，暫定為：上海、廣州、武漢各60人，天津、青島、大連各40人。要配備文化程度和政策水平較高、政治條件較好、具有一定海事、海商和法律專業(yè)知識、年富力強并有一定數(shù)量懂外文的干部擔負各項業(yè)務工作。（三）海事法院的人員編制、經費、物資裝備（包括辦公用房、干警宿舍、交通工具等），在未納入政法系統(tǒng)以前，仍由交通部有關組建單位負擔。（四）請上海、天津、青島港務管理局、大連港口局、廣州海運管理局、長江航務管理局分別負責組建海事法院。按照上述條件配備干部，安排（建設）辦公用房和調撥、購置辦公用具等。交通部過去下達給各水上運輸法院籌備組的基建、物資裝備計劃和經費管理辦法繼續(xù)有效，由海事法院使用。在上海、天津、青島、大連、廣州、武漢等6個口岸城市設立海事專門法院。直至1984年11月14日全國人民代表大會常務委員會才通過《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》。25此《決定》內容包括：為了適應我國海上運輸和對外經濟貿易事業(yè)發(fā)展的需要，有效地行使我國司法管轄權，及時地審理海事、 海商案件、 以維護我國和外國的當事人的合法權益，特作如下決定：一、根據(jù)需要在沿海一定的港口城市設立海事法院。海事法院的設置或者變更、撤銷，由最高人民法院決定。海事法院的審判機構和辦事機構的設置，由最高人民法院規(guī)定。二、海事法院對所在地的市人民代表大會常務委員會負責。海事法院的審判工作受所在地的高級人民法院監(jiān)督。三、海事法院管轄第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。各海事法院管轄區(qū)域的劃分，由最高人民法院規(guī)定。對海事法院的判決和裁定的上訴案件，由海事法院所在地的高級人民法院管轄。四、海事法院院長由所在地的市人民代表大會常務委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。海事法院副院長、庭長、副庭長、審判員和審判委員會委員，由海事法院院長提請所在地的市人民代表大會常務委員會任免。有的是由全國人大常委會專門就某類法院的設置作出決定而產生，例如1998年12月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過《全國人大常委會關于新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團設置人民法院和人民檢察院的決定》26此《決定》內容包括：一、在新疆維吾爾自治區(qū)設立新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產建設兵團分院，作為自治區(qū)高級人民法院的派出機構；在新疆生產建設兵團設立若干中級人民法院；在生產建設兵團農牧團場比較集中的墾區(qū)設立基層人民法院。二、新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院在生產建設兵團設置下列人民檢察院，作為自治區(qū)人民檢察院的派出機構：（一）新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團人民檢察院；（二）新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團人民檢察院分院；（三）在農牧團場比較集中的墾區(qū)設置基層人民檢察院。新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團人民檢察院領導生產建設兵團人民檢察院分院以及基層人民檢察院的工作。三、在新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團設置的各級人民法院和各級人民檢察院的案件管轄權，分別由最高人民法院和最高人民檢察院依照有關法律予以規(guī)定。四、新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產建設兵團分院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團中級人民法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，由自治區(qū)高級人民法院院長提請自治區(qū)人民代表大會常務委員會任免；基層人民法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，由新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產建設兵團分院任免。新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團人民檢察院分院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，由自治區(qū)人民檢察院檢察長提請自治區(qū)人民代表大會常務委員會任免；基層人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，由新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團人民檢察院任免。設置了兵團法院。有的由最高人民法院作出批復成立某個專門法院，例如2005年12月23日《關于同意設立西安鐵路運輸中級法院的批復》（發(fā)［2005］（220號）、《關于同意設立太原鐵路運輸中級法院的批復》（法［2005］221號）、《關于同意設立武漢鐵路運輸中級法院的批復》（法［2005］222號），等等。

顯然，此種上位法（如《憲法》和《人民法院組織法》）規(guī)定的立法責任條款（如專門制定有關專門法院的法律）不能及時兌現(xiàn)的情形，難免導致理論上對專門法院的認識不一致，如專門法院具體包括哪些類型（如開發(fā)區(qū)人民法院是否屬于專門人民法院），在何種條件下方可設專門法院，27全國人大常委會法工委的有關答復對此有所涉及，例如，1.1993年7月，江西省人大常委會向全國人大常委會來函請示：江西共青城是開放開發(fā)區(qū)，歸九江市管轄，已先后設立了銀行、保險、商檢、海防、海關等部門，市公安、司法部門也在籌建縣級機構?，F(xiàn)九江市人大常委會根據(jù)最高人民法院在八屆全國人大一次會議的報告中提出的完善法院體制，改進審判方式，在技術開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)試設法院的精神，提出準予成立江西省共青城人民法院，作為九江市中級人民法院的派出機構，行使縣級法院的審判職權。這樣做是否可以？法工委答復如下：關于在江西省共青城設置人民法院的問題，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，沒有法律依據(jù)，這是改革開放新形勢下提出的問題。鑒于法院組織法的修改工作正在進行中，建議這一問題通過修改法院組織法一并研究。2.1994年9月，河南省人大常委會向全國人大常委會法工委提出法律詢問：“今年4月，我們收到了河南省高級法院‘關于成立鄭州礦區(qū)人民法院的請示’。請示稱鄭州礦區(qū)涉及三縣一區(qū)，東西150多公里，礦區(qū)人口近十二萬。現(xiàn)在，鄭州礦區(qū)已建立了礦區(qū)管理委員會，作為鄭州市政府的派出機構，行使區(qū)級政府職能，并設有人民檢察院、公安分局、司法局，唯獨沒有法院，要求設立礦區(qū)人民法院?！薄拔覀冋J為，從鄭州礦區(qū)的實際工作需要出發(fā)，成立鄭州礦區(qū)法院是必要的。據(jù)了解，兄弟省市已有類似情況。但是，由于鄭州礦區(qū)不是按行政建置成立的，礦區(qū)管委會也不是一級政府，所以鄭州礦區(qū)法院只能作為專門法院，不能是基層法院。人民《法院組織法》第29條規(guī)定：‘專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定?！虼耍嵵莸V區(qū)應成立專門法院還是基層法院，請予答復?！狈üの饛腿缦拢骸霸诤幽鲜∴嵵莸V區(qū)設立鄭州礦區(qū)人民法院，沒有法律依據(jù)。鑒于《人民法院組織法》的修改工作正在進行，建議這一問題在修改《人民法院組織法》時一并研究?！鞭D引劉松山：《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設立的審判機關》，載《法學》2005年第5期。什么機構有權設立或者產生專門法院（是否必須由全國人大及其常委會，還是最高人民法院，抑或是某一級人大及其常委會，等等），專門法院的內設機構如何設置，與普通法院之間的案件管轄如何劃分，28實踐中最高人民法院通過制定規(guī)范性文件來加以規(guī)范，例如，關于海事行政案件的管轄問題，《行政訴訟法》沒有賦予專門法院行政案件管轄權，最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確了專門人民法院、人民法庭不審理行政案件；2003年8月11日最高人民法院辦公廳《關于海事行政案件管轄問題的通知》（法辦[2003]253號）進一步指出，“一、行政案件、行政賠償案件和審查行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件仍由各級人民法院行政審判庭審理。海事等專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件，亦不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。二、本通知下發(fā)之前，海事法院已經受理的海事行政案件、行政賠償案件，繼續(xù)由海事法院審理；海事法院已作出的生效行政判決或者行政裁定的法律效力不受影響?！睂徏夑P系如何確定（假如開發(fā)區(qū)人民法院為一審法院，那么其對應的二審法院為哪一個中級法院），等等，同時致使實踐中組織和產生專門法院的做法互異，甚至引發(fā)合法性方面的質疑。例如，有學者認為，在沒有法律依據(jù)的情況下，任何國家機構或者組織單獨或者共同批準在開發(fā)區(qū)設立法院的做法，是違憲違法的；最高法院批復組建開發(fā)區(qū)法院是嚴重的違憲違法行為。29參見劉松山：《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設立的審判機關》，載《法學》2005年第5期。論者的主要理由包括：1.批復侵犯了全國人大及其常委會的專屬立法權限；2.批復超越了憲法和法律賦予最高法院的審判權和具體應用法律的解釋權；3.批復扭曲了憲法和法律確立的最高法院與下級法院之間的關系；4.批復違反了法律關于人民法院地域審判管轄的規(guī)定；5.設立開發(fā)區(qū)法院或者類似法院的要求由于沒有法律依據(jù)已經被否定。

3.法院“四鄰”關系的問題，就是如何看待法院與其他部門之間的關系。此方面的關系主要包括：（1）法院與黨委（政法委）的關系；（2）法院與人大及其常委會的關系；（3）法院與同級政府之間的關系；（4）法院與同級人民檢察院的關系；（5）上下級法院的關系。具體來說：

（1）法院與黨委（政法委）的關系。我國是共產黨領導的社會主義國家，這是《憲法》明確規(guī)定的。人民法院各項工作的發(fā)展和進步，均離不開黨的正確領導。就法院與黨委（政法委）的關系而言，最為重要的就是處理好黨對司法工作的領導和人民法院依法獨立行使審判權的關系。在長期的革命戰(zhàn)爭年代和建國之初，黨對司法工作的領導表現(xiàn)為直接指揮、決定，甚至實行黨委審批案件制度。30例如，1953年3月10日中共中央《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》提出，“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經過中央討論和決定批準以后，始得執(zhí)行。政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導”，“這些同志（負責政法工作的董必武、彭真、羅瑞卿——引者注）應就自己分工范圍內，哪些事件應向中央報告請示，哪些事件應責成各部門負責進行，哪些事件應按政府系統(tǒng)報告請示，哪些事件可以自行處理，以及承辦中央所交付的有關任務和有關工作”。“五四憲法”剛確立“審判獨立原則”31“五四憲法”規(guī)定，法院由國務院或省級人民委員會（人民政府）產生；各級法院院長由同級人大選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民委員會（人民政府）任免；法院向同級人大負責并報告工作；法院審判只服從于法律。不久就因各種原因，特別是1958年中共中央實施“黨的一元化領導”之后，黨權代行司法權的黨委審批案件制度一直延續(xù)下來。直至1979年9月9日中共中央發(fā)出《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》方取消黨委審批案件的制度。1982年中共中央《關于加強政法工作的指示》進一步明確了各級黨委對政法工作的領導主要是管方針、政策，管干部，管思想政治工作，監(jiān)督所屬政府機關模范地依照國家的憲法、法律和法令辦事。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一”；“政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持。各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施”，等等。上述從以黨代法到依法執(zhí)政、保證司法機關依照憲法和法律獨立公正地行使職權的變化，標志著在黨的領導下司法機關獨立行使職權的司法體制的確立。今后的著力點關鍵在于進一步地加強黨領導司法工作方面的規(guī)范化和制度化建設，切實做到加強和改善黨對司法工作的領導，同時，堅守司法規(guī)律和確保司法機關依法獨立行使職權。此外，地方黨委對法院人事權的掌控，如何作出合適的調整，無疑也是值得認真對待的一個問題。

（2）法院與人大及其常委會的關系。1982年《憲法》第128條規(guī)定，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”，是我國人大與法院關系的憲政基礎，確定了人大與法院的基本關系：人民法院由人民代表大會產生，對人民代表大會負責、接受人民代表大會監(jiān)督、依靠人民代表大會支持。這表明人大與法院是一種單向的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。實踐中主要表現(xiàn)為：其一，人大聽取法院工作報告。此做法的合法性源于《監(jiān)督法》（第8條）、《人民法院組織法》（第16條）和《全國人大議事規(guī)則》等。其二，法院院長由同級人大選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由同級人大常委會任免，確立了人大對法官的人事任免權。其三，詢問和質詢?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第28條、第47條明確了人大對法院的詢問和質詢。從法律規(guī)范的角度而言，人大對法院的詢問和質詢首先是在地方人大展開的，或者說地方人大對人民法院的詢問和質詢首先獲得了合法性。直至2006年《監(jiān)督法》的出臺，全國人大常委會對人民法院的質詢才有了法律依據(jù)。32《憲法》《全國人民代表大會組織法》及《全國人大議事規(guī)則》均沒有將法院列入接受質詢的對象。1982年憲法草案討論過程中，有代表提出，應該將人民法院和人民檢察院列入受質詢的對象，參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第445頁。值得注意的一個問題是，20世紀80年代有些地方實行人大對法院的“個案監(jiān)督”，引發(fā)社會各界的廣泛關注。2006年8月27日通過的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》以法律的形式停止各級人大常委會對法院審判的個案監(jiān)督，禁止人大常委會組成人員個人對法院的監(jiān)督，將重點放在通過司法解釋的備案制度監(jiān)督最高人民法院的司法解釋，通過審議法院工作報告、專項報告、詢問和質詢、執(zhí)法檢查、特定問題調查和人事任免對法院進行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。

（3）法院與政府的關系。司法與行政合一是我國延續(xù)了幾千年的政治法律制度。在革命戰(zhàn)爭時期，法院是根據(jù)地政府的一個部門，在政府的領導下行使審判權。根據(jù)《中央人民政府組織法》第18條規(guī)定，中央政府之下的政務院下設政治法律、財政經濟、文化教育、人民監(jiān)察等四個委員會，指導各部委工作。政治法律委員會指導公安部、內務部、司法部、法制委員會等的工作。實踐中，這種法律委員會實際領導著整個司法工作的開展?！拔逅膽椃ā贝_立了在人民代表大會制度下“一府兩院”的政治架構，司法機關與政府同屬于同級國家機關，分工協(xié)作、彼此尊重并互相監(jiān)督，在機構、人員、職能上分立。1982年《憲法》第3條規(guī)定，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督”；第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但是，從現(xiàn)實來看，法院與政府的以下方面的關系值得進一步思考和關注：其一，在現(xiàn)行按行政區(qū)劃設置法院的情況下，“分級負擔、分灶吃飯”的法院經費保障體制（再加上地方黨委對法院人事權的掌控），使得法院“地方化”和“行政化”弊端很難革除。其二，法院對行政權的制約相對較弱，法院對行政行為的司法審查尚局限于具體行政行為而不涉及抽象行政行為。其三，行政權“獨大”的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實，繼續(xù)影響著行政對司法進行滲透與擠壓，例如司法機關不介入內部行政糾紛的解決；行政機關曾行使準司法權力（勞動教養(yǎng)）；行政裁決主導自然資源所有權、使用權及專利、商標侵權、人身損害賠償?shù)让袷录m紛的處理，等等。其四，《公務員法》將法官正式納入公務員序列，進一步加劇法官人事的“行政化”趨勢，實有必要從司法規(guī)律出發(fā)實行單獨序列。

（4）法院與檢察院的關系。建國初期，憲法和法律確立了公檢法三機關之間互相制約、互相配合的關系，但是實踐中很長一段時間內公檢法合署辦公。1982年《憲法》從三個方面作出規(guī)定：一是確立兩院的平行地位（第3條、第128條、第133條）。二是通過規(guī)定檢察院的性質和地位來確立法院與檢察院的關系。第129條規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。法院作為國家的審判機關，自然與檢察院存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。三是專門規(guī)定了刑事案件中法院與檢察院的關系，即第135條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約?！?/p>

（5）上下級法院的關系。1982年《憲法》第127條規(guī)定：最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。這給上下級法院的關系作了憲法定位即在審判工作方面是一種監(jiān)督關系。331951年《人民法院組織通則》規(guī)定，法院的上下級之間是領導和監(jiān)督的關系。需指出的是，下列問題尚有待研究：一是“監(jiān)督”如何實施；二是“審判工作”如何限定；三是除審判工作以外，上下級法院就其他工作方面的關系如何定位。2006年修訂《人民法院組織法》從以下方面進一步明確了上下級法院的關系：一是宏觀上的審判工作方面的監(jiān)督關系，即第16條第2款規(guī)定：下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督。第29條第2款規(guī)定：最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作。二是上下級法院案件審判方面的審級關系，具體包括：第11條第2款規(guī)定：地方各級人民法院第一審案件的判決和裁定，當事人可以按照法律規(guī)定的程序向上一級人民法院上訴，人民檢察院可以按照法律規(guī)定的程序向上一級人民法院抗訴。第12條規(guī)定：死刑除依法由最高人民法院判決的以外，應當報請最高人民法院核準。第13條第2款規(guī)定：最高人民法院對各級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級人民法院對下級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，有權提審或者指令下級人民法院再審。第20條第2款規(guī)定：基層人民法院對它所受理的刑事和民事案件，認為案情重大應當由上級人民法院審判的時候，可以請求移送上級人民法院審判。第24條第2款規(guī)定：中級人民法院對它所受理的刑事和民事案件，認為案情重大應當由上級人民法院審判的時候，可以請求移送上級人民法院審判。三是上下級法院院長撤換方面的人事關系，即第35條第2款規(guī)定：各級人民代表大會有權罷免由它選出的人民法院院長。在地方兩級人民代表大會之間，如果本級人民代表大會常務委員會認為人民法院院長需要撤換，須報請上級人民法院報經上級人民代表大會常務委員會批準。除此之外，上下級法院關系的其他方面的定位，往往見諸于黨內文件、最高法院出臺的規(guī)范性文件或者尚欠缺有關明確依據(jù)（但并不意味著二者在此類工作方面就毫無關系），例如，執(zhí)行工作方面，中央有關執(zhí)行工作的文件和最高法院出臺的執(zhí)行體制和工作機制方面的改革文件，明確了上級法院執(zhí)行局對下級法院執(zhí)行工作的統(tǒng)一領導體制。再如，法院人事方面，經與政法委及組織部門溝通協(xié)商，確定上級法院對下級法院院領導干部的協(xié)管關系；某些省高院實行全省法官后備人選統(tǒng)一招錄制度，等等?？偟膩碚f，上下級法院關系可做如下大的分類：案件審判工作；執(zhí)行工作；涉訴信訪工作；司法技術輔助工作；法院政務工作（公文往來等）；法院組織人事工作；法院行政裝備、經費、后勤、基礎設施保障工作；法院紀檢監(jiān)察工作；法院黨務工作；法院調查研究工作；法院審判管理工作；法院統(tǒng)計工作；法院改革工作；法院司法解釋和審判指導工作；法院警務工作；法院新聞宣傳工作；法院檔案工作；法院保密工作；法院外事工作；法院老干部工作；法院有關事業(yè)單位、協(xié)會工作，等等。除直接的審判工作（狹義）以外，其他工作有些與審判工作有著直接的關聯(lián)（如法院司法解釋和審判指導工作），有些工作則與審判工作并未有直接的關聯(lián)且在改革調整作出變動之前尚不可或缺（如法院新聞宣傳工作）。就我國現(xiàn)行體制下的上下法院關系而言，理順和規(guī)范兩者之間審判以外的工作關系，使之不破壞審判工作方面的審級獨立關系，34需指出的是，從我國現(xiàn)行上下級法院審判工作方面的關系而言，受人較多質疑的是上下級法院關系的行政化。目前主要表現(xiàn)在以下方面：普遍推行審判質效指標考核，作為評先評優(yōu)的主要依據(jù)；在配合下級法院所隸屬的黨委加強對下級法院領導班子協(xié)管的基礎上，不斷加強從本院下派干部擔任下級法院院長的力度；在執(zhí)行、司法警察工作等方面，推行上對下的統(tǒng)一調度和指揮；更加強調上下級法院之間步調一致、整齊劃一，對下級法院各項工作提出一系列指導意見，同時，輔之以嚴格的檢查考核通報；省級法院享有中央和省級財政對基層法院辦案經費補貼的分配權，等等。參見李傳松：《法院審判行政化之克服》，載《法學》2010年第8期。就顯得遠比西方許多國家要更為復雜和艱難。35特別是在有些國家中，法院的職責相對單純，基本限于審判，而其他司法行政、法官管理等方面的工作均由司法行政部門負責，此種情形下，上下級法院關系主要就是程序上的審級關系。

三、專門法院的未來設置

正如有學者指出的，當今中國的法院并不是一個單純的裁判機關，而是作為國家管治構造中發(fā)揮一種對有關法律事務的“主動”及“聯(lián)動”的作用。36參見龍宗智：《重建民眾對司法的信任感——當前司法難題及應對》，載《南方周末》2010年7月15日。其實，從實踐來看，法院走得更遠（即早已不僅僅局限在“有關法律事務”）。作為現(xiàn)行國家統(tǒng)治機器的一個“齒輪”和國家治理系統(tǒng)的“成分”之一的法院，無論是職責定位還是效能作用領域抑或是“四鄰”關系框定，均呈現(xiàn)出如下兩個顯著特征：一是與現(xiàn)行的憲法和法律文本的規(guī)定存在較大的差別；二是與西方主要法治國家的法院存在較大的不同。立足于此，從司法改革和《人民法院組織法》修改的角度來說，就要注意以下兩點：一是妥善處理好改革與合法的關系。司法改革本身即體現(xiàn)出“變”字，意味著部分否定過去或者傳統(tǒng)，需要與時俱進。司法改革在某種程度上就是要革現(xiàn)行那些不符合司法規(guī)律、束縛司法科學發(fā)展的體制和工作機制的“命”。正如中央領導同志多次在司法體制機制改革專題匯報會上所強調的，“深化司法體制和工作機制改革，要立足于解決現(xiàn)實問題、服務司法實踐。改革不能只觸及皮毛，要在解決司法實踐中的重點難點和深層次問題上下功夫，勇于突破一些明顯不適應當前形勢的條條框框。沒有突破就不叫改革，也難以進一步完善中國特色社會主義司法制度”。同時，司法改革是實現(xiàn)國家善治的重要手段，一方面需要法治來支撐和保障，另一方面要依法進行，要確保司法改革具體內容的合法性和司法改革本身的程序性與規(guī)范性，要準確處理好改革舉措的推行與既有法律規(guī)定的關系。這就是黨中央司法改革新的部署和最高人民法院“三五”“四五”改革綱要明確提出的“要堅持依法改革”原則所內在要求的。為此，既不能單純地為“創(chuàng)新”而改革，為爭得媒體“眼球”而出招，擅自突破合法性底線搞“良性違法”之類的改革，也不能怠慢現(xiàn)實與實踐需求，不積極履行立法（包括制定、修改、廢止）職責與使命，以致為改革設置“合法性”障礙與緊箍咒。就未來的專門法院設置改革而言，在充分認真調查和科學研究的基礎上，積極地盡早完成立法職責，371982年《憲法》第124條第2款規(guī)定，“人民法院的組織由法律規(guī)定”；2006年修訂的《人民法院組織法》第28條規(guī)定，“專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定”。最理想的是專門制定專門法院方面的法律，至少要在即將修訂的《人民法院組織法》中對專門法院作出科學合理的照應性的安排設計或者為未來專門法院立法留出法律空間。無論是針對目前正在進行中的鐵路運輸法院改革如何推進得更科學和合理，還是評估實務部門或者學者建議增設的知識產權法院、少年法院、稅務法院、勞動法院、環(huán)境法院、互聯(lián)網法院或者網絡法院是否可行和現(xiàn)實，抑或回答目前除最高人民法院和地方各級人民法院以外的其他法院的“類型歸位”（如“開發(fā)區(qū)人民法院”究竟是否屬于專門法院）、命運去留（如農墾法院、森林法院、礦區(qū)法院等等）、改進完善（如軍事法院體制、海事法院體制，等等）的問題，歸根結底均仰賴于有關專門法院的理論思考和立法。

二是要立足于本國的實際來思考司法改革和設計司法改革方案。馬克思主義哲學認為，實踐是檢驗真理的唯一標準。我們黨歷來強調實事求是的思想路線是做好黨和國家工作的重要保障。從實際出發(fā)，搞司法改革，就是要立足于我國國情來進行?！皣椤贝嬖诙嗑S的側面，是具體的、歷史的范疇，既涉及黨情、社情、民情，又涉及政治、經濟、文化、法律、社會發(fā)展等各方面情況，還涉及過去、現(xiàn)在與未來不同階段的情況。國情決定著我國司法制度的基本屬性和整體框架及其發(fā)展的基本走向與輪廓，因而要在準確認識和把握每一發(fā)展階段的“國情”基礎上提出適應的改革方案和推進改革舉措的落實。為此，一方面，要在全面掌握國情特別是關涉司法的國情方面真正下一番功夫，確保司法改革始終契合現(xiàn)階段的基本國情；另一方面，要以開放的心態(tài)科學借鑒一切有益的域外各種文明包括法治文明成果，而不能對“國情”作泛化的理解，更不能總以“國情不同”為由來排斥或者拒絕符合司法規(guī)律的改革。特別是當今世界各國法治文明多樣，司法體制互異，訴訟模式豐富，同時呈現(xiàn)出相互融合、借鑒的普遍趨勢。以訴訟模式為例，純粹的職權主義和當事人主義均已成為歷史，目前許多法治發(fā)達的國家均采行兼顧當事人主義和職權主義不同權重的混合主義?！耙脏l(xiāng)觀鄉(xiāng)，以邦觀邦，以天下觀天下”。隨著世界政治經濟一體化的進一步加強以及具有普適性的法治原則與法律制度越來越被國際社會所認同，我國越來越以開放、自信的姿態(tài)融入世界之林，并以負責任大國的形象簽署越來越多的國際公約、條約，我們更有必要立足于國際通行的法治原則與精神，從我國實際出發(fā)，以開放和務實的態(tài)度認真吸收借鑒國外的有益經驗，特別要注重了解研究外國司法理念和制度的新情況與新趨勢及其背景原因和理論實踐基礎，緊密結合本土成功經驗，繼續(xù)努力地進行改革創(chuàng)新。就未來的專門法院設置改革而言，正如有學者強調的，“在研究具體問題時，我們應該更加清楚地了解我們自身的制度邏輯，并在此基礎上為我們的改革尋找理論基礎和改革路徑，而絕對不能直接按照西方的制度邏輯照搬一些似是而非、‘看上去很美’的改革措施”。38參見陳虎：《提高死刑案件證明標準—一個似是而非的命題》，載《中外法學》2010年第3期。也就是說，要從我國的實際出發(fā)來理解和把握關涉專門法院的系列問題，例如，專門法院之“專門”的理據(jù)何在（即與其他法院的區(qū)別何在）、專門法院的“四鄰”關系如何，同時經過一番科學的比較（包括域外國家和地區(qū)的法院體系、職責、管理、隊伍、外在關系等等），進而從中發(fā)現(xiàn)和獲知專門法院設置方面的普適性規(guī)律并予以遵循和貫徹。只有這樣，專門法院的未來設置方能走在正確的軌道之上，并在法律規(guī)范體系中得到妥當?shù)陌才拧?/p>

劉樹德，中南財經政法大學兼職教授，法學博士。