黃澗秋

舉報答復(fù)行為可訴性的類型分析

黃澗秋**

舉報制度的主要功能是對行政機關(guān)處理舉報設(shè)定相對固化的程序，并不創(chuàng)設(shè)查處和答復(fù)義務(wù)，行政機關(guān)的答復(fù)義務(wù)內(nèi)在地隱含于其查處的職責(zé)。舉報答復(fù)行為包括程序意義和實體意義兩種，涵蓋行政處理的答復(fù)為實體意義的答復(fù)。前者屬于觀念通知，后者系行政行為。程序意義的答復(fù)的可訴性在于程序權(quán)利受到侵犯；實體意義的答復(fù)的可訴性視自益性舉報抑或公益性舉報而定。在公益性舉報，舉報人與被舉報違法行為的處理結(jié)果不存在利害關(guān)系。在自益性舉報，行政機關(guān)如何履行答復(fù)義務(wù)對舉報人利益產(chǎn)生實際影響。

舉報 答復(fù) 行政處理 可訴性

隨著依法行政的深入推進，公民通過法定途徑舉報他人的違法行為，要求行政機關(guān)予以查處，既是對依法行政的外部監(jiān)督，又是維護其合法權(quán)益的重要手段。行政機關(guān)在收到舉報后作出答復(fù)行為，舉報人如果不服，可以通過行政復(fù)議、訴訟等救濟途徑再次維護自己的權(quán)益。從舉報目的的多重性展開，舉報人可能純粹基于維護自身的合法權(quán)益或者是為了維護公共利益，有可能提出明確的權(quán)利請求或者純粹是反映違法事實。相應(yīng)地，行政機關(guān)的答復(fù)行為是否可訴就不能一概而論。答復(fù)行為的可訴性決定了舉報制度的規(guī)范作用。由于現(xiàn)行舉報制度缺乏權(quán)利救濟條款，答復(fù)行為的法律屬性在舉報制度中沒有直接的答案，我們需要從豐富的司法實踐中去蕪存菁，從類型化的角度勾勒答復(fù)行為可訴性的全景。

一、我國舉報制度與答復(fù)義務(wù)

在外部行政關(guān)系意義上，舉報是指公民向有管轄權(quán)的行政機關(guān)檢舉、揭發(fā)第三人的行政違法行為，請求予以調(diào)查認定、作出處理并向其作出答復(fù)。①參見黃濤濤：《行政違法行為舉報獎勵制度研究》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2012年第1期。基于論述的單一性和完整性，本文所指的舉報不包括向監(jiān)察機關(guān)或者上級機關(guān)投訴舉報行政機關(guān)及其工作人員違法或者不當(dāng)行為。我國沒有統(tǒng)一的舉報法律制度，舉報制度散見在食品藥品、旅游、產(chǎn)品質(zhì)量、工商、稅務(wù)等行政管理領(lǐng)域的部門法或者規(guī)范性文件中。在這些舉報法律規(guī)范中，“舉報”一詞往往與“投訴”“檢舉”“控告”相互混用或者并用。

2014年部門規(guī)章《價格違法行為舉報處理規(guī)定》中，舉報的對象為違反價格和收費法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的行為。2015年部門規(guī)章《食品藥品投訴舉報管理辦法》的全部條文均將“投訴”與“舉報”連用，不作任何區(qū)分。食品藥品投訴舉報是指公民、法人或者其他組織向各級食品藥品監(jiān)督管理部門反映生產(chǎn)者、經(jīng)營者等主體在有關(guān)食品安全方面和藥品、醫(yī)療器械、化妝品等有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面存在的涉嫌違法行為。據(jù)此，“投訴舉報”系針對違法行為，投訴舉報承辦部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定反饋辦理結(jié)果。2011年部門規(guī)章《稅收違法行為檢舉管理辦法》規(guī)定：稅收違法行為檢舉是指單位、個人向稅務(wù)機關(guān)提供納稅人、扣繳義務(wù)人稅收違法行為線索的行為。我國臺灣地區(qū)法律也采用“檢舉”的表述，例如“公平交易法”第26條規(guī)定：“公平交易委員會對于違反本法規(guī)定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權(quán)調(diào)查處理?！币虼?，本文所述的“舉報”采其實質(zhì)意義，涵蓋所有向行政機關(guān)反映違法行為并要求查處的行為。

我國舉報制度的法律框架具有以下特點：一、我國缺乏統(tǒng)一的舉報制度立法，其法律淵源主要為專門調(diào)整特定行政管理領(lǐng)域的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，由于缺乏上位法的傘型涵攝，其法律框架呈現(xiàn)出碎片化的樣態(tài)；二、現(xiàn)行舉報制度僅僅適用于某些特定的行政管理領(lǐng)域，沒有成為一個通用的行政程序，其他行政管理領(lǐng)域在沒有特別法規(guī)定的情形下，是否同樣適用舉報制度，存在疑問。

舉報不是一項自成體系的行政法制度，舉報答復(fù)行為也無法歸類到任何已經(jīng)類型化的行政行為之中。在韓國行政法上，沒有專門的舉報權(quán)概念，與舉報權(quán)相對應(yīng)的是請求行政權(quán)發(fā)動的權(quán)利，此種公權(quán)利的基礎(chǔ)是行政機關(guān)在承擔(dān)處分義務(wù)的同時兼具保護個人利益的效果。②參見［韓］金東熙：《行政法I》，趙峰譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第71頁。申言之，舉報僅僅具有觸發(fā)行政機關(guān)履行義務(wù)的功能。從行政機關(guān)在收到舉報后啟動查處程序來看，舉報沒有為行政機關(guān)設(shè)定新的查處義務(wù)。按照行政調(diào)查的職權(quán)主義，行政機關(guān)負有概括的查處職責(zé)，凡是與行政機關(guān)管轄職責(zé)有關(guān)的、有調(diào)查的必要和可能性的，行政機關(guān)均應(yīng)依職權(quán)啟動查處程序。如果有公民舉報，那么行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時查處告知其查處結(jié)果。③參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第199頁。有舉報則必有答復(fù)，可以說是一種法理，不需要實定法規(guī)則的證成。即使沒有相應(yīng)的舉報制度的約束，行政機關(guān)在收到舉報后同樣應(yīng)當(dāng)履行查處和答復(fù)的義務(wù)。

因此，我們可以得出如下結(jié)論：行政機關(guān)的答復(fù)義務(wù)內(nèi)在地隱含于其所屬行政管理領(lǐng)域所固有的查處職責(zé)，舉報制度并不創(chuàng)設(shè)答復(fù)義務(wù)。那么，我國為什么要在某些領(lǐng)域制定專門的舉報制度？本文以為，舉報制度的主要功能是對行政機關(guān)處理舉報設(shè)定相對固化的程序，既為保障舉報人的程序權(quán)利提供明確的規(guī)范基礎(chǔ)，又為行政機關(guān)處理舉報的流程提供精細化的指引。相應(yīng)地，如果答復(fù)行為被訴，舉報制度能為法院審查答復(fù)行為的程序合法性提供依據(jù)。這是舉報制度之于答復(fù)行為的意義所在。反觀在沒有舉報制度的行政管理領(lǐng)域，行政機關(guān)并不能被免除答復(fù)義務(wù)，唯一的區(qū)別是：除了正當(dāng)程序以外，答復(fù)行為不受到法定程序的約束。

二、舉報答復(fù)行為的雙重意義

廣義上，舉報答復(fù)行為泛指行政機關(guān)在收到舉報后，進行受理、處理和反饋等各種環(huán)節(jié)。隨著舉報制度在我國的廣泛實施，答復(fù)行為逐步進入行政訴訟的受案范圍。對于答復(fù)行為是否可訴，我國司法實踐將判斷標(biāo)準(zhǔn)的重心放在原告是否舉報答復(fù)行為的利害關(guān)系人。但是，我國臺灣地區(qū)學(xué)者林明鏘反對將答復(fù)行為是否直接侵害舉報人的權(quán)利或者利益與其是否發(fā)生公法上的效果混為一談。④參見林明鏘：《檢舉函覆性質(zhì)之研究》，載《月旦法學(xué)雜志》1997年第26期。這里所說的“公法上的效果”是指答復(fù)行為對外直接發(fā)生法律效力，相當(dāng)于行政訴訟法上行政行為的概念。據(jù)此，本文以為，探討答復(fù)行為可訴性的思維進路，應(yīng)當(dāng)包括前后兩個階段：第一階段是答復(fù)行為本身的規(guī)范意義，以此確定其是否屬于行政行為；第二階段是答復(fù)行為與舉報人之間的利害關(guān)系，以此確定原告資格。前者是先決問題。

（一）舉報答復(fù)行為的法律文本解讀

從字面意義看，“答復(fù)”一詞本身的規(guī)范性不夠確定，可以涵蓋行政機關(guān)對于相對人請求的所有的回應(yīng)。對于答復(fù)的定性，究竟是屬于作為觀念通知的事實行為還是具有法律效果的行政行為，我們首先應(yīng)當(dāng)從舉報制度的文本入手。

《食品藥品投訴舉報管理辦法》第19、20條規(guī)定：投訴舉報承辦部門應(yīng)當(dāng)對投訴舉報線索及時調(diào)查核實，依法辦理，自投訴舉報受理之日起60日內(nèi)向投訴舉報人反饋辦理結(jié)果。據(jù)此，該舉報答復(fù)的內(nèi)容為“反饋辦理結(jié)果”。食品藥品投訴舉報機構(gòu)在決定受理之后，由承辦部門對被舉報事項進行辦理，辦理之后向舉報人反饋。雖然該辦法沒有對“辦理”一詞進行定義，按照通常的理解，其應(yīng)當(dāng)屬于對于被舉報事項進行行政處理的行為。如果我們把答復(fù)行為理解為行政機關(guān)在某一時點對外作出的行為，那么，在此應(yīng)為反饋辦理結(jié)果這一行為。類似地，在《價格違法行為舉報處理規(guī)定》第11條，答復(fù)行為表述為：“價格主管部門應(yīng)當(dāng)在舉報辦結(jié)后15個工作日內(nèi)告知舉報人對被舉報的價格違法行為的處理結(jié)果?！?/p>

與上述兩個規(guī)定不同的是，《稅收違法行為檢舉管理辦法》第20條規(guī)定：“對實名檢舉案件，舉報中心收到承辦部門回復(fù)的查辦結(jié)果以后，可以應(yīng)檢舉人的要求將與檢舉線索有關(guān)的查辦結(jié)果簡要告知檢舉人。”行政機關(guān)在收到舉報后，必須進行查辦，但查辦之后，并不一定需要反饋舉報人。在“任樂亮訴鄭州市國家稅務(wù)局稽查局不履行法定職責(zé)案”中，⑤河南省鄭州市二七區(qū)人民法院（2012）二七行初字第32號判決書。法院嚴格地適用該條規(guī)定中的答復(fù)義務(wù)：“因原告在舉報書中并未明確寫明要求被告告知查辦結(jié)果，故被告在原告提起本案訴訟前未告知原告該案件的查辦結(jié)果不違反上述規(guī)定?！庇纱宋覀兛梢园l(fā)現(xiàn)稅收舉報答復(fù)的兩個特點：一是行政機關(guān)不一定承擔(dān)向舉報人的答復(fù)義務(wù)，這更反映出稅收舉報的監(jiān)督權(quán)屬性；二是查辦不必然導(dǎo)致答復(fù)，查辦程序與答復(fù)程序相互獨立。

綜合上述舉報制度的文本，狹義的答復(fù)僅僅指行政機關(guān)作出行政處理以后將處理結(jié)果反饋給舉報人這一環(huán)節(jié)，在程序上與前置的行政處理相互獨立，純粹屬于一種程序意義上的行為。⑥舉報答復(fù)行為的獨立性和政府信息公開答復(fù)不同。政府信息公開答復(fù)混合了舉報制度中行政處理和答復(fù)行為兩種功能，其具有顯性的法律效果。在《政府信息公開條例》，是否屬于公開范圍，行政機關(guān)直接通過答復(fù)程序來予以處理，不存在前置的審查和處理程序，也不能夠作出類似舉報制度中的不予受理決定。正是在這一意義上，答復(fù)行為涵蓋了行政機關(guān)對于政府信息公開申請全部行政程序，這也正是政府信息公開答復(fù)行為屬于行政行為的基本理由。我國有關(guān)舉報訴訟的司法實踐中，法院往往并不囿于程序意義的答復(fù)環(huán)節(jié)，而是將答復(fù)行為的可訴性問題追溯到行政處理行為的實體效果，將狹義的答復(fù)與行政處理混同。

（二）區(qū)分程序意義和實體意義的答復(fù)行為

舉報答復(fù)行為是不是屬于行政行為？我國臺灣地區(qū)的主流觀點認為“公平交易法”下的舉報答復(fù)屬于觀念通知。觀念通知系行政行為的對立物，行政機關(guān)如果就某一事件的真相及處理的經(jīng)過，通知當(dāng)事人且并未損害他的任何權(quán)益，則屬于觀念通知。⑦參見吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第215頁。這里的觀念通知與我國舉報制度上狹義的答復(fù)行為相當(dāng)。以我國食品藥品、價格領(lǐng)域的舉報制度為例，行政機關(guān)在收到舉報后，先對被舉報違法行為進行行政處理，然后反饋處理的結(jié)果，行政處理是答復(fù)的先行為。這種答復(fù)的目的就是通知舉報人違法行為是否存在以及處理的過程，具有觀念通知的色彩。

從關(guān)于答復(fù)的用語看，無論是采用“反饋”還是“告知”，上述舉報制度都無意于將其作為一種正式的行政行為予以對待?！秲r格違法行為舉報處理規(guī)定》第12條規(guī)定，價格主管部門可以采用口頭或者書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）進行告知。這一規(guī)定忽略行政行為的要式性，而更多地具有便民服務(wù)的特征。與此形成鮮明對比的是，對價格舉報的處理行為包括調(diào)查被舉報違法行為以及作出行政處罰、不予行政處罰、移送有關(guān)行政機關(guān)處理等決定或者不予立案。該行政處理行為其實已經(jīng)屬于價格行政處罰的范疇，也即舉報制度中的行政處理程序僅僅具有轉(zhuǎn)致適用的效力，并沒有為行政機關(guān)創(chuàng)設(shè)新的查處職責(zé)。⑧《工商管理部門處理消費者投訴辦法》規(guī)定：消費者舉報經(jīng)營者違法行為的，依照《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》另案處理。它也是將舉報制度中的行政處理行為定性為行政處罰程序中的行為。即使我們把答復(fù)行為理解為行政機關(guān)的意思表示，行政機關(guān)對舉報人產(chǎn)生實體上法律效果的行為應(yīng)當(dāng)是答復(fù)之前的行政處理行為。

有人提出區(qū)分針對被舉報違法行為的處理行為和答復(fù)行為的意義：舉報人擁有請求答復(fù)權(quán)，只是針對舉報人向行政機關(guān)提起舉報這一行為而言，并非是對舉報的事項內(nèi)容得到實體處理。答復(fù)行為僅僅具有行政行為的外觀形式，而不對舉報人的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。⑨參見張超、沈鈺：《論投訴舉報答復(fù)行為的行政法屬性》，載《中國—東盟博覽》2013年第1期。本文贊同這一區(qū)分說的觀點，理由有三：

第一，區(qū)分行政處理行為和答復(fù)行為是基于對現(xiàn)行舉報制度規(guī)范意義的真實探知。

第二，區(qū)分說可以合理劃分行政機關(guān)在接收舉報后其所承擔(dān)的不同階段的法定職責(zé)。行政處理行為的職責(zé)并非來源于舉報制度，而是行政機關(guān)在行政處罰、日常監(jiān)管等其他方面的法律，即使沒有舉報的觸發(fā)，行政機關(guān)也要承擔(dān)查處違法行為的法定職責(zé)。而答復(fù)與舉報相互勾連，有舉報則必有答復(fù)，那么答復(fù)是行政機關(guān)一種程序上的職責(zé)。有一種觀點認為：行政機關(guān)對舉報的答復(fù)行為，不是對事實真相的告知，而是經(jīng)查證后將拒絕立案或予以立案的意思表示傳達給舉報人，因此，答復(fù)行為是行政機關(guān)就舉報處理作出的一項意思表示。⑩參見黃小波：《試論舉報答復(fù)行為的行政法屬性》，載《行政法學(xué)研究》2007年第4期。該觀點值得商榷。本文以為，這里所說的拒絕立案或者予以立案屬于行政處理行為，其自身足以構(gòu)成一種對舉報人產(chǎn)生法律效果的意思表示。

第三，更為重要的是，區(qū)分說有利于廓清在行政救濟階段舉報人的真實訴求和法院的審查對象。如果將答復(fù)行為覆蓋行政處理行為，法院的審查重點將有可能混同答復(fù)行為與行政處理行為所針對的不同的利害關(guān)系，并且將行政機關(guān)對舉報的處理局限于答復(fù)與否，而忽視了行政處理行為是否影響舉報人實體上的權(quán)利義務(wù)。在最高人民法院于2016年12月發(fā)布的第77號指導(dǎo)案例“羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案”中，?http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-34342.html，2017年1月7日訪問。被告對舉報事項進行了處理并答復(fù)了原告，原告起訴被告的答復(fù)行為違法，在可訴性上（即案件的受理階段），法院以原告與舉報處理行為具有利害關(guān)系而肯定其訴權(quán)，但判決結(jié)論（即案件的審理階段）又以答復(fù)未依法完整地載明對舉報事項的處理結(jié)果而認定答復(fù)違法。本文以為：答復(fù)有沒有完整地載明處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)屬于程序問題，與被訴行政機關(guān)有沒有按照舉報事項進行行政處理是兩回事。法院既然以處理結(jié)果與起訴人具有利害關(guān)系作為受理條件，那么其審理的最終結(jié)論也應(yīng)當(dāng)著眼于處理結(jié)果的合法性，但該案的判決沒有理涉被告的行政處理是否合法。該案非常典型地反映出法院在確定舉報案件審查對象上究竟是行政處理還是答復(fù)問題上的前后不一致性。

當(dāng)然，答復(fù)與行政處理行為的兩分是一種規(guī)范意義上的假設(shè)。實踐中，行政機關(guān)可能在答復(fù)之前沒有作出具有特定形式的行政處理行為，那么行政處理行為的內(nèi)容自然被答復(fù)行為所涵攝。從保護舉報人救濟權(quán)的角度出發(fā)，這種答復(fù)行為應(yīng)當(dāng)具有雙重屬性。例如《食品藥品投訴舉報管理辦法》第15條規(guī)定了不予受理決定這種處理方式，它對于舉報人來說具有與行政處罰不予立案程序相同的法律后果。而在受理之后，投訴舉報承辦部門應(yīng)當(dāng)“及時調(diào)查核實，依法辦理”，該“辦理”行為是否能相當(dāng)于行政處罰程序，尚不確定，由此嗣后而作出的答復(fù)行為可能是確定辦理的內(nèi)容的唯一載體。在此種情形，答復(fù)覆蓋了行政處理行為。

結(jié)合我國司法實踐中沒有明確區(qū)分答復(fù)和行政處理兩個階段的傾向，我們可以把純粹的告知行為理解為程序意義上的答復(fù)，而把涵蓋行政處理的答復(fù)行為理解為實體意義上的答復(fù)。

三、作為程序意義的答復(fù)的可訴性

程序意義的答復(fù)和實體意義的答復(fù)在可訴性問題上相互獨立，兩者的審查標(biāo)準(zhǔn)不同，前者可訴不等于后者也可訴。?在關(guān)于行政機關(guān)對當(dāng)事人申請審查規(guī)范性文件作出的答復(fù)是否具有可訴性問題上，最高院在“松原市正興出租汽車服務(wù)有限公司與松原市人民政府不履行對撤銷文件申請予以答復(fù)的法定職責(zé)案”的再審意見也作出了同樣的區(qū)別對待：審查機關(guān)超期作出處理意見，屬于違反法定程序，應(yīng)當(dāng)確認違法；但是行政機關(guān)作出的答復(fù)意見，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍?？梢姡谝?guī)范性文件審查問題上，法院僅受理程序意義上的答復(fù)，而不受理實體意義上的答復(fù)。答復(fù)只要不超期，答復(fù)意見的內(nèi)容是什么，不在法院的受理范圍之內(nèi)。參見（2016）最高法行申1039號行政裁定書。綜觀我國近幾年來的舉報訴訟司法實踐，法院在確定起訴是否受理上沒有明確而系統(tǒng)地區(qū)分兩種意義的答復(fù)。本文以為：程序意義的答復(fù)和實體意義答復(fù)對于舉報人的利害關(guān)系是不同的，如果要以利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)確定答復(fù)行為的可訴性，我們首先必須區(qū)分被訴答復(fù)行為的程序意義和實體意義。

我國臺灣地區(qū)對于答復(fù)行為可訴性的確定著重于答復(fù)行為在實體法上的效果，而忽略其在程序法上的獨立意義。究其原因，我國臺灣地區(qū)沒有確立獨立的舉報程序制度。即以其舉報制度的典范——“公平交易法”為例，該法僅在第26條規(guī)定“公平交易委員會得依檢舉或職權(quán)調(diào)查處理”，至于舉報人是否有權(quán)提出舉報，公平交易委員會是否應(yīng)當(dāng)進行答復(fù)等程序問題，沒有明確的實在法依據(jù)。第26條的立法理由指出：“得依檢舉”調(diào)查處理，僅在說明公平交易委員會啟動調(diào)查程序的可能原因，并非是一旦有舉報，公平交易委員會即必須啟動行政程序。?參見蕭文生：《行政事件裁判研究與評析》，元照出版公司2015年版，第99頁。鑒于此，既然行政機關(guān)答復(fù)沒有法定程序需要遵循，答復(fù)行為的程序意義不是其可訴性的審查因素。

在我國舉報制度中，舉報人一旦作出舉報，他就享有獲得答復(fù)的程序性權(quán)利。舉報人具有行政程序法上的主體地位，行政機關(guān)通過答復(fù)行為產(chǎn)生推進和終結(jié)舉報法律關(guān)系的程序效果。?參見余韜：《行政機關(guān)舉報答復(fù)行為的性質(zhì)》，載《人民司法（應(yīng)用）》2016年第1期。由于答復(fù)的法定程序系由舉報制度所設(shè)立，行政機關(guān)是否履行程序意義上的答復(fù)義務(wù)和行政處理義務(wù)相互獨立，行政機關(guān)有沒有履行程序意義上答復(fù)義務(wù)可以單獨具有可訴性。答復(fù)行為與舉報人的行政程序權(quán)利存在利害關(guān)系，行政機關(guān)不依法履行程序意義上的答復(fù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于可訴的行政行為。

行政機關(guān)不依法履行程序意義上的答復(fù)義務(wù)主要包括以下三種情形：

（一）拒絕答復(fù)

行政機關(guān)對舉報明示拒絕作出答復(fù)，在我國舉報制度上表現(xiàn)為：如果舉報不符合受理條件，行政機關(guān)作出不予受理決定或者告知不予受理。?例如《價格違法行為舉報處理規(guī)定》第6條規(guī)定了“舉報事項不屬于價格主管部門職權(quán)范圍的”“沒有明確的被舉報人的姓名（名稱）、地址的”等5種不予受理情形，價格主管部門在收到舉報之日起7個工作日告知是否受理。不予受理的效力是行政機關(guān)明示拒絕處理程序的續(xù)行，其答復(fù)義務(wù)自然也被同時否定。在“付希民與淄博市周村區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政不作為案”中，原告起訴被告作出的不予受理通知書，法院認為，由于涉案舉報不在被告管轄范圍內(nèi)，該不予受理和相應(yīng)的移送系行政機關(guān)積極履行法定職責(zé)，不屬于行政不作為。?山東省淄博市中級人民法院（2014）淄行終字第110號行政判決書。不予受理決定和行政機關(guān)在受理后作出不予立案的答復(fù)雖然都在客觀效果上阻斷了舉報人對處理舉報事項的請求，但該兩者的法律性質(zhì)截然不同。行政機關(guān)在受理環(huán)節(jié)并不需要考慮被舉報的違法行為是否成立，而只需審查舉報行為本身是否存在程序上的瑕疵。就不予受理的規(guī)范效果，臺灣地區(qū)學(xué)者程明修認為“它雖然未消極地確認申請人實體上的給付請求權(quán)不存在，但至少積極地確認，對于當(dāng)事人基于程序請求權(quán)而提出的申請，因其程序上的瑕疵而無法做出實體決定?！?參見程明修：《行政機關(guān)函覆拒絕人民申請或舉發(fā)案件之法律性質(zhì)》，載《月旦法學(xué)雜志》2003年第99期。不予受理決定表明行政機關(guān)已經(jīng)對舉報在程序上的合法性問題作出判斷，并阻斷了舉報人在今后提起相同的舉報的可能性，具有行政行為的確定力。?《價格違法行為舉報處理規(guī)定》第6條規(guī)定，如果行政機關(guān)對被舉報的價格違法行為已經(jīng)作出處理決定，舉報人提出舉報，但沒有提供新的事實的，則屬于不予受理的范圍。因此，其與舉報人存在利害關(guān)系。

（二）消極不作為

行政機關(guān)超出法定期限或者合理期限不對舉報人進行答復(fù)，至于其是否已經(jīng)對舉報事項進行處理則在所不問。在“李子韓與南山食品藥品監(jiān)督管理局案”中，法院認為：被告在2014年7月25日對涉案舉報事項作出不予立案決定后，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)在三個工作日內(nèi)將處理結(jié)果予以反饋。但被告未在法定期限內(nèi)向本院提交相關(guān)證據(jù)證明其已履行告知義務(wù)，程序違法。?廣東省深圳市南山區(qū)人民法院（2015）深南法行初字第65號行政判決書。法院判決責(zé)令被告就舉報事項作出答復(fù)，而沒有審查不予立案決定在實體上的合法性。不予立案決定是實體處理行為，在本案中，其實被告在收到法院責(zé)令答復(fù)的判決后，無非就是再告知一遍原告在訴訟過程中已知的不予立案決定，并不能改變原告在實體上的權(quán)利義務(wù)。反過來看，本案的判決，正是嚴格地凸顯了答復(fù)行為所具有的獨立的程序價值。

（三）答復(fù)與舉報事項不對應(yīng)

典型適例為前述最高院第77號指導(dǎo)案例。該案的判決理由和判決結(jié)論均未涉及行政處理行為的合法性審查，因此該案判決答復(fù)不合法僅限于答復(fù)的程序意義。法院的裁判理由是該答復(fù)不符合價格舉報制度關(guān)于應(yīng)當(dāng)載明對舉報事項處理結(jié)果，故不具有合法性。而這一種“空頭支票”式的答復(fù)，本身就是對原告通過正當(dāng)舉報途徑尋求救濟的權(quán)利的一種侵犯。舉報人提出三項舉報請求，答復(fù)沒有相應(yīng)的回應(yīng)，這種答非所問，其名為“答復(fù)”，實質(zhì)上剝奪了舉報人獲得答復(fù)的程序權(quán)利。答復(fù)雖然是行政處理的后續(xù)行為，但其應(yīng)當(dāng)符合要式性規(guī)范是舉報制度發(fā)揮其監(jiān)督和救濟功能的依托。即使行政機關(guān)先前已經(jīng)作出了合法的行政處理，但是其沒有完整地告知該處理結(jié)果，仍然侵犯了舉報人的合法權(quán)益。

四、作為實體意義的答復(fù)的可訴性

作為實體意義的答復(fù)，其實質(zhì)是答復(fù)所載明的行政處理行為。舉報人既可以對覆蓋行政處理結(jié)果的答復(fù)行為提起訴訟，也可以直接針對答復(fù)之前的行政處理行為提起訴訟，如價格舉報制度中的不予行政處罰決定。

如前所述，我國臺灣地區(qū)對于答復(fù)行為性質(zhì)的著眼點在于其實體意義。20世紀(jì)90年代以來，公平交易委員會的舉報答復(fù)行為是否屬于行政處分問題成為爭論焦點。僅就“舉報不成立”的答復(fù)而言，“肯定說”認為：這種答復(fù)有駁回請求的意思表示，并且“公平交易法”的立法目的，除了公共利益以外，還兼及保護特定個人的法益?！胺穸ㄕf”則從答復(fù)具有觀念通知的性質(zhì)出發(fā)，認為答復(fù)僅在通知調(diào)查結(jié)果，并非駁回舉報人依法申請的案件，而且其沒有在具體事件上對舉報人產(chǎn)生法律效果。臺灣地區(qū)“最高行政法院”2011年聯(lián)席會議即持否定說：即使答復(fù)的內(nèi)容是不予處分舉報事項，可能影響舉報人其他權(quán)利的行使，這是一種事實作用，而不是法律作用。?參見高點法學(xué)編輯委員會：《公平交易委員會對人民依公平交易法所為之檢舉函覆是否為行政處分》，載《判解集》2011年1月，第103～105頁。由此，臺灣地區(qū)對于實體意義上答復(fù)行為的可訴性問題，包括兩個維度：一是是否具有法律效果的意思表示；二是是否影響舉報人的利益。前者是主要的維度。

我國司法實踐側(cè)重于是否影響舉報人利益這一維度，根據(jù)舉報的直接目的系保護自身合法權(quán)益還是公共利益的不同，將舉報分為自益性和公益性兩類。按照行政訴訟法上利害關(guān)系人的原理，對自益性舉報的答復(fù)行為當(dāng)然與舉報人存在利害關(guān)系，屬于可訴的行政行為。最高人民法院[2013]行他字第14號答復(fù)確認“舉報人為維護自身合法權(quán)益而舉報相關(guān)違法行為人，要求行政機關(guān)查處，對行政機關(guān)就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請人資格?！鄙鲜龅?7號指導(dǎo)性案例的裁判要點也指出：“舉報人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機關(guān)進行舉報的，與行政機關(guān)的舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告主體資格”。顯而易見，自益性與公益性舉報的區(qū)分系針對實質(zhì)意義上的答復(fù)（行政處理）而言。

（一）公益性舉報

舉報制度價值目標(biāo)的重心在于公共利益，而非單純保護舉報人的權(quán)利。正是因為這一點，舉報人與被舉報的違法行為之間是否存在利害關(guān)系，并不是限定舉報人范圍的條件。最典型的表述如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條規(guī)定，任何單位和個人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。從憲法上看，公民有權(quán)對一切違法犯罪行為作斗爭，對于行政機關(guān)等公共機構(gòu)等以外的單位和個人進行舉報，屬于推定的公民基本權(quán)利，因此舉報權(quán)屬于民主監(jiān)督權(quán)。21參見賴彩明、賴德亮：《加強公民舉報權(quán)的制度保障》，載《法學(xué)》2006年第7期。設(shè)置舉報制度的主要目的是推動公民向行政機關(guān)提供第三人違法行為的信息，參與行政事務(wù)，督促行政執(zhí)法。舉報制度雖然具有保護舉報人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利的功能，但就其性質(zhì)來看，舉報權(quán)主要是一種監(jiān)督權(quán)。這一論斷與公益性舉報正好契合。

我國臺灣地區(qū)學(xué)者認為：請求權(quán)人是否確定是公法上請求權(quán)的構(gòu)成要件，而法律沒有限定舉報人的資格，因此，舉報的效果是向行政機關(guān)提供違法行為的資訊而促使行政機關(guān)發(fā)動調(diào)查程序。22參見蕭文生：《檢舉回函之法律性質(zhì)》，載《月旦法學(xué)教室》2007年第56期。我國的舉報制度賦予任何人提出舉報的權(quán)利，其落腳點在于舉報人反映的違法行為，而并非在于舉報人受到被舉報違法行為的侵犯。行政機關(guān)擁有查處違法行為的義務(wù)不等于舉報人有請求行政機關(guān)查處的權(quán)利，因為行政機關(guān)查處違法義務(wù)本身就是其職責(zé)所在。正是因為舉報權(quán)的開放性，某人擁有舉報權(quán)，不等于其同時擁有查處被舉報行為的請求權(quán)以及后續(xù)的行政救濟權(quán)。尤其在公益性舉報，舉報的作用僅僅為告知行政機關(guān)有關(guān)違法行為的信息，舉報人與被舉報違法行為的處理結(jié)果不存在利害關(guān)系，因此，舉報人對于答復(fù)行為沒有訴權(quán)。

公益性舉報的典型案例有“雷軒與武漢市食品藥品監(jiān)督管理局、武漢市人民政府上訴案”，雷軒舉報某藥店不符合申領(lǐng)《藥品經(jīng)營許可證》的條件。法院認為：此次名為“投訴”，實為基于公民的監(jiān)督權(quán)進行舉報。行政機關(guān)向雷軒反饋處理意見，已依法對舉報人履行了相應(yīng)職責(zé)。而雷軒主張的對被舉報人予以處罰，并不屬于行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)對舉報人履行的法定義務(wù)。23湖北省武漢市中級人民法院（2016）鄂01行終282號判決書。由此，公益性舉報只具有純粹的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，行政機關(guān)只要予以答復(fù)，即滿足了該監(jiān)督權(quán)。公益性舉報人不享有要求行政機關(guān)作出特定的行政處理的請求權(quán)，因此，行政處理的結(jié)果與舉報人不存在利害關(guān)系。同時，我們從該判決的說理部分還可以看出：行政機關(guān)作出答復(fù)和特定的行政處理行為之間相互獨立，針對公益性舉報，行政機關(guān)只承擔(dān)作出程序意義上答復(fù)的法定職責(zé)，就答復(fù)本身在程序上的合法性是可訴的，但答復(fù)所載明的行政處理行為（實體意義上的答復(fù)）則為不可訴。

（二）自益性舉報

在自益性舉報，例如在“王西峰與錫山區(qū)市場監(jiān)管局舉報上訴案”中，24江蘇省無錫市中級人民法院（2016）蘇02行終5號裁定書。行政機關(guān)針對舉報作出“因證據(jù)不足”而予以銷案的處理決定，并答復(fù)舉報人。被上訴人辯稱：其對第三人是否做出行政處罰根本不影響上訴人依據(jù)消法維權(quán)。但是，這一理由被二審裁定予以否認：舉報人作為涉案商品的購買人與投訴人，與錫山區(qū)市場監(jiān)管局的查處結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系。值得研究的是該案行政機關(guān)的答辯：舉報人可能進行的消費維權(quán)無須以針對舉報做出的行政處罰決定作為依據(jù)，行政處理不影響舉報人在消費維權(quán)上的利益。這一答辯理由看起來不無道理，但其存在邏輯上因果倒置的錯誤。雖然舉報人消費維權(quán)的民事救濟無須以行政處罰決定對違法行為的認定為必要條件，但是，既然現(xiàn)在行政機關(guān)在受理舉報后已經(jīng)作出違法行為不成立的行政處理決定，該決定必然對舉報人在消費維權(quán)上的利益產(chǎn)生決定性的影響，就此，該答復(fù)行為應(yīng)當(dāng)是可訴的。

對于自益性舉報之答復(fù)行為是否屬于可訴，我國臺灣地區(qū)的主流觀點是依據(jù)保護規(guī)范理論，即如果法律沒有賦予舉報人向行政機關(guān)請求處罰被舉報人的權(quán)利，那么行政機關(guān)是否處罰被舉報人，其目的系維護公益，舉報人的私益不在保護范圍內(nèi)。此種私益最多屬于舉報人的反射利益。因此，該答復(fù)行為不屬于可訴的范圍。25參見高點法學(xué)編輯委員會：《主管機關(guān)對檢舉人所為函覆，是否為行政處分？》，載《判解集》2010年7月，第98～99頁。舉報人具有保護請求權(quán)的例子是臺灣地區(qū)“專利法”和“商標(biāo)法”上就公告之專利案和審定商標(biāo)提出異議，該異議制度賦予舉報人（提出異議人）有請求國家機關(guān)為一定行政處分的權(quán)利。臺灣地區(qū)學(xué)者許宗力的觀點與此略有不同：如果法律課予行政機關(guān)有查處被檢舉人的義務(wù)，而且立法目的在保護公益以外還兼及舉報人的私益，那么可以以此推斷檢舉人享有請求權(quán)。26參見許宗力：《行政處分》，載翁岳生編：《行政法》，中國法制出版社2002年版，第641～642頁。請求權(quán)可以隱含在行政機關(guān)的查處義務(wù)之中，這樣的話，就擴大了自益性舉報可訴的可能性。

對比之下，人民法院的司法實踐均將自益性舉報的答復(fù)行為作為受案范圍，并不以保護規(guī)范理論作為支撐。事實上，舉報制度和相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰法律均沒有賦予相對人這種請求權(quán)。自益性舉報的答復(fù)行為是否可訴，法院沒有把審查重點放在舉報人是否在舉報時就擁有對違法行為申請查處的請求權(quán)，而是基于行政機關(guān)本來具有的查處職責(zé)。如果行政機關(guān)“既未在法定期限內(nèi)辦結(jié)該案，亦未向原告履行相應(yīng)告知義務(wù)，構(gòu)成了不履行法定職責(zé)”。27浙江省杭州市江干區(qū)人民法院（2016）浙0104行初79號判決書。行政機關(guān)如何履行此義務(wù)如果對舉報人利益產(chǎn)生了實際影響，即構(gòu)成可訴的行政行為。至于是否可以追溯到舉報人擁有的保護請求權(quán)，不是決定因素。行政訴訟義務(wù)之訴訴權(quán)的依據(jù)是權(quán)利侵害的可能性，而不是行政行為的請求權(quán)，但是如果舉報被行政機關(guān)拒絕，那么行政機關(guān)的拒絕行為自然就蘊含了舉報人的原權(quán)利受到侵害的可能性。

對于上述保護規(guī)范理論，臺灣地區(qū)學(xué)者程明修提出了質(zhì)疑：如果行政機關(guān)對舉報的拒絕或者駁回決定具有對舉報人直接產(chǎn)生法律效果的目的，即使舉報人并無實體法上的請求權(quán)，該拒絕或者駁回決定也有可能是行政處分。而保護規(guī)范理論的價值僅應(yīng)在于以申請人是否具有實體法上的請求權(quán)來確定舉報人提起課予義務(wù)訴訟時是否存在訴的利益。28同注?。有意思的是，我國法院對于自益性舉報答復(fù)行為可訴性的處理思路與其存在暗合之處。法院沒有拘泥于保護請求權(quán)這種較為抽象的主觀性權(quán)利，而純粹從答復(fù)行為的客觀效果出發(fā)，更多地傾向于促成可訴性的成立和增強舉報制度的實效性。但是，對于舉報人提出的責(zé)令行政機關(guān)作出立案或者行政處罰決定的訴訟請求，即程明修所說的課予義務(wù)訴訟，法院一般持較為謹慎的保留態(tài)度。29在“徐永富與廣州市天河區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案”中，原告請求法院依法責(zé)成天河食品藥品監(jiān)督局對其實名舉報予以立案調(diào)查。對此，法院則認為該訴訟請求屬于行政機關(guān)依法行使職權(quán)和自由裁量權(quán)的范圍，不予支持。參見廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ海?016）粵7101行初16號判決書。如果法院認定行政機關(guān)沒有履行法定職責(zé)，一般判決行政機關(guān)重新作出處理。

既然自益性舉報的訴訟指向行政處理行為，那么法院在受理后應(yīng)當(dāng)對行政處理行為的合法性進行全面審查。該審查的深度在我國實踐中不盡一致。有的判決以“《投訴舉報復(fù)函》程序合法，但部分事實認定不清”而予以撤銷，30廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ海?016）粵7101行初257號行政判決書。屬于全面審查。而有的判決中，法院僅僅審查了行政機關(guān)對舉報的受理、辦理和反饋的流程，最后直接得出行政行為合法的結(jié)論。31在“佘林娣與上海市徐匯區(qū)市場監(jiān)督管理局要求撤銷告知書案”一中，原告訴請撤銷被告作出的不予立案行政處理告知書，判令被告重新作出行政行為，法院認為“食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)已針對原告的投訴開展了受理、調(diào)查、反饋等工作，自依法受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)，符合相關(guān)規(guī)定”，因此，“被告作出的行政行為事實清楚，程序合法”。參見上海市徐匯區(qū)人民法院（2016）滬0104行初46號行政判決書。該判決書的說理部分顯然忽略了對涉案舉報事項究竟是否屬于行政機關(guān)立案范圍的審查。后者這種簡單化處理的方式實際上沒有真正回應(yīng)原告基于自益性舉報而產(chǎn)生的訴求，以對答復(fù)行為的程序性審查取代其實體性審查，脫離了自益性舉報的訴訟請求。

五、結(jié)語

舉報制度的規(guī)范性缺失與舉報答復(fù)行為的整體性分析框架之間存在著顯著的緊張關(guān)系，我國現(xiàn)有的各種舉報制度幾乎都沒有設(shè)定行政救濟途徑的條款，而在法治現(xiàn)實生活中，舉報答復(fù)行為確實已經(jīng)成為行政救濟中一種常見的案由。舉報制度設(shè)置的初衷是為了拓寬公眾參與行政程序的渠道，但公眾通過舉報程序監(jiān)督行政機關(guān)的同時又擴張了權(quán)利救濟的功能，晚近舉報訴訟案件的大量涌現(xiàn)使得其權(quán)利救濟功能凸顯，反倒矮化了其固有的監(jiān)督功能。在舉報這一行政過程中，舉報人對自身利益最大化的追求，通過舉報外化為行政裁量運作的條件，使得舉報人和行政機關(guān)一樣具備了對行政法律關(guān)系的肯定性控制力。32參見鄭春燕：《現(xiàn)代行政過程中的行政法律關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2008年第1期。舉報人積極地對答復(fù)行為提起行政訴訟，就是肯定性控制力的一種表現(xiàn)。舉報制度的本意面向不特定的社會公眾開放監(jiān)督行政機關(guān)的途徑，但是現(xiàn)實生活中公民選擇舉報絕大多數(shù)是基于自身的利益，由此，舉報人對于答復(fù)行為主張行政救濟反倒成為舉報制度在實際運作中的常態(tài)。在現(xiàn)行規(guī)范性程度不高的舉報制度中，答復(fù)行為是一個涵蓋多重含義的集合概念，舉報制度本身并沒有從程序和實體、自益性和公益性等兩種維度去進行細分。但是，舉報答復(fù)行為一旦進入訴訟程序，我們在判斷其可訴性問題上就必須以行政訴訟上的行政行為、利害關(guān)系理論作為分析工具，去解析答復(fù)行為的類別，去左右這種肯定性控制力的走向。

*本文系南京師范大學(xué)中國法治現(xiàn)代化研究院資助成果。

**作者簡介：黃澗秋，江蘇省蘇州市人民政府法制辦公室主任，法學(xué)博士。