耿 衛(wèi)

(長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院 陜西 西安 710064)

村級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制

耿 衛(wèi)

(長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院 陜西 西安 710064)

村級(jí)土地利用規(guī)劃作為我國當(dāng)前五級(jí)土地利用總體規(guī)劃的延伸和發(fā)展，不僅可以解決當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃存在的的問題，還能夠有效解決農(nóng)村土地利用存在的問題，協(xié)調(diào)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，同時(shí)處理好農(nóng)村土地利用和管理中建設(shè)布局散亂、用地粗放低效、公共設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化等問題。本文從為什么要開展村級(jí)土地利用規(guī)劃編制及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的關(guān)系為基礎(chǔ)，談?wù)摯逋恋乩靡?guī)劃編制的要求、程序和重點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)而總結(jié)出村土地利用規(guī)劃實(shí)施管理的措施。

村級(jí)；土地利用規(guī)劃；用途管制

一、村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的必要性

現(xiàn)行我國土地利用總體規(guī)劃為五級(jí)制：國家、省、市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。其中，前四級(jí)規(guī)劃主要在宏觀層面上對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)與布局進(jìn)行調(diào)整，耕地及基本農(nóng)田保護(hù)方向進(jìn)行確定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)土地利用總體規(guī)劃對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)有總體安排，但由于編制規(guī)程、圖件規(guī)程和數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)具體任務(wù)缺乏細(xì)分，對(duì)圖件編制缺乏比例尺要求，對(duì)數(shù)據(jù)庫也沒有特定圖層要求等，總的來說規(guī)劃內(nèi)容安排相對(duì)簡單粗疏，難以規(guī)范、指導(dǎo)村級(jí)各項(xiàng)土地的保護(hù)、利用、整治與開發(fā)活動(dòng)。

農(nóng)村問題一直是黨和國家關(guān)注的重中之重。十八大以來，黨中央、國務(wù)院對(duì)做好新階段新理念時(shí)期農(nóng)村工作作出一系列重要部署，提出了深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革(農(nóng)業(yè))、深化農(nóng)村土地制度改革、繼續(xù)解決城鎮(zhèn)土地二元制結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等重大決策。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》和《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》提出：“加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《印發(fā)<關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見>的通知》提出，“編制村級(jí)土地利用規(guī)劃”[1]。

二、村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的要求

(1)要按照“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

(2)統(tǒng)籌考慮村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃的用地需求，合理安排農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、文化傳承、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)用地。

(3)落實(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，明確永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和落實(shí)保護(hù)地塊。

(4)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、布局和時(shí)序的管控，優(yōu)先保障農(nóng)村公益性設(shè)施用地、宅基地，合理控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地，提升農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用水平。

(5)科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，遵循“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的重要理念，整體推進(jìn)山水林田湖村路綜合整治，發(fā)揮綜合效益。

(6)強(qiáng)化對(duì)自然保護(hù)區(qū)、人文歷史景觀、地質(zhì)遺跡、水源涵養(yǎng)地等保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展[2]。

三、村級(jí)土地利用規(guī)劃編制程序

第一步：調(diào)查分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源利用狀況，明確較突出的、要解決的土地利用問題，收集相關(guān)基礎(chǔ)資料；

第二步：分析研究并測算規(guī)劃期內(nèi)村用地需求類型、規(guī)模和分布及資源潛力，論證土地整理、復(fù)墾和開發(fā)整治的條件[3]；

第三步：確定規(guī)劃原則、目標(biāo)、控制指標(biāo)，提出土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地調(diào)控、土地綜合整治、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的調(diào)控方向；

第四步：統(tǒng)籌安排村莊建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等村建設(shè)用地，合理確定中心村莊規(guī)模和范圍，擬拆除、歸并、保留和適當(dāng)擴(kuò)大的村莊類型、數(shù)量及分布；

第五步：按照耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，與建設(shè)用地布局、土地整治安排相銜接，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、耕地保護(hù)地塊、劃定永久基本農(nóng)田，并統(tǒng)籌園地、林地、草地、其他農(nóng)用地安排，銜接鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃落實(shí)用途管制分區(qū)[4]；

第六步：確定生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等具有生態(tài)保護(hù)重要性的區(qū)域，優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)空間加以保護(hù)；

第七步：確定農(nóng)用地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄地復(fù)墾、未利用地開發(fā)的規(guī)模和范圍，劃定基本農(nóng)田整備區(qū)，安排土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目和時(shí)序；

第八步：進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)和論證，優(yōu)化規(guī)劃方案，征求各方面及村民意見，上報(bào)審查；

第九步：制定規(guī)劃實(shí)施的保障措施或規(guī)劃實(shí)施管理細(xì)則[5]。

四、村級(jí)土地利用規(guī)劃的實(shí)施管理

(1)規(guī)劃成果經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，納入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃管理，按法定程序報(bào)批。

(2)村鎮(zhèn)建設(shè)和各項(xiàng)土地開發(fā)利用活動(dòng)必須嚴(yán)格遵守，不得隨意突破或修改。確因特殊情況需要修改規(guī)劃的，應(yīng)按規(guī)定程序制定規(guī)劃修改方案，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)國土資源管理部門備案，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性[6]。

(3)要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等總體部署，以村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大力度盤活存量建設(shè)用地，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，重點(diǎn)支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(4)有序推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作開展；用好土地綜合整治平臺(tái)，引導(dǎo)聚合各類涉地涉農(nóng)資金，整體推進(jìn)山水林田湖村路綜合整治，讓農(nóng)村成為農(nóng)民幸福生活的美好家園[7]。

五、結(jié)論與討論

(1)村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制不僅是對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃體系的延伸和完善，而且還是有效解決農(nóng)村地區(qū)建設(shè)布局散亂、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)類型千篇一律和提升中國農(nóng)村社會(huì)文明風(fēng)貌的重要舉措，是改革的大勢所趨。

(2)通過對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制程序、內(nèi)容和管理等的研究，充分證明其可行性和重要性，為接下來村級(jí)土地利用規(guī)劃的全面開展打下基礎(chǔ)。

(3)村級(jí)土地利用規(guī)劃在我國尚處于試點(diǎn)階段，仍缺乏普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，有待相關(guān)學(xué)者和專家的深入探討和持續(xù)論證。

[1]陳榮蓉,葉公強(qiáng),楊朝現(xiàn),謝德體,宋光煜.村級(jí)土地利用規(guī)劃編制[J].中國土地科學(xué),2009,(03):32-36.

[2]李偉,魯成樹,范業(yè)婷.關(guān)于村級(jí)土地利用規(guī)劃的探討——基于蕪湖市的調(diào)查[J].中國集體經(jīng)濟(jì),2014,(18):9-11.

[3]黃俊.村級(jí)土地利用規(guī)劃研究[D].江西農(nóng)業(yè)大學(xué),2012.

[4]單美,王靜,王訓(xùn),馬平.新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)土地利用規(guī)劃研究進(jìn)展[J].地理與地理信息科學(xué),2011,(02):76-79.

[5]鄧煒,葉公強(qiáng).村級(jí)土地利用規(guī)劃的幾個(gè)基本問題探討[J].國土資源科技管理,2010,(06):104-107.

[6]鄭財(cái)貴,邱道持,葉公強(qiáng),張孝成,梁啟學(xué).村級(jí)土地利用規(guī)劃的主要內(nèi)容探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2010,(10):5259-5261.

[7]盧鑫.韶山市村級(jí)土地利用規(guī)劃初探[A].中國土地學(xué)會(huì).節(jié)約集約用地及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——2009年海峽兩岸土地學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集[C].中國土地學(xué)會(huì):,2009:8.

耿衛(wèi)(1991.10-)，男，漢族，安徽合肥，碩士，長安大學(xué)，研究方向：土地利用規(guī)劃與房產(chǎn)研究。