■張麗新

打贏我省脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的對(duì)策研究

■張麗新

黨的十八屆五中全會(huì)從實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)出發(fā)，明確到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。落實(shí)黨中央決策部署，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)，是我省的一個(gè)重大政治任務(wù)。

一、我省扶貧開(kāi)發(fā)面臨的主要問(wèn)題

按照中央部署和要求，我省根據(jù)貧困程度和脫貧的難易程度，確立了分批脫貧摘帽計(jì)劃，即到2017年年末，完成8個(gè)省級(jí)貧困縣摘帽；2018年、2019年，每年再分別完成10個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣摘帽；2017年到2019年，每年完成大約三分之一貧困人口脫貧；2020年鞏固脫貧成果。也就是說(shuō)，我們要用4年左右時(shí)間，全部完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，我們還需要解決一系列問(wèn)題。

1.貧困原因復(fù)雜致使脫貧難度大

從致貧原因看，單純依靠耕地為生沒(méi)有其他收入來(lái)源的貧困戶(hù)有44.6萬(wàn)戶(hù)，占到貧困人口總數(shù)的68%；因?yàn)?zāi)致貧的貧困戶(hù)有29.2萬(wàn)戶(hù)；因?qū)W致貧的貧困戶(hù)有3.6萬(wàn)戶(hù)，這些家庭很困難，甚至有的還有外債；因病致貧的貧困戶(hù)11.9萬(wàn)戶(hù)；此外，還有約60萬(wàn)困難群眾因先天缺陷、完全或部分喪失勞動(dòng)能力致貧。正如習(xí)近平總書(shū)記指出，我們所面對(duì)的都是貧中之貧、困中之困，經(jīng)過(guò)多年努力，容易脫貧的地區(qū)和人口已經(jīng)解決得差不多了，越往后脫貧攻堅(jiān)成本越高、難度越大、見(jiàn)效越慢，幫助這些群眾擺脫貧困絕非易事，不是能夠輕松解決的。從地理位置上看，我省這28個(gè)重點(diǎn)縣(市)主要集中在佳木斯、齊齊哈爾和綏化地區(qū)。大部分處于自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)和鹽堿地地區(qū)，生產(chǎn)條件較差。如泰來(lái)、龍江、富裕、甘南等縣處在沙化區(qū)，水土流失嚴(yán)重等使土地生產(chǎn)能力更低。

2.扶貧措施缺乏精準(zhǔn)度

以往多采取廣覆蓋、大范圍、寬領(lǐng)域的“漫灌式”扶貧，具體到每家每戶(hù)，難免“漏人漏項(xiàng)”，針對(duì)性不強(qiáng)，精準(zhǔn)度不高。由于要增強(qiáng)項(xiàng)目輻射帶動(dòng)功能，一些扶貧資源投向了實(shí)施效果相對(duì)明顯的“大戶(hù)”身上，而“大戶(hù)”與貧困戶(hù)之間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制又不健全，導(dǎo)致部分扶貧項(xiàng)目最終未能落實(shí)到貧困戶(hù)，局部造成“壘大戶(hù)”和“扶富不扶貧”的怪象。在扶貧資金分配和使用上，存在分散、細(xì)碎的現(xiàn)象，集中力量和資金解決深層次貧困問(wèn)題的合力不夠，扶貧資金發(fā)揮效益和輻射功能的彰顯力欠缺。

3.貧困地區(qū)公共服務(wù)供給能力不足

貧困地區(qū)大多產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、財(cái)政稅收支撐不了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，教育、醫(yī)療、文化、體育等公共設(shè)施欠缺，與人民群眾的迫切需求有很大差距。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，全省的1778個(gè)貧困村（9856個(gè)自然屯）中有530個(gè)中心村、2864個(gè)自然屯未通硬化路；農(nóng)田有效灌溉面積僅占耕地面積的17.78%；有76個(gè)自然村未通生產(chǎn)用電，有25個(gè)村、604戶(hù)農(nóng)戶(hù)未通生活用電。在社會(huì)事業(yè)方面，還有1399個(gè)村沒(méi)有幼兒園，344個(gè)村沒(méi)有衛(wèi)生診所，570個(gè)村沒(méi)有文化活動(dòng)室，606個(gè)村未實(shí)現(xiàn)安全飲水，12.32萬(wàn)農(nóng)戶(hù)居住危(泥草)房，16.06萬(wàn)農(nóng)戶(hù)未通有線(xiàn)電視。全面建成小康社會(huì)，不僅要在幾個(gè)數(shù)字上達(dá)標(biāo)，更需要貧困人口收入與貧困地區(qū)公共服務(wù)水平同步提高，讓人民群眾生活條件明顯改善，擁有更多的獲得感和幸福感，這才是全面建成小康社會(huì)的本質(zhì)要求。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)我省貧困問(wèn)題的艱巨性，下大力氣補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的短板。

二、打贏我省脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的思路對(duì)策

（一）創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧理念

一是樹(shù)立因地制宜理念。精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新之處主要在于因地制宜。創(chuàng)新扶貧方式，不是簡(jiǎn)單的“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，更不是輸血式扶貧，要樹(shù)立因地制宜的理念，結(jié)合我省實(shí)際，發(fā)展具有地域特色的產(chǎn)業(yè)。比如，大力發(fā)展杜爾伯特蒙古族自治縣的旅游業(yè)和畜牧業(yè)；齊齊哈爾地區(qū)的幾個(gè)地處風(fēng)沙干旱區(qū)域縣，雜糧種植方面取得一定成效，但重點(diǎn)還在于完善銷(xiāo)售環(huán)節(jié)；蘭西、明水、青岡等地應(yīng)利用地緣優(yōu)勢(shì)，發(fā)展蔬菜種植。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)，在農(nóng)業(yè)銷(xiāo)售上大做文章。二是樹(shù)立綠色生態(tài)理念。我們新階段的扶貧必須樹(shù)立綠色生態(tài)理念，尤其是我省林區(qū)和資源型城市在脫貧過(guò)程中首先應(yīng)考慮生態(tài)問(wèn)題。

（二）完善精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制

1.識(shí)別機(jī)制。扶貧必先識(shí)貧。一是貧困對(duì)象認(rèn)定要精準(zhǔn)。鄉(xiāng)村干部和駐村干部必須樹(shù)立高度的政治責(zé)任感，把精準(zhǔn)識(shí)別工作做得細(xì)之又細(xì)、實(shí)之又實(shí)。要定期開(kāi)展“回頭看”工作，及時(shí)查遺補(bǔ)漏、糾偏扶正，確保真正的貧困人口一個(gè)不漏下，讓老百姓認(rèn)賬服氣，避免引發(fā)農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。二是扶貧措施指向要精準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)扶貧措施精準(zhǔn)到戶(hù)到人，主要是強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困戶(hù)要有針對(duì)性的幫扶措施，缺啥補(bǔ)啥。

2.動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。著力健全完善管理機(jī)制。一是對(duì)象管理精準(zhǔn)。對(duì)基本資料、幫扶情況、幫扶責(zé)任人、脫貧時(shí)限等信息全部登記在冊(cè)，同時(shí)實(shí)行動(dòng)態(tài)進(jìn)退。省市縣鄉(xiāng)要建立上下一體的精準(zhǔn)扶貧脫貧電子信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口基本信息動(dòng)態(tài)化、數(shù)字化、常態(tài)化精準(zhǔn)管理，各級(jí)政府、扶貧部門(mén)與行業(yè)部門(mén)資源共享、信息互通，便于因村推進(jìn)、因戶(hù)施策、因人施策。二是措施管理精準(zhǔn)。細(xì)化幫扶措施，建立幫扶工作進(jìn)展和措施落實(shí)情況反饋機(jī)制。

3.聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要構(gòu)建聯(lián)合扶貧格局，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效整合社會(huì)各類(lèi)扶貧資源，協(xié)力推動(dòng)扶貧工作。一要高度重視政府力量。資金如何整合，怎樣嚴(yán)格管理？要特別注重能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)貧困縣、鄉(xiāng)、村的造血功能。結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，結(jié)合周?chē)臈l件，想辦法形成集中的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)、扶貧等部門(mén)先要調(diào)研透徹，充分聽(tīng)取基層意見(jiàn)。二要?jiǎng)訂T社會(huì)力量幫扶。除了政府部門(mén)，發(fā)揮企業(yè)、從我省走出去的成功人士、文化界名人等的作用，與貧困村進(jìn)行對(duì)接。同時(shí)也要鼓勵(lì)青年志愿者多貢獻(xiàn)知識(shí)和能力。三要引導(dǎo)廣大群眾實(shí)干。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，一個(gè)很重要的保證就是發(fā)動(dòng)群眾主動(dòng)干，把扶貧與扶志結(jié)合起來(lái)，激發(fā)群眾力量，合力攻堅(jiān)。

4.退出機(jī)制。要弄準(zhǔn)“如何退”。具體退出程序在《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》中做了明確規(guī)定。但應(yīng)注意的是：一是貧困戶(hù)退出必須逐戶(hù)銷(xiāo)號(hào)、脫貧到人。做到政策到戶(hù)、脫貧到人、有進(jìn)有出，堅(jiān)決防止出現(xiàn)“被脫貧”現(xiàn)象。二是嚴(yán)格評(píng)估驗(yàn)收。有關(guān)部門(mén)要抓緊制定評(píng)估驗(yàn)收具體辦法和脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)，建立第三方評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)脫貧工作績(jī)效的社會(huì)監(jiān)督。對(duì)弄虛作假、蒙混過(guò)關(guān)，搞“數(shù)字脫貧”“平均數(shù)掩蓋”的，一經(jīng)查實(shí)，嚴(yán)肅追責(zé)。三是實(shí)施脫貧鞏固提高政策，留出緩沖期，在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行摘帽不摘政策。對(duì)貧困縣摘帽后，攻堅(jiān)期內(nèi)國(guó)家和省原有扶持政策保持不變，成效顯著的地方還要給予獎(jiǎng)勵(lì)；貧困村、貧困戶(hù)脫貧后，給予扶貧政策延續(xù)，避免出現(xiàn)邊脫貧、邊返貧現(xiàn)象。

（三）構(gòu)建多元扶貧模式

1.農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型。一是加快農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。要注意農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，扶持發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)脫貧，打造特色鮮明的專(zhuān)業(yè)鄉(xiāng)、專(zhuān)業(yè)村、專(zhuān)業(yè)戶(hù)。比如，土地沙化的地區(qū)發(fā)展花生、綠豆等作物；偏遠(yuǎn)林區(qū)可以發(fā)展食用菌、藍(lán)莓等林下經(jīng)濟(jì)；有水源的地區(qū)可以搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，但我們的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)與湖北等先進(jìn)地區(qū)差距很大，水產(chǎn)系統(tǒng)可以組織學(xué)習(xí)。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。28個(gè)貧困縣的農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)、畜牧業(yè)比重都有待提高，農(nóng)業(yè)資金整合一定要形成能力，特別是產(chǎn)業(yè)能力。

2.工業(yè)主導(dǎo)型?？h域工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r較好的為杜爾伯特蒙古族自治縣、樺南縣、樺川縣、勃利縣、湯原縣、海倫市、富?？h等，這些縣屬于城郊縣，大多交通便利、信息通暢，較適合工業(yè)主導(dǎo)型縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。如杜爾伯特蒙古族自治縣通過(guò)引進(jìn)項(xiàng)目、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，初步形成了以畜產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、裝備制造、新能源等為支撐的新型工業(yè)體系。

3.服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型。有兩種模式：一是批發(fā)市場(chǎng)帶動(dòng)模式。圍繞當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)建立批發(fā)市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易，提高產(chǎn)品的對(duì)外銷(xiāo)售額，從而促進(jìn)產(chǎn)品更大規(guī)模的生產(chǎn)，圍繞批發(fā)市場(chǎng)的服務(wù)可以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和更多的勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是旅游開(kāi)發(fā)模式。旅游資源的開(kāi)發(fā)帶動(dòng)關(guān)鍵是有特色旅游產(chǎn)品和資源。泰來(lái)縣、樺川縣、撫遠(yuǎn)縣、同江市、饒河縣、林甸縣等較適合釆用這類(lèi)發(fā)展模式。泰來(lái)縣是文化特色旅游名縣、樺川縣建立了朝鮮民族風(fēng)情園，饒河縣、同江市屬于邊境口岸等等，這些縣均擁有特色旅游資源。

【作者系中共黑龍江省委黨校公共管理教研部副教授;本文為2014年黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“基于社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理對(duì)策研究”（立項(xiàng)批準(zhǔn)號(hào)：14B095）的階段性成果】

責(zé)任編輯/王沫wangmo@fendouzazhi.cn