廖茂林

特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為一項國家基本發(fā)展戰(zhàn)略對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的推動作用，而融資是特色小鎮(zhèn)建設(shè)成功與否的決定性因素。本文對特色小鎮(zhèn)的融資需求和模式進行探討，并提出對策建議。

特色小鎮(zhèn)融資的三種模式及其特點

當前特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資具有明顯的政府主導特征，主要有政府的財政支持以及土地優(yōu)惠政策、PPP融資和銀行貸款融資三種模式。

政府財政支持和土地優(yōu)惠政策

政策性資金的支持對于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)具有重要的引導作用，三部委的文件和各省、自治區(qū)、直轄市出臺的特色小鎮(zhèn)指導意見都有關(guān)于資金支持政策的內(nèi)容。其中三部委的文件——《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》在組織領(lǐng)導和支持政策中提出兩條支持渠道：一是國家發(fā)展改革委等有關(guān)部門支持符合條件的特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目申請專項建設(shè)基金；二是中央財政對工作開展較好的特色小鎮(zhèn)給予適當獎勵。

地方政府對特色小鎮(zhèn)的融資支持主要采取財政支持和補助等形式，如財政返還、城鎮(zhèn)化專向資金優(yōu)先利用、地方發(fā)債、低價的土地指標劃分和低息貸款等。

浙江省2015年《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導意見》規(guī)定特色小鎮(zhèn)規(guī)劃空間范圍內(nèi)的新增財政收入上交省財政部分，前3年全額返還、后兩年返還一半給當?shù)刎斦覄潛芙o經(jīng)典產(chǎn)業(yè)50%的用地指標、新型產(chǎn)業(yè)60%的用地指標。對如期完成目標的特色小鎮(zhèn)，給予用地指標獎勵和財政收入返還，優(yōu)先申報國家和省里的改革試點，對于驗收不合格的加倍倒扣省里獎勵的用地指標。

內(nèi)蒙古規(guī)定，各級財政統(tǒng)籌整合各類已設(shè)立的相關(guān)專項資金，重點支持特色小鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)項目繳交的基礎(chǔ)設(shè)施配套費，要全額返還小城鎮(zhèn)，用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

遼寧省致力于制定相關(guān)配套優(yōu)惠政策，整合各類涉農(nóng)資金，支持特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。福建省新增的縣級財政收入，縣級財政可以安排一定比例的資金用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)。發(fā)債企業(yè)1%的貼息，省、地各承擔一半。50萬元規(guī)劃設(shè)計補助，省發(fā)展和改革委員會、省財政廳各承擔25萬元。

河北省2016年在《關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》中提出，3～5年內(nèi)打造100個左右特色小鎮(zhèn)，并爭取國家專項建設(shè)基金和低息貸款支持。

甘肅省則在其2016年《關(guān)于推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》中明確提出，3年重點建設(shè)18個特色小鎮(zhèn)，采取的獎勵措施是：整合部門資金和政策資源，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)給予支持并采取以獎代補的方式給予一定的獎勵和補助資金，建設(shè)用地的租賃收入以及小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費專項用于特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

PPP模式以較少的政府資本撬動較大的社會資本

《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導意見》明確指出：“創(chuàng)新特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)投融資機制，大力推進政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設(shè)立美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)基金?！庇纱丝梢钥闯?，政府和社會資本合作（PPP模式），在國家政策層面上，已經(jīng)成為推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要動力。

PPP模式具體是指政府與私人組織基于某個項目而形成的相互間合作關(guān)系的一種特許經(jīng)營項目融資模式，由該項目公司負責籌資、建設(shè)與經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，該協(xié)議不是對項目進行擔保，而是政府向借貸機構(gòu)做出的承諾，將按照政府與項目公司簽訂的合同支付有關(guān)費用。這個協(xié)議使項目公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府的扶持力度將直接影響貸款的數(shù)量和形式。采取這種融資形式的實質(zhì)是，政府通過給予民營企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及有效運營。目前，PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中有所應用，如深圳的甘坑新鎮(zhèn)、油嶺生態(tài)旅游小鎮(zhèn)、合肥“PPP+VR+特色小鎮(zhèn)”等。

國內(nèi)首只專注于小城鎮(zhèn)建設(shè)的PPP模式的股權(quán)投資基金是2012年啟動的北京市小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，該基金總規(guī)模100億元，首期25億元。該基金依靠政府、銀行、企業(yè)等多方出資，首批投向北京42個特色小鎮(zhèn)，主要打造旅游休閑、商務(wù)會議、園區(qū)經(jīng)濟等5類特色小鎮(zhèn)。該模式是政府支持與市場化運作相結(jié)合的金融資產(chǎn)管理新模式，能彌補社會投資缺乏系統(tǒng)性、政府投資資金量小的尷尬，不僅資金來源充足穩(wěn)定，而且有央企參與，優(yōu)質(zhì)資源整合能力強。

銀行貸款融資

根據(jù)貸款的主體和資金來源的不同，銀行貸款融資對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的支持可以分為：政策性銀行對基礎(chǔ)設(shè)施等非盈利項目的支持和商業(yè)銀行以及投資銀行對小鎮(zhèn)內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)為代表的盈利項目的支持。

就政策性銀行融資來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行早在2015年就推出了特色小城鎮(zhèn)建設(shè)專項信貸產(chǎn)品。中長期政策性貸款主要包括集聚城鎮(zhèn)資源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施建設(shè)兩個方面。2016年10月10日，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（建村〔2016〕220號）進一步明確了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對于特色小鎮(zhèn)的融資支持辦法。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負責組織、推動全國小城鎮(zhèn)政策性金融支持工作，建立項目庫，開展指導和檢查。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步爭取國家優(yōu)惠政策，提供中長期、低成本的信貸資金。支持范圍包括：以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如土地住房、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、文教衛(wèi)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施等。各省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級分行應編制本?。▍^(qū)、市）本年度已支持情況和下一年度申請報告（包括項目清單），并于每年12月底前提交住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行，同時將相關(guān)信息錄入小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款項目庫。此外，商業(yè)銀行的當?shù)胤中幸才c地方政府合作，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資提供大力支持。如建行浙江省分行將安排意向性融資700億元，重點支持浙江省特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)，同時支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展，為引進高層次人才提供金融便利。

商業(yè)銀行貸款和風險投資機構(gòu)主要支持特色小鎮(zhèn)內(nèi)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。一般來說，特色小鎮(zhèn)內(nèi)會云集大量的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，對其進行融資構(gòu)成特色小鎮(zhèn)融資的一項重要課題。風險投資機構(gòu)和商業(yè)銀行看好特色小鎮(zhèn)內(nèi)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，為其提供了大量條件優(yōu)惠的融資。不少金融機構(gòu)在特色小鎮(zhèn)內(nèi)推出更為優(yōu)惠的利率和高效的信貸審批。如湖州絲綢小鎮(zhèn)、美妝小鎮(zhèn)等相繼獲批的情況下，面對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的融資需求，吳興農(nóng)村合作銀行給予信貸政策傾斜，對符合貸款條件、屬綠色金融的項目和主體在貸款調(diào)查、授信審批、資金落實等方面開通“綠色服務(wù)通道”，優(yōu)先受理、優(yōu)先審批和優(yōu)先發(fā)放，一周內(nèi)完成新增授信審批，兩天內(nèi)完成貸款發(fā)放，貸款周轉(zhuǎn)兩個工作日內(nèi)完成。同時對貸款利率給予優(yōu)惠下調(diào)以降低融資成本。此外，對于初創(chuàng)企業(yè)融資時缺少可供抵押的資產(chǎn)，政策性融資擔保機構(gòu)也傾向于提供便利。

特色小鎮(zhèn)融資四大難題

培育特色小鎮(zhèn)作為我國的一項新的基本國策，是國家城鎮(zhèn)化發(fā)展新戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)升級新形態(tài)，實施成功將會對我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大的促進作用。金融是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要支撐力量，因為資金是項目持續(xù)發(fā)展的血液，資金短缺、金融支持工具的缺乏，將會制約特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)立和長遠發(fā)展。與此同時，在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中以政策主導的融資遠遠不能滿足特色小鎮(zhèn)建設(shè)需求，而且特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨融資困難。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金投入，資金到位情況窘迫。資金問題是制約城鎮(zhèn)化也是制約特色小鎮(zhèn)建設(shè)的瓶頸。特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要的融資時間長，規(guī)模大，項目融資中涉及基礎(chǔ)設(shè)施項目融資，資金需求量動輒幾億、十幾億，資金占用時間由幾年到十幾年甚至幾十年不等，大大增加了融資難度。據(jù)不完全估計，全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的融資需求為萬億數(shù)量級，就目前來說，融資成果與需求相去甚遠。旅游小鎮(zhèn)是特色小鎮(zhèn)的重要模式之一，主要依托于旅游基金運作。截至2016年，全國旅游基金總值僅為1819億元，且很多資金尚未到位。

政府融資杯水車薪，難以發(fā)揮“小馬拉大車”的作用。過去土地收益一直是地方政府獲得建設(shè)資金的重要來源。在逐步減少政府對土地財政依賴的當下，政府資金難以應付小鎮(zhèn)建設(shè)需求，也難以發(fā)揮“小馬拉大車”的作用。一方面政府資金有限，項目建設(shè)很容易成為半拉子工程；另一方面，在政府債務(wù)高企的情況下，政府主導特色小鎮(zhèn)建設(shè)心有余而力不足。特色小鎮(zhèn)融資一方面加大政府債務(wù)負擔，另一方面為特色小鎮(zhèn)的長遠發(fā)展埋下隱患。

特色小鎮(zhèn)項目評估困難，收益偏低，加大社會資本介入難度。其一，特色小鎮(zhèn)內(nèi)產(chǎn)業(yè)融資需求多來自初創(chuàng)企業(yè)，面臨收益不確定性且無資產(chǎn)可以抵押的困境，加之項目評價指標處于摸索階段，增大了利用ABS等金融創(chuàng)新方式進行市場化融資運作的難度。其二，就特色小鎮(zhèn)內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)項目而言，一方面收益率偏低，難以達到社會資本的收益底線；另一方面項目周期偏長，一般在20年左右，超過社會資本的承受極限，進一步加大社會資本進入難度。

法律機制不健全，專業(yè)人才缺乏阻礙融資機制暢通運行。以PPP融資模式支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)為例，政府和個人間權(quán)利義務(wù)劃分清楚是融資順利進行的前提。在當前國內(nèi)的法律大環(huán)境下，可能存在強勢政府奪取私人利益，社會資本怯于進入，或者尋租盛行，降低融資效率的情形。加之法律和金融等復合型人才缺乏，進一步增大小鎮(zhèn)融資的阻力。

求解特色小鎮(zhèn)融資難題路徑

特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資必須堅持政府引導、企業(yè)主體、市場化運作。特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資完全依靠政府投入不現(xiàn)實，完全靠市場融資也不可行，探索多元化的投資建設(shè)模式極為必要。政府需要適時引導、做好服務(wù)，扮好政策支持的角色。有鑒于此，應該致力于打通金融渠道，引入社會資本，在資本運營層面，實現(xiàn)項目的自收自支。

推動PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資中的應用。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨大量融資需求而政府財力不足的情況下，推行PPP融資模式是必然的也是有效的解決方式。一方面特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及政府、社會和第三方項目公司，三方通力合作促進項目成功實施理所應當；另一方面，引進社會資本可以有效擴大項目資金來源，達到為政府債務(wù)松綁的目的。有學者建議采取股權(quán)基金模式，由特色小鎮(zhèn)平臺建設(shè)方發(fā)行一支母基金，吸納所有愿意參與小鎮(zhèn)項目的包括實施方、策劃方、規(guī)劃方、施工方，以及相應農(nóng)產(chǎn)品深加工方、其他應用產(chǎn)品衍生方等有可能與小鎮(zhèn)項目共同發(fā)展方加入，將小鎮(zhèn)項目做成一個由基金組成的商業(yè)模式。這一金融工具的推出可以大大促進小鎮(zhèn)項目快速落地和快速發(fā)展，降低僅僅依靠有限的前期債權(quán)融資啟動小鎮(zhèn)項目的難度。此外，PPP模式也能有效降低項目的融資風險，在政府、社會和第三方項目公司合作的情況下，三方各發(fā)揮所長，政府負責大方向的規(guī)劃審批監(jiān)督引領(lǐng)作用，社會資本由市場規(guī)律調(diào)節(jié)，保障項目的盈利性，項目公司基于專業(yè)水準負責項目的風險控制和項目運行。

創(chuàng)造條件，減少社會資本進入特色小鎮(zhèn)融資的障礙。社會資本進入特色小鎮(zhèn)融資的障礙主要包括：項目評估標準和指標模糊，加大融資風險；基礎(chǔ)設(shè)施收益低于社會平均資本回報率，社會資本拒絕進入；PPP融資模式下，政府和個人權(quán)利義務(wù)邊界不清，且可能存在大量尋租空間，降低融資效率。有鑒于此，其一，政府和項目第三方以及社會應對項目進行完善的前期調(diào)研，實行調(diào)研結(jié)果信息共享，減少因為信息缺失和不對稱造成的融資障礙。其二，根據(jù)項目的盈利性質(zhì)和資金需求，對項目進行劃分，分類資助。北京小城鎮(zhèn)發(fā)展基金將小城鎮(zhèn)的投資項目劃分為三類：第一類是特色產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的中等盈利項目，如基金與產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作開發(fā)建設(shè)廠房、倉儲，搭建招商引資平臺，推動小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向集約化、生態(tài)化轉(zhuǎn)變。第二類是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，如對于道路、公園、醫(yī)院、學校等非經(jīng)營性項目，由基金無償實施一部分；對于供熱、供氣、供水、污水處理等準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，采取與企業(yè)合作建設(shè)的方式；對于可經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施項目，則和連鎖企業(yè)合作開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營。第三類是舊鎮(zhèn)改造與建設(shè)，如參與舊城鎮(zhèn)改造，提高土地利用效率，提升當?shù)鼐用褚司铀降?。也可以?chuàng)新PPP應用模式，比如社會資本先行介入，項目建設(shè)完成后，以資產(chǎn)股權(quán)的形式再行抵押，以政府的信用為背書，用銀行貸款置換出社會資本。其三，政府和社會資本應通過相應的合同，對投資、建設(shè)過程中的相關(guān)責任進行明確劃分，嚴格按照合同執(zhí)行，并發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。

多方運用創(chuàng)新融資模式，匯聚資本，助力特色小鎮(zhèn)開發(fā)。金融創(chuàng)新，本質(zhì)上是通過現(xiàn)代金融業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)對實體經(jīng)濟及國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的支撐。特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要的資金量大、期限長，需要綜合運用多種金融手段進行金融創(chuàng)新，拓寬資金來源渠道，以滿足投資需求。比如可以考慮對符合要求的項目在銀行間債券市場上發(fā)行債券，設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目基金，對于項目施工過程中需要的重要設(shè)備等可采取融資租賃方式，也可基于項目收益進行資產(chǎn)證券化或者設(shè)立固定收益的信托管理計劃，等等，這些都是行之有效的解決特色小鎮(zhèn)融資難的辦法。此外，在“互聯(lián)網(wǎng)+金融”大行其道的情況下，普惠金融也是一個方向。在特色小鎮(zhèn)融資過程中，可以創(chuàng)新運用互聯(lián)網(wǎng)有效積聚社會資金，提高資金運用效率。在當前實踐中，瀚華金融旗下的天下美鎮(zhèn)專業(yè)云端平臺樹立了特色小鎮(zhèn)跨界融合發(fā)展的新樣板，用“眾籌、眾建、眾銷、眾創(chuàng)”的理念，廣泛與政府、企業(yè)、機構(gòu)、媒體合作，建立新的生產(chǎn)方式，打通了特色小鎮(zhèn)全產(chǎn)業(yè)鏈，覆蓋規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)運營、產(chǎn)業(yè)招商、投資消費全環(huán)節(jié)，以創(chuàng)新的“智力眾籌、能力眾籌、信用眾籌”方式，匯聚有意向的企業(yè)開發(fā)特色小鎮(zhèn)。隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的開展，“互聯(lián)網(wǎng)+金融”對其顯示出的融資支持力度將有進一步擴大的潛力。

總之，面對社會機構(gòu)投資快但缺乏建設(shè)系統(tǒng)性，政府投資著眼長遠但資金量杯水車薪的特色小鎮(zhèn)融資困境，應該堅持匯聚社會資本，緩解小鎮(zhèn)建設(shè)的融資需求，實現(xiàn)金融對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的支持作用，推動戰(zhàn)略發(fā)展。

（作者單位：中國社會科學院城環(huán)所）