黃穎娜

清華大學(xué)，北京 100084

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基層治理體系的重構(gòu)
——基于多元利益主體生成的視角

黃穎娜

清華大學(xué)，北京 100084

農(nóng)村基層從管控走向治理的過(guò)程是歷史與邏輯相統(tǒng)一的過(guò)程。利益的分化與多元利益主體的生成是農(nóng)村治理的邏輯前提。新中國(guó)成立以來(lái)至今三次土地制度變遷，以及新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，使得農(nóng)村的利益格局發(fā)生了深刻變化，已經(jīng)形成多元利益主體并存的格局，給傳統(tǒng)農(nóng)村治理帶來(lái)了新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，致力于農(nóng)村基層治理體系的重構(gòu)，構(gòu)建多元利益主體平等和諧共治的新格局，應(yīng)是推進(jìn)農(nóng)村基層治理的可行進(jìn)路。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)村基層治理；多元利益主體

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系并非是此消彼長(zhǎng)，而是互利共生。應(yīng)是各美其美，美美與共。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不改進(jìn)村民自治制度及其賴以生長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，農(nóng)村發(fā)展難以持續(xù)，城鄉(xiāng)差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。農(nóng)村治理方式和治理的社會(huì)基礎(chǔ)的不協(xié)調(diào)，將導(dǎo)致國(guó)家治理農(nóng)村的成本不斷加大，最終也會(huì)影響城鎮(zhèn)化整體進(jìn)程的推進(jìn)。本文從邏輯前提、歷史演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)沖突、可行進(jìn)路四個(gè)維度構(gòu)建一個(gè)分析框架，對(duì)如何在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完善農(nóng)村基層治理進(jìn)行探討。

一、治理興起的邏輯前提：治理的內(nèi)在品質(zhì)及其優(yōu)越性

治理理論20世紀(jì)90年代于西方興起。1989年，在世界銀行《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》報(bào)告中提及，非洲發(fā)展過(guò)程中反復(fù)出現(xiàn)的“治理危機(jī)”（crisis governance）問(wèn)題，首要應(yīng)涉及創(chuàng)造多元制度結(jié)構(gòu)的政治革新。[1]自此，“治理”被賦予了新的意涵，開(kāi)始走出政治學(xué)領(lǐng)域，開(kāi)始成為一門“顯學(xué)”，并于經(jīng)濟(jì)社會(huì)等其他領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，成為社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱點(diǎn)議題。盡管學(xué)者們對(duì)治理的界定有別，運(yùn)用此概念的旨趣各異，但是治理理論所揭示的基本問(wèn)題、方法論原則以及其所蘊(yùn)含的理念，是能夠獲得學(xué)術(shù)共同體的共識(shí)性理解和認(rèn)同的。根據(jù)全球治理委員會(huì)的較為權(quán)威的治理定義，“治理是公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排”。[2]由此可見(jiàn)，治理與管理有著顯著的不同。管理強(qiáng)調(diào)管理主體的單一性，不能多中心，強(qiáng)調(diào)過(guò)程運(yùn)行的控制性，注重服從和執(zhí)行；而治理離不開(kāi)兩個(gè)前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系；二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神。[3]因此，治理的主體是多元的、多中心的，治理不是單一主體的管理。治理的優(yōu)越性和突出特征就在于多元主體的民主參與，即主體多元化。多元主體共同參與治理，既體現(xiàn)了民主精神，因它以制度化的方式征詢了“民意”，也體現(xiàn)了科學(xué)和理性精神，因它以制度化的方式集中了“民智”。[4]同時(shí)，治理的方式不是行政命令式，而是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、協(xié)商，上下互動(dòng)，主張政府與相關(guān)利益主體共同參與公共事務(wù)治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村治理，是在引入治理理論后形成的關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的新概念，是指農(nóng)村公共權(quán)威管理農(nóng)村社區(qū)，處理農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)，調(diào)控與影響農(nóng)村社會(huì)，增進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共利益的過(guò)程。而這一過(guò)程卻又是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，既有政府自上而下的統(tǒng)治，又有村民的民主自治；既有規(guī)范的制度，又有村規(guī)民俗的約定；既有國(guó)家公共權(quán)威的介入，又有民間組織的參與。新農(nóng)村治理必須選擇切實(shí)可行的治理方式，構(gòu)建多元治理主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，互動(dòng)協(xié)調(diào)的體制機(jī)制。中共黨的十八大以來(lái)，把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)催生了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。探索并建立以農(nóng)民權(quán)利為核心，尊重的農(nóng)民主體性，有效協(xié)調(diào)農(nóng)村多元利益主體合法利益訴求的現(xiàn)代治理模式，已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。

二、農(nóng)村治理的歷史演進(jìn)：多元利益主體的演化與生成

一定的社會(huì)制度和體制實(shí)質(zhì)上就是一定的利益制度，是保障、維護(hù)與協(xié)調(diào)不同利益主體間利益關(guān)系的制度和體制。[5]土地關(guān)涉到農(nóng)民的核心利益?；仡櫄v史，我國(guó)農(nóng)村土地制度的三次變遷，促進(jìn)了農(nóng)村多元利益主體的生成，亦重塑了農(nóng)村的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。第一次變遷為1946年至1953年的土地革命。國(guó)家通過(guò)頒布實(shí)施《五四指示》《土地法大綱》《土地改革法》三個(gè)重要政策，使農(nóng)民獲得了土地，實(shí)現(xiàn)了平均分配。這一階段我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)民土地所有制，土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)都?xì)w屬于農(nóng)民，農(nóng)民可以自由地進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，徹底改變了沿襲兩千多年的“農(nóng)民——地主依附關(guān)系”，建立了“農(nóng)民——人民政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，改變了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，重組了農(nóng)村基層治理體制。通過(guò)土地改革將中國(guó)共產(chǎn)黨的組織滲透到農(nóng)村，徹底改變了中國(guó)歷代王朝政府權(quán)力無(wú)法下沉而依靠士紳間接治理農(nóng)村、農(nóng)民的格局。

第二次變遷為1954年至1978年的土地改革。自1953年起，中共中央提出過(guò)渡時(shí)期的總路線，同時(shí)大規(guī)模的社會(huì)主義改造，在鄉(xiāng)村大力發(fā)展初級(jí)合作社，實(shí)行土地入股分紅。在初級(jí)合作社階段，入社農(nóng)民仍然保有土地的所有權(quán)，但其經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了變化，形成集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)在新中國(guó)成立后第一次發(fā)生了分離；1956年又掀起合作化的高潮，高級(jí)社開(kāi)始大量涌現(xiàn)，農(nóng)地所有權(quán)歸于集體，社會(huì)主義改造完成，從初級(jí)社到高級(jí)社，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于集體；人民公社是中國(guó)特有的一種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式，它既是生產(chǎn)組織，也是基層政權(quán)，是一種“政社合一”組織。以1958年人民公社體制的實(shí)施為標(biāo)志，國(guó)家在農(nóng)村諸多控制力量博弈中的“大獲全勝”。隨著農(nóng)村土地合作社、集體化、公社化的推進(jìn)，國(guó)家力量也加速向農(nóng)村滲透。通過(guò)農(nóng)地制度改革，國(guó)家變成了集體的影子，國(guó)家成為主導(dǎo)村集體及其農(nóng)戶的唯一力量。這次土地改革，使農(nóng)民與國(guó)家的稅收關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變成了農(nóng)民與國(guó)家的全面控制關(guān)系。通過(guò)農(nóng)地制度變革，中國(guó)共產(chǎn)黨將整個(gè)農(nóng)村變成了一個(gè)“大托拉斯”，鄉(xiāng)村變成了一個(gè)大的科層組織，這也深刻地改變了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，即在村莊共同體中農(nóng)民與農(nóng)民之間的利益無(wú)關(guān)的“獨(dú)立關(guān)系”，轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)或利益一致的“社員關(guān)系”。

第三次變遷也就是改革開(kāi)放1978年至今。我國(guó)開(kāi)始實(shí)行土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民所有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在不改變農(nóng)地所有權(quán)的條件下，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)，并以承包權(quán)這個(gè)概念予以統(tǒng)馭，將一元化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，承包權(quán)包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)，所有權(quán)與承包權(quán)實(shí)現(xiàn)了二權(quán)分離。同時(shí)承包權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)也能夠再次進(jìn)行分離，即經(jīng)營(yíng)權(quán)可以從承包權(quán)中的母體中分離出來(lái)，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的雙重分離。同時(shí)隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，如何穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如何推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，如何有效協(xié)調(diào)城市建設(shè)用地緊張和農(nóng)村土地利用閑散的矛盾等現(xiàn)實(shí)改革問(wèn)題日益顯現(xiàn)，相應(yīng)的農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到了農(nóng)地征用與土地流轉(zhuǎn)制度上來(lái)。在此過(guò)程中，為打破農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件的局限、降低制度變革的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織（簡(jiǎn)稱“農(nóng)業(yè)合作社”）作為農(nóng)民聯(lián)合從事特定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所組成的企業(yè)組織形式應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)合作社作為連接農(nóng)民與市場(chǎng)的中介，對(duì)于推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維持農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)的穩(wěn)定與均衡，改善農(nóng)民的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)地位發(fā)揮了積極作用的作用。農(nóng)村市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律得到認(rèn)可和激發(fā)，沖破了政社合一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，極大解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。經(jīng)濟(jì)上解放的農(nóng)民需要自己的政治權(quán)利即自治權(quán)利。農(nóng)村治理的力量除了國(guó)家行政權(quán)力、村支兩委、宗族勢(shì)力外，還出現(xiàn)能人（農(nóng)村精英，如返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民）、農(nóng)村各種合作組織等不斷參與農(nóng)村地方事務(wù)的管理，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各方面的事務(wù)。這一過(guò)程使得農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)得以重塑，農(nóng)民與黨和國(guó)家的關(guān)系調(diào)整為“農(nóng)民——國(guó)家互動(dòng)關(guān)系”，農(nóng)民與村、合作社的關(guān)系也從“領(lǐng)導(dǎo)——被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”變成“服務(wù)——被服務(wù)關(guān)系”，農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系也從利益高度一致的“社員關(guān)系”變成了利益相對(duì)獨(dú)立的“公民關(guān)系”。至此，我國(guó)農(nóng)村基層利益格局從利益不分化、高度一致轉(zhuǎn)變?yōu)檎⒒鶎狱h組織、村委會(huì)、社會(huì)組織、農(nóng)民個(gè)體等多元利益主體并存或者說(shuō)博弈的格局。

三、農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：?jiǎn)沃行男姓?quán)威與村民自治性沖突

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的組織方式發(fā)生了重大變化。農(nóng)村已取代傳統(tǒng)的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以村委會(huì)的基層群眾自治組織形式。但作為基層群眾自治組織的農(nóng)村村委會(huì)并沒(méi)有發(fā)展成為真正的社會(huì)自治組織，其自主性和自治性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)的社會(huì)管控邏輯和思維主導(dǎo)下，農(nóng)村基層政府還處在不斷的加強(qiáng)單中心行政權(quán)威治理和社會(huì)管控能力的實(shí)踐中。[6]這樣的實(shí)踐，與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，與社會(huì)需求脫節(jié)，不能反映和協(xié)調(diào)農(nóng)村基層治理中多元利益主體訴求，甚至產(chǎn)生沖突，不具有從現(xiàn)行舊體制走向未來(lái)新體制的社會(huì)改革意義，主要體現(xiàn)在：

一是，公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)行的單向性。

通常，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以完成上級(jí)政府的指令為主，其管理手段主要采取行政命令而非對(duì)話、協(xié)商與協(xié)調(diào)的方式。但事實(shí)上，國(guó)家很難給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一個(gè)細(xì)致的整體劃一的指令。尤其是在中國(guó)農(nóng)村處于急劇社會(huì)變遷且社會(huì)發(fā)展及其不平衡的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊不定的，加之行政機(jī)構(gòu)自身的擴(kuò)張性特質(zhì)，政府管理權(quán)力無(wú)限制的單向度下壓，村委會(huì)、村黨支部已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)延伸，政府對(duì)農(nóng)村治理的主導(dǎo)作用幾乎達(dá)到了極致，鄉(xiāng)村基層自治權(quán)空間受到擠壓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)主任、黨支部書記的村干部的遴選具有推薦權(quán)，承擔(dān)鄉(xiāng)村治理經(jīng)費(fèi)、村干部培訓(xùn)等職責(zé)。政府有效控制著農(nóng)村治理精英，甚至政府直接選派官員參加村級(jí)事務(wù)治理。

二是，村委會(huì)和黨支部職權(quán)重疊，以及黨支部與村委會(huì)在組人員的高度重合。1998年《村民委員會(huì)組織法》明確了基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但是并沒(méi)有明確指出村黨支部與村委會(huì)在實(shí)踐中的具體職能分工，進(jìn)而造成村兩委在權(quán)力、職能上的諸多紛爭(zhēng)。就村黨支部自身而言，黨支部與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度也呈現(xiàn)不協(xié)調(diào)的狀態(tài)。如村務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)等，都沒(méi)有就村委會(huì)和黨支部具體職責(zé)權(quán)限作出明確劃分并對(duì)村務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制作出具體的、可操作的規(guī)定。界限模糊的責(zé)權(quán)分配產(chǎn)生了“相互性問(wèn)題”，村支書與村主任陷入“科斯悖論”之中而不自知，“有利的事?lián)屩?，沒(méi)好處的事無(wú)人管”。

三是，農(nóng)村民間組織發(fā)育不夠成熟，互信機(jī)制不健全。農(nóng)村民間組織（農(nóng)業(yè)合作社）在農(nóng)村公共治理空間的拓展、公共物品的提供、滿足村民不同利益要求等方面發(fā)揮著重要作用，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的重要主體之一。但是，在農(nóng)村地區(qū)，很多民間自治主體既沒(méi)有完善的制度建構(gòu)，也沒(méi)有專業(yè)化的人才和穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，社會(huì)公信力也薄弱。通過(guò)參與農(nóng)村治理，民間組織在一定程度上“擠占”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層自治組織傳統(tǒng)的活動(dòng)空間。隨著這些組織的快速發(fā)展，匯集其周圍的社會(huì)資源也就相應(yīng)擴(kuò)大，從而對(duì)基層政權(quán)組織在農(nóng)村社區(qū)的執(zhí)政權(quán)威構(gòu)成“挑戰(zhàn)”。此種自治權(quán)力分配上的此消彼長(zhǎng)所導(dǎo)致的結(jié)果，就是在很多農(nóng)村地區(qū)基層政權(quán)組織與民間組織之間難以建立有效的互信機(jī)制，雙方總是以一種懷疑的眼光來(lái)看待對(duì)方的幾乎所有行為。在這種情形下，合作還沒(méi)有開(kāi)始，互疑的眼光就已經(jīng)宣判了合作的“死亡”。[7]

四是，村民缺乏主動(dòng)參與治理的意識(shí)和能力。一方面是因?yàn)樗麄兘邮苷涡畔⒉粚?duì)稱、利益表達(dá)渠道狹窄、教育文化水平較低，組織能力薄弱，增加了他們?cè)诖寮?jí)公共事務(wù)中的無(wú)力感，使他們陷入“有心無(wú)力”的尷尬境地。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化和社會(huì)流動(dòng)性增加，大量農(nóng)村精英、青壯年勞動(dòng)力前往城市發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才大量流失，鄉(xiāng)村治理精英循環(huán)不暢，妨礙民間精英中介紐帶作用的發(fā)揮，鄉(xiāng)村治理主體呈現(xiàn)出嚴(yán)重缺位的困境，農(nóng)村社會(huì)治理沒(méi)有了主體力量支持，村民自治制度的功能和作用式微。

四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村治理的實(shí)踐進(jìn)路：農(nóng)村基層治理體系的重構(gòu)

城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村的影響不僅在人口向城市的流動(dòng)與聚集，而且也表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方式的全面變革以及農(nóng)民組織方式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。在持續(xù)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要將城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村治理有機(jī)結(jié)合，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，即處理好政府、村民自治組織、民間組織、村民個(gè)體之間的關(guān)系，重建政府治理的公共性，構(gòu)建多元治理主體平等和諧共治的農(nóng)村治理新格局。

一是，建立有限政府，理順政府治理與村民自治之間的關(guān)系。

政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府要進(jìn)一步明確法律規(guī)定機(jī)構(gòu)屬性、職責(zé)、權(quán)限，嚴(yán)格參照和執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》之相關(guān)規(guī)定，即國(guó)家的行政管理權(quán)收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家對(duì)本地區(qū)進(jìn)行行政管理；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村則實(shí)行村民自治，村民自己選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)是群眾性自治組織，村級(jí)公共事務(wù)由本村村民自我管理。讓社會(huì)自治組織發(fā)展起來(lái)，首先要進(jìn)行社會(huì)組織體制改革，主要指改革雙重管理體制，建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)組織制度，把“組織”還給社會(huì)。[8]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的最后一層，是傳達(dá)和貫徹中央及省市縣政策的重要一環(huán)，也是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的最直接引領(lǐng)者。在農(nóng)村社會(huì)的管控上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把握好分寸，維護(hù)村民的自治權(quán)。這就需要轉(zhuǎn)變政府與基層社會(huì)以及個(gè)體的互動(dòng)模式，從“管控”走向“協(xié)商”。政府要尊重農(nóng)民個(gè)體的權(quán)益訴求與價(jià)值需要，以農(nóng)民作為農(nóng)村治理的主體，維護(hù)他們的權(quán)益、提升他們的參與動(dòng)力。在治理過(guò)程互動(dòng)中，要強(qiáng)調(diào)“尊重、合作”，讓農(nóng)民感覺(jué)到政府是農(nóng)民權(quán)益的支持者、服務(wù)的提供者，使其有公平感、存在感，有獲得感。

二是，建立有效的治理體制、機(jī)制，理順村黨支部、村委會(huì)與村民之間的關(guān)系。

合理界定村支兩委的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)力均衡的治理體制，是解決矛盾的關(guān)鍵之所在。一要建立以黨支部為主的決策體制，強(qiáng)化黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，村支書應(yīng)從具體的村務(wù)工作中脫離出來(lái)，把重心放在村莊規(guī)劃等全局性問(wèn)題決策上來(lái)。二要建立以村委會(huì)為樞紐的執(zhí)行體制，強(qiáng)化村委會(huì)自治功能、執(zhí)行角色，加強(qiáng)組織與協(xié)調(diào)職責(zé)。村委會(huì)作為村莊社區(qū)一切公共事務(wù)的承擔(dān)者和組織者，是村民自治權(quán)力的唯一載體，只有進(jìn)一步加強(qiáng)村委會(huì)在公共物品提供上滿足村民多元需求的功能，才能保證其職能真正履行。三要建立以村民代表會(huì)議為主要形式的監(jiān)督體制，建立黨支部、村委會(huì)、村民（代表）會(huì)議三者間的有效合作機(jī)制。

三是，建立良性互動(dòng)治理模式，處理好基層政府與村民及農(nóng)村民間組織的關(guān)系。

加強(qiáng)農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)資本成長(zhǎng)。農(nóng)村基本資源中，除了有土地和人力構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)資源外，還潛藏著一筆豐富的社會(huì)資源，即村莊特定的社會(huì)關(guān)系和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[9]如果農(nóng)村社會(huì)具有廣泛的信任和多元的社會(huì)規(guī)范，社會(huì)資本存量就會(huì)增加，人們的公共理性就有可能得到加強(qiáng)，廣大村民選擇優(yōu)良精英的能力也就隨之提高，進(jìn)而促進(jìn)契約性公共權(quán)威的成長(zhǎng)。在這種情況下那些擁有更多社會(huì)資本并有良好人品和管理能力的精英，更有可能被村民所選擇而容易進(jìn)入體制內(nèi)，從而擴(kuò)大村級(jí)組織的總體動(dòng)員力，進(jìn)而形成高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。要從農(nóng)村發(fā)展的未來(lái)出發(fā)，用契約精神、法治理念、規(guī)則意識(shí)統(tǒng)領(lǐng)治理實(shí)踐，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與民間組織、村級(jí)自治組織與民間組織之間的互信機(jī)制建設(shè)，致力于共同遵守的規(guī)則建設(shè)，注重農(nóng)民個(gè)體之間、民間之間的合作與協(xié)商，提升農(nóng)村的社會(huì)資本，使村莊成為農(nóng)民的生活共同體、利益共同體、情感共同體。農(nóng)村合作社通過(guò)形式多樣的公共活動(dòng)以及公共服務(wù)，把分散的農(nóng)民個(gè)體整合起來(lái)，共建村莊和諧秩序。

[1][英]大衛(wèi)·威廉姆斯，湯姆·杰克遜.治理，世界銀行與自由主義理論[A].俞可平.治理與善治[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[2][法]瑪麗-克勞德·斯莫茨.治理在國(guó)際關(guān)系中的正確運(yùn)用[A].俞可平.治理與善治[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]臧志軍.“治理”：烏托邦還是現(xiàn)實(shí)[J].探索與爭(zhēng)鳴，2003（3）.

[4] 褚宏啟.教育治理中的多元主體及其作用互補(bǔ)[J].教育發(fā)展研究，2014（19）.

[5] 王偉光.利益論[M].北京:人民出版社，2001.

[6] 周慶智.推進(jìn)基層治理的社會(huì)改革——基于城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理實(shí)踐的制度分析[J].學(xué)海，2016（1）.

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[8] 王名.社會(huì)組織與社會(huì)治理[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[9] 曾芳芳.農(nóng)村治理主體多元化的制度建構(gòu)與實(shí)踐理路——基于農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)的解析[J].理論研究，2008（5）.

（責(zé)任編輯：武 亮）

黃穎娜（1980-），女，遼寧阜新人，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士，研究方向：社會(huì)主義核心價(jià)值觀、社會(huì)治理研究。

本文系遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展課題“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)基層治理的遼寧經(jīng)驗(yàn)與模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017lslktjd-050）的階段性研究成果。

2017-06-04

D422.6

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