李金菊

（甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

環(huán)境法治中政府信息公開(kāi)研究

李金菊

（甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

環(huán)境信息政府公開(kāi)是我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的必然要求，也是環(huán)境法治健全和完善必須邁出的關(guān)鍵步伐。隨著社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)，政府環(huán)境信息公開(kāi)制度在環(huán)境法治運(yùn)行中的作用和價(jià)值也越來(lái)越顯著。該制度不僅可以促進(jìn)公眾參與原則的實(shí)施，也可以使公眾行使對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。然而，由于社會(huì)因素的復(fù)雜性，信息公開(kāi)制度的實(shí)施存在著很多不足：政府公開(kāi)的環(huán)境信息失真；政府機(jī)關(guān)不公開(kāi)信息時(shí)缺少相應(yīng)的責(zé)任處罰；信息公開(kāi)制度的立法位階太低，法律威懾力不強(qiáng)等。環(huán)境信息公開(kāi)制度法律化以及建立多部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是有效解決上述不足的有力措施。

環(huán)境法治；環(huán)境信息公開(kāi)；政府機(jī)關(guān)

政府是環(huán)境信息公開(kāi)的權(quán)威者，也是掌握環(huán)境信息者。政府主動(dòng)公開(kāi)其掌握的環(huán)境信息是強(qiáng)化公眾知情權(quán)和滿足公眾行使監(jiān)督權(quán)的重要保障。在環(huán)境信息公開(kāi)制度的建構(gòu)、運(yùn)作實(shí)踐過(guò)程中，美國(guó)為首的西方國(guó)家已經(jīng)建立了比較完善的法律體系，而在我國(guó)的環(huán)境法律體系中，信息公開(kāi)仍然作為一項(xiàng)制度存在于環(huán)境保護(hù)法和環(huán)境單行法之中。近年來(lái)，國(guó)家倡導(dǎo)建立“陽(yáng)光政府”，這在環(huán)境法領(lǐng)域則表現(xiàn)為信息公開(kāi)和公眾參與。習(xí)近平總書(shū)記在多次講話中都提到“要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。政府環(huán)境信息公開(kāi)就是一個(gè)環(huán)境法領(lǐng)域的好籠子，它能激發(fā)公眾的環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力行使的監(jiān)督。

一、環(huán)境信息公開(kāi)概述

（一）環(huán)境信息的概念

環(huán)境信息是環(huán)境法治中政府信息公開(kāi)的客體。然而學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境信息的概念界定沒(méi)有統(tǒng)一的定義。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境信息是指涉及環(huán)境保護(hù)、利用、改善等方面的信息[1]。也有學(xué)者界定為：環(huán)境信息就是指包括環(huán)境、環(huán)境協(xié)議、建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境決策等環(huán)境活動(dòng)所涉及的一切數(shù)字、圖片、文字等信息[2]。還有人將環(huán)境信息定義為：指能夠把環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境管理運(yùn)行過(guò)程中所涉及的各要素的數(shù)量、質(zhì)量、自然規(guī)律等的文字、圖片和數(shù)字的統(tǒng)稱，通過(guò)加工后能夠被政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、民間團(tuán)體和公民認(rèn)可和利用的信息[3]。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境信息主要規(guī)定在第五章①。綜上分析，筆者認(rèn)為環(huán)境信息是指涉及到各種影響人類生存和發(fā)展的天然和人工的自然要素而轉(zhuǎn)換為文字、圖畫(huà)、表格等信息。而政府環(huán)境信息就是指政府機(jī)關(guān)所掌握的環(huán)境信息。政府機(jī)關(guān)將環(huán)境信息通過(guò)一定程序和形式公布出來(lái)，刺激公眾的社會(huì)意識(shí)和政府的公信力，以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量和保護(hù)環(huán)境的目的。

（二）政府環(huán)境信息公開(kāi)的理論基礎(chǔ)

1.環(huán)境知情權(quán)

知情權(quán)這一概念是由美國(guó)的一位記者肯特?庫(kù)珀在一次演講中提出來(lái)的?？咸?庫(kù)珀認(rèn)為，知情權(quán)是指政府應(yīng)允許公民知道其信息，這是政府對(duì)公民知情權(quán)的尊重，并且政府要盡最大的能力保障公眾獲取環(huán)境信息。在我國(guó)，知情權(quán)在各部門法中都有體現(xiàn)。在環(huán)境法領(lǐng)域，知情權(quán)就是本文所討論的環(huán)境知情權(quán)。

環(huán)境信息涉及的權(quán)利有三種，即環(huán)境信息獲得權(quán)、環(huán)境信息使用權(quán)和環(huán)境信息參與權(quán)。要想使用和參與環(huán)境信息的過(guò)程，就必須獲得環(huán)境信息。因此，環(huán)境信息的獲得權(quán)利是政府環(huán)境信息公開(kāi)的最關(guān)鍵的步驟和基礎(chǔ)。環(huán)境知情權(quán)又稱環(huán)境信息權(quán)，是指社會(huì)成員有依法獲得政府和企業(yè)掌握的環(huán)境信息的權(quán)利。這個(gè)權(quán)利不僅是公眾參與國(guó)家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護(hù)的必要程序和基礎(chǔ)。從知情權(quán)的概念可以獲悉三方面的內(nèi)容：其一，環(huán)境知情權(quán)的主體是社會(huì)成員，即環(huán)境活動(dòng)所涉及到的社會(huì)成員。其二，該權(quán)利的客體是環(huán)境信息。其三，該權(quán)利的義務(wù)主體，即從何處獲得環(huán)境信息，是政府和企業(yè)及其他社會(huì)組織?！董h(huán)境保護(hù)法》第53條第一款規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。環(huán)境知情權(quán)是公眾的權(quán)利，該如何從政府手中獲得？《環(huán)境保護(hù)法》第53條第二款②規(guī)定了信息公開(kāi)制度。有類似規(guī)定的還有54、55、56、57、58條。環(huán)境信息公開(kāi)制度通過(guò)明確主體、客體以及責(zé)任有力地保障了公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。此外，建立環(huán)境信息公開(kāi)的法律制度，是公眾獲得環(huán)境信息權(quán)利的必然要求，也是信息時(shí)代中對(duì)政府的考驗(yàn)，研究政府的環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)，必然離不開(kāi)公眾的知情權(quán)。

2.人民主權(quán)理論

人民主權(quán)原本是一個(gè)政治領(lǐng)域的理念，但在法律領(lǐng)域中同樣有著不可衡量的地位?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定：全國(guó)人民、政府及組織都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則；《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。憲法明確地指出來(lái)源于人民的公權(quán)力應(yīng)該對(duì)人民懷有敬畏之心，公權(quán)力也要為人民所用。人民主權(quán)這一理念的運(yùn)行也滲透到了環(huán)境領(lǐng)域。環(huán)境的舒適程度嚴(yán)重影響著公眾的生存和生活，對(duì)于與環(huán)境信息相關(guān)聯(lián)的公眾也有權(quán)利知曉。對(duì)于政府而言，其本身的優(yōu)勢(shì)地位使其掌握著很多的環(huán)境信息，遵守憲法及其他部門法，尤其是作為環(huán)境領(lǐng)域的重要法律——《環(huán)境保護(hù)法》，積極、及時(shí)公布環(huán)境信息正是響應(yīng)了習(xí)近平總書(shū)記倡導(dǎo)的“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”③的號(hào)召。在環(huán)境法治實(shí)踐過(guò)程中，要堅(jiān)持以人為本，將人民群眾的身體健康和維護(hù)環(huán)境權(quán)益作為根本出發(fā)點(diǎn)。政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息切實(shí)有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)，也是人民民主在環(huán)境法中的具體體現(xiàn)。擁有一個(gè)清潔、舒適和良好的生活環(huán)境，是人民群眾最大的價(jià)值追求目標(biāo)。提高政府的為民意識(shí)，認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境的緊迫性和必要性，是人民主權(quán)在環(huán)境法治中的要求。人民主權(quán)的另外一個(gè)要求就是要讓民眾獲悉行政主體所掌握的環(huán)境信息，讓政府接受人民的監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)大眾的公德意識(shí)和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，使政府做好保護(hù)環(huán)境的各項(xiàng)工作。也是公權(quán)力和私權(quán)利的完美融合，是法治社會(huì)所追求的目標(biāo)。

（三）環(huán)境信息公開(kāi)的立法現(xiàn)狀

環(huán)境信息公開(kāi)目前在我國(guó)的法律體系中并沒(méi)有成為一部法律或者法規(guī)，而是以法條的形式散見(jiàn)于環(huán)境立法當(dāng)中。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以專章的形式規(guī)定了公眾參與和信息公開(kāi)制度，這是國(guó)家對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)制度重視的體現(xiàn)，但是，迄今為止，信息公開(kāi)還只是一項(xiàng)環(huán)境法中的制度。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》涉及到信息公開(kāi)的條款只有一條，即第19條第二款。該條款要求將有資格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)的名單予以公布。從側(cè)面來(lái)說(shuō)，也可以說(shuō)是政府信息公開(kāi)的一部分。2016 年1月1日新實(shí)施的《大氣污染防治法》第4條規(guī)定了環(huán)保部門將環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和污染防治的重點(diǎn)任務(wù)的完成情況的考核結(jié)果向社會(huì)公布；第15條規(guī)定將環(huán)境質(zhì)量的限期規(guī)劃及達(dá)標(biāo)情況公布于社會(huì)；第22條規(guī)定將與政府的約談情況向社會(huì)公布；第23條規(guī)定要求國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)及縣級(jí)以上政府環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)布環(huán)境質(zhì)量的狀況；第24條規(guī)定定期發(fā)布大氣污染物的濃度、種類等信息；第52條要求公布機(jī)動(dòng)車的檢驗(yàn)信息?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼?duì)政府公開(kāi)環(huán)境信息的規(guī)定較多，而同樣涉及廣大人民群眾福祉的《水污染防治法》《水土保持法》《草原法》等多部環(huán)境單行法均未過(guò)多提及信息公開(kāi)制度。

在我國(guó)的環(huán)境立法框架中只有政府公布環(huán)境信息的義務(wù)，卻很少有條文規(guī)定政府不履行信息公開(kāi)的責(zé)任。這是政府環(huán)境信息公開(kāi)制度的不足之處之一。隨著環(huán)境立法體例的完善，政府的環(huán)境信息公開(kāi)制度也將會(huì)得到完善和發(fā)展。

二、政府公開(kāi)環(huán)境信息的必要性

（一）法治建設(shè)的要求

環(huán)境問(wèn)題事關(guān)社會(huì)大眾的利益，政府機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)的最大主體，而且其擁有來(lái)自民眾的權(quán)力。因而，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該將關(guān)乎民利的環(huán)境信息及時(shí)予以公布，讓大眾及早了解信息內(nèi)容，做好預(yù)防準(zhǔn)備，也有效地避免政府與民眾之間發(fā)生沖突。在社會(huì)大眾的意識(shí)形態(tài)方面，各級(jí)政府部門應(yīng)該及時(shí)公布環(huán)境信息以增強(qiáng)社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)，繼而增強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政行為和對(duì)環(huán)境狀況的關(guān)注。建立一個(gè)透明的政府，調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的積極性、主動(dòng)性，讓廣大的社會(huì)成員參與到環(huán)境行政決策中來(lái)，不僅行使他們自身具有的監(jiān)督權(quán)，也提高他們的參政意識(shí)、權(quán)利主體意識(shí)，也是建設(shè)法治社會(huì)的要求。法治建設(shè)為環(huán)境行政信息公開(kāi)提供了強(qiáng)有力的保障。公開(kāi)環(huán)境信息，政府為保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境所做的行政活動(dòng)將會(huì)受到公眾的監(jiān)督，權(quán)力的使用也會(huì)被制約。因此，政府主動(dòng)公開(kāi)涉及社會(huì)大眾切身利益的環(huán)境信息是很有必要的，也是法治建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）公眾參與的要求

環(huán)境公眾參與原則，是指與自身利益相關(guān)的公眾擁有一定的權(quán)利和通過(guò)一定的程序參與到環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督中去，促使和制約政府機(jī)構(gòu)合理且有限度地行使其權(quán)力。該項(xiàng)原則貫穿于環(huán)境法相關(guān)活動(dòng)的全過(guò)程，指導(dǎo)環(huán)境法治的運(yùn)行。公眾參與原則在環(huán)境法中主要表現(xiàn)在公眾可以參與決策環(huán)境計(jì)劃、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等，也可以參加聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、征求公眾意見(jiàn)等。環(huán)境公眾參與不僅是公眾擁有的權(quán)利，還是公眾應(yīng)該遵守的義務(wù)。權(quán)利主要是在《環(huán)境保護(hù)法》第35條第一款規(guī)定④。公眾參與原則是全球信息迅速發(fā)展帶來(lái)的結(jié)果，它促使環(huán)境決策向民主化和科學(xué)化方向發(fā)展。環(huán)境保護(hù)事業(yè)本身的性質(zhì)就是公益性的，會(huì)涉及到各級(jí)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民，單憑政府的力量很難達(dá)到我們所預(yù)期的目標(biāo)，因此必須要求社會(huì)大眾的參與。環(huán)境權(quán)的界定雖然不能夠統(tǒng)一，但是公眾享有環(huán)境權(quán)利卻是不容置疑的，環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)就需要公眾掌握與自身相關(guān)的環(huán)境信息。而環(huán)境信息公開(kāi)原則涉及到的信息公開(kāi)的主體有政府行政機(jī)關(guān)、企業(yè)和社會(huì)大眾。就我國(guó)目前情勢(shì)來(lái)看，企業(yè)掌握的信息雖然較多，但企業(yè)主動(dòng)公開(kāi)與社會(huì)大眾息息相關(guān)的環(huán)境信息的難度較大；我國(guó)的社會(huì)組織代表著廣大利益群體，但其掌握的環(huán)境信息量是有限的；政府掌握的環(huán)境信息多而且主動(dòng)公開(kāi)是政府的責(zé)任，所以環(huán)境信息公開(kāi)的重任就落到了政府的肩上。公眾參與和環(huán)境信息公開(kāi)是兩個(gè)相輔相成的制度。政府公開(kāi)的環(huán)境信息都是面向社會(huì)大眾的，公開(kāi)的目的在于讓社會(huì)大眾充分知悉環(huán)境信息，積極地參與到政府的行政行為中。而公眾參與環(huán)境決策必須要獲得環(huán)境信息，也離不開(kāi)政府的環(huán)境信息公開(kāi)制度。公眾參與從某一種程度來(lái)說(shuō)，就是信息公開(kāi)的反映。政府公開(kāi)環(huán)境信息，不僅可以促使公眾實(shí)現(xiàn)自己的環(huán)境參與權(quán)，也可以讓公眾掌握環(huán)境破環(huán)或者污染的有力信息以實(shí)現(xiàn)自己的檢舉、控告權(quán)。公眾參與原則能夠極大地促進(jìn)公眾愛(ài)護(hù)環(huán)境和保護(hù)環(huán)境，是環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，它的運(yùn)行和貫徹要依賴于具體的環(huán)境制度，而信息公開(kāi)制度作為環(huán)境公眾參與原則的基礎(chǔ)制度，通過(guò)法律促進(jìn)、鼓勵(lì)和強(qiáng)制政府把環(huán)境信息發(fā)布出來(lái)，使得公眾參與制度得到實(shí)現(xiàn)。因此，政府的環(huán)境信息公開(kāi)就顯得無(wú)比重要。

（三）公眾監(jiān)督權(quán)的要求

要想限制政府的行政權(quán)力，就少不了社會(huì)群眾的監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)的行使必然要求政府公開(kāi)環(huán)境信息。因此，規(guī)范政府的環(huán)境信息公開(kāi)制度，就要加強(qiáng)公眾對(duì)政府行政權(quán)力的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)所制定的公共政策是關(guān)乎于廣大的社會(huì)成員自身利益的，這就要求政府要民主決策、科學(xué)決策。為了保障政府行政決策過(guò)程順利進(jìn)行，政府應(yīng)該爭(zhēng)取讓社會(huì)大眾充分參與決策制定過(guò)程，行政信息公開(kāi)又能保證公眾參與決策發(fā)揮其最大的效果，因此，政府應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息。環(huán)境信息的最大披露主體是政府行政機(jī)關(guān)，而其行政權(quán)力的能動(dòng)性也是較大的，為了防止政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利，環(huán)境信息公開(kāi)制度是最好的解決方式之一。當(dāng)前社會(huì)法治理念的進(jìn)步和深入人心，以及信息的流通和網(wǎng)絡(luò)的極其發(fā)達(dá)，社會(huì)大眾的法治意識(shí)隨之在增強(qiáng)，他們更愿意關(guān)注行政機(jī)關(guān)的法制運(yùn)行動(dòng)向和與自身利益相關(guān)的各類信息，這其中不乏關(guān)涉生存條件的環(huán)境信息。由于環(huán)境事件發(fā)生的突發(fā)性和不可預(yù)知性，使得政府處理起來(lái)棘手麻煩，因此，公眾參與其中所達(dá)到的效果是很明顯的，一方面盡快解決環(huán)境問(wèn)題，另一方面制約行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。

行政信息公開(kāi)不會(huì)增加行政主體的負(fù)擔(dān)和責(zé)任，更不會(huì)影響到行政辦公的效率，反而是提高了效率，也就是說(shuō)公開(kāi)環(huán)境信息和行政機(jī)關(guān)的行政行為不會(huì)沖突。法治領(lǐng)域的常用諺語(yǔ)說(shuō):“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，行政信息公開(kāi)就是最好的防腐劑。環(huán)境行政信息公開(kāi)制度可以有效地防止政府機(jī)關(guān)的腐敗和肆意濫用公權(quán)力，以及利用信息優(yōu)勢(shì)牟取不當(dāng)利益。

三、政府信息公開(kāi)的不足及應(yīng)對(duì)措施

（一）不足

“全能型政府”的發(fā)展已經(jīng)根植于社會(huì)大眾的意識(shí)形態(tài)中，在他們認(rèn)為發(fā)生事情就應(yīng)該找政府機(jī)關(guān)解決，所以當(dāng)發(fā)生環(huán)境事件時(shí)，社會(huì)成員最先想到的是政府要出面解決，希望在第一時(shí)間獲得政府權(quán)威的環(huán)境事件相關(guān)信息?！胺?wù)型政府”的大力倡導(dǎo)，使得公眾意識(shí)到自己作用的重要性，他們關(guān)注環(huán)境事件的進(jìn)展和通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)獲得信息，但是，由于社會(huì)因素的復(fù)雜性，媒體報(bào)道的信息有失真現(xiàn)象的發(fā)生，因此仍然要借助政府機(jī)關(guān)發(fā)布他們手中掌握的真實(shí)信息。然而，政府主動(dòng)公開(kāi)與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的信息卻是不盡如人意的。地方政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息的意識(shí)不強(qiáng)，不公開(kāi)環(huán)境問(wèn)題相關(guān)信息的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，比如擔(dān)心民眾因?yàn)榭謶汁h(huán)境事件而發(fā)生集體散步事件；再比如環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生損害了過(guò)多的社會(huì)公眾利益等。當(dāng)然，政府為了盡快的“息事寧人”，使得較強(qiáng)的利益主體的利益少受損害，更多的政府機(jī)關(guān)選擇瞞報(bào)或者漏報(bào)。比如近幾年在甘肅地域內(nèi)發(fā)生的“蘭州自來(lái)水苯污染事件”和“武威沙漠排污事件”，地方政府為了抑制不良影響，防止該事件在全國(guó)范圍內(nèi)造成的不利影響，該地方機(jī)關(guān)選擇能瞞多久就瞞多久的態(tài)度，反而使得事態(tài)發(fā)展更為嚴(yán)峻，群眾的利益受損也較為嚴(yán)重[4]。地方政府的這一行為對(duì)政府的公信力造成了負(fù)面影響，公眾對(duì)政府的信任再次降低。以我們的經(jīng)驗(yàn)判斷，當(dāng)突發(fā)性的環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，網(wǎng)絡(luò)上的各種消息層出不窮，使得社會(huì)公眾分辨不出信息的真?zhèn)?。這也說(shuō)明政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)顯得被動(dòng)，其發(fā)布的消息也有失真實(shí)性。政府發(fā)布信息的不透明和真假難辨極易引起社會(huì)群眾的恐慌和民憤，這也是群眾上訪類案件增多的原因之一。發(fā)生突發(fā)性環(huán)境事件后，政府機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)生過(guò)程的報(bào)道和分析較多，而對(duì)于發(fā)生原因的調(diào)查顯得效率不高，其采取的應(yīng)對(duì)措施也顯得空乏無(wú)力。國(guó)家層面的政府應(yīng)急能力較強(qiáng)，公布數(shù)據(jù)也較準(zhǔn)確，但是我國(guó)的信息傳播主要是通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)下達(dá)通知，由下級(jí)來(lái)實(shí)施具體措施。通過(guò)一級(jí)一級(jí)的傳遞，使得政府的通知和信息的發(fā)布存在滯后性，所帶來(lái)的損失是顯而易見(jiàn)的。對(duì)于同一個(gè)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生，多個(gè)政府行政部門都有義務(wù)和責(zé)任解決該問(wèn)題，發(fā)布相關(guān)的信息。但在實(shí)踐中，涉及到對(duì)自身不利的事情時(shí)往往互相推諉、扯皮。這種現(xiàn)象不利于環(huán)境信息的及時(shí)發(fā)布，不利于環(huán)境問(wèn)題的高效解決，也會(huì)造成公眾對(duì)政府的信心降低。

通過(guò)以上分析，筆者總結(jié)出環(huán)境信息公開(kāi)在環(huán)境實(shí)踐過(guò)程中存在的不足主要有：（1）政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息的意識(shí)不強(qiáng)。（2）政府公開(kāi)的環(huán)境信息存在失真現(xiàn)象。（3）政府機(jī)關(guān)的各部門針對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)及環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)上存在互相推諉、被動(dòng)的現(xiàn)象。（4）政府信息公開(kāi)方面存在環(huán)境信息不實(shí)、公開(kāi)意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題缺乏相應(yīng)的責(zé)任措施。

（二）應(yīng)對(duì)措施

1.環(huán)境信息公開(kāi)制度的法律化

社會(huì)治理是政府的基本職能，也是應(yīng)盡職責(zé)?？v觀中國(guó)近幾年的環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境問(wèn)題日益增多，而環(huán)境信息發(fā)布的滯后性，以及在上述提到的環(huán)境法治運(yùn)行過(guò)程中環(huán)境信息公開(kāi)制度存在的各類問(wèn)題均未得到合理的解決，環(huán)境立法層面的完善所起的作用也不明顯。我國(guó)的信息公開(kāi)制度發(fā)展較晚，在2008年頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，這對(duì)政府主動(dòng)公開(kāi)信息有一定的促進(jìn)作用，但對(duì)于政府的信息公開(kāi)的約束仍然不夠。在環(huán)境保護(hù)部門，環(huán)境信息公開(kāi)效果依舊改觀不大。環(huán)境領(lǐng)域中信息公開(kāi)作為一項(xiàng)法律制度被明確寫(xiě)進(jìn)了《環(huán)境保護(hù)法》中，但是法律中對(duì)于政府機(jī)關(guān)不公布環(huán)境信息的責(zé)任卻只有一條，即68條⑤。

研究環(huán)境法的信息公開(kāi)制度就不得不提起美國(guó)的信息公開(kāi)制度的法律系統(tǒng)。美國(guó)1966年制定了《信息自由法》，這是美國(guó)關(guān)于信息公開(kāi)制度的最早法律。在美國(guó)的法律史上還有兩部法律也能夠看出信息公開(kāi)對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要性，即1972年的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》（The Federal Advisory Committee Act）和 1976 的《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》（The Federal Government in the Sunshine Act）。美國(guó)以這三部法律規(guī)范，構(gòu)建起了美國(guó)國(guó)家層面關(guān)于行政信息公開(kāi)的規(guī)范體系。而在我國(guó)的環(huán)境信息問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方面有規(guī)章層面的《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》，法規(guī)層面的《突發(fā)環(huán)境事件信息公開(kāi)條例》，法律層面的《保密法》以及各地方政府的規(guī)范性文件，看似法律系統(tǒng)完備，實(shí)則對(duì)環(huán)境信息的實(shí)施所起的作用不顯著。歸根結(jié)底，在于我國(guó)的環(huán)境信息公開(kāi)立法不健全，所以，我國(guó)應(yīng)該借鑒外國(guó)的立法模式，將環(huán)境信息公開(kāi)從制度層面上升到法律層面，用法律的強(qiáng)制力促進(jìn)政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息；由法律保障政府不公開(kāi)環(huán)境信息以及公開(kāi)的環(huán)境信息的不真實(shí)承擔(dān)法律責(zé)任。環(huán)境信息公開(kāi)制度的法律化是環(huán)境法治發(fā)展的趨勢(shì)。從法律制度層面上升到法律層面，不僅是位階的提高，也是法律權(quán)威的彰顯。

2.建立環(huán)保部門與其他部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生具有廣泛性，涉及的利益部門往往不止一個(gè)，因此就需要多個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)履行自己的職責(zé)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，各政府機(jī)關(guān)實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)時(shí)出現(xiàn)的現(xiàn)象是“利益爭(zhēng)相實(shí)施，職責(zé)爭(zhēng)相推諉”。在蘭州苯污染事件中，蘭州市建設(shè)局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、國(guó)資委等部門被追責(zé)，但各部門卻是極力推卸自己的責(zé)任。為了減少這類現(xiàn)象的發(fā)生，也為了解決環(huán)境信息公開(kāi)在法制運(yùn)行中存在的問(wèn)題，環(huán)境信息公開(kāi)法律化只是其中之一的措施，另外一個(gè)重要措施就是建立環(huán)保部門與其他部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他部委關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)工作的合作與協(xié)調(diào)。環(huán)境保護(hù)的科學(xué)技術(shù)性和廣泛性較強(qiáng)，它所涉及的知識(shí)面豐富，因此，做好各部門之間分工和聯(lián)動(dòng)是必要的。環(huán)境法治的聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以很好地解決責(zé)任推諉和責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，同時(shí)也能夠使得政府各機(jī)構(gòu)意識(shí)到環(huán)境信息公開(kāi)的重要性，最終確保行政機(jī)關(guān)透明、公正的公布環(huán)境信息，使環(huán)境信息公開(kāi)為環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)出它應(yīng)有的價(jià)值。

注釋：

①“信息公開(kāi)和公眾參與”這一章節(jié)中的第54、55、 56條。

②各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。

③http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/ 23/c_114467754.htm.

④公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。而公眾的參與義務(wù)法條中沒(méi)有明確規(guī)定，但是，公眾是環(huán)境問(wèn)題引起的主體，就有義務(wù)參與環(huán)境相關(guān)決定中，履行保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。

⑤第六十八條 地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開(kāi)除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職：（七）應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)的；（八）將征收的排污費(fèi)截留、擠占或者挪作他用的；（九）法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為。

[1]黃佳宇.行政信息公開(kāi)研究[D].吉林大學(xué)，2015.20.

[2]胡濤.環(huán)境信息公開(kāi)制度研究[D].武漢大學(xué)，2005.2.

[3] http://baike.so.com/doc/1409490-1490010. html.

[4]劉曉麗.環(huán)境污染類輿情應(yīng)對(duì)中的政府信息公開(kāi)研究——以蘭州自來(lái)水苯污染事件和天津“8.12”特大爆炸事故為例 [D].山東大學(xué)，2016.

（責(zé)任編輯：陳俊潔）

本文系甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心課題“我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：NCELCS2016015）的研究成果之一。

D922.6

A

2095-7416（2017）-02-0082-05

2017-01-08

李金菊（1992—），女，甘肅古浪人，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2015級(jí)研究生。