李玉玲

（濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022）

工資集體協(xié)商制度的立法問題及對策研究

李玉玲

（濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022）

工資集體協(xié)商制度是有效解決勞資矛盾、維護職工權(quán)益、體現(xiàn)社會公平的工資決定機制。我國工資集體協(xié)商制度的立法存在體系不健全、工會缺乏代表性和獨立性、行政色彩過濃、救濟機制不完善等問題，導致工資集體協(xié)商流于形式，難以發(fā)揮其功能。因此，我國應該盡快出臺工資集體協(xié)商法，政府由直接管制向服務轉(zhuǎn)型，保證工會的經(jīng)濟獨立性，完善爭議解決機制。

工資集體協(xié)商；工會；集體談判；勞動關(guān)系

工資集體協(xié)商制度是勞動法律制度的基石，是協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、維護職工權(quán)益的重要手段。工資集體協(xié)商制度最早起源于英國，如今這一制度已經(jīng)成為美國、日本等國家調(diào)整勞資關(guān)系、解決勞資糾紛的重要法律武器。我國雖然在勞動法律中對集體協(xié)商制度有所規(guī)定，一些地方立法也出臺了協(xié)商辦法，但是總體來看我國關(guān)于集體協(xié)商的立法體系還不健全，過于原則，缺乏統(tǒng)一性，甚至對協(xié)商主體、政府功能定位、罷工權(quán)等問題，理論界還存在爭議。黨的十八屆四中全會要求全面推進依法治國，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，因此，對工資集體協(xié)商制度進行立法研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、工資集體協(xié)商制度概述

（一）工資集體協(xié)商制度的概念

歐美國家一般使用“集體談判”的概念，認為集體協(xié)商與集體談判屬于勞動關(guān)系體系中兩個不同的方面，是解決矛盾的兩種不同形式[1]。集體談判是雇主或雇主組織與工會或勞方組織就工資、勞動條件、福利待遇等進行的談判，集體協(xié)商則是雙方就集體談判中沒有涉及的問題進行協(xié)商。集體談判一般要求勞方代表必須是工會會員，而集體協(xié)商則沒有此限制。1921年，英國學者韋伯夫婦在《產(chǎn)業(yè)民主》一書中最先提出了“集體談判”的概念，1981年國際勞工組織《促進集體談判公約》使用了集體談判的概念。

我國學術(shù)界并未嚴格區(qū)分集體協(xié)商和集體談判兩個概念，一般認為集體協(xié)商包括集體談判的過程，立法實踐中均使用了集體協(xié)商這一概念。有的學者認為，用集體協(xié)商替代集體談判的主要理由在于集體談判將勞資雙方視為對立的雙方，這一點與社會主義性質(zhì)不完全相容；此外，集體談判制度的基礎(chǔ)是勞動三權(quán)，而我國相關(guān)立法并沒有明確的勞動三權(quán)的規(guī)定[2]。

工資集體協(xié)商是指用人單位與職工通過集體協(xié)商的方式，依法就工資標準、工資分配與支付、獎金、違約責任等事項達成一致意見，并簽訂集體工資協(xié)議的行為。工資集體協(xié)商制度是關(guān)于工資集體協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、法律責任等事項的法律規(guī)則系統(tǒng)。在簽訂集體勞動合同中，工資是引發(fā)勞資雙方矛盾的焦點問題，因此工資集體協(xié)商是集體合同的重要組成部分。

(二)工資集體協(xié)商的主要類型

工資集體協(xié)商主要有企業(yè)工資集體協(xié)商、區(qū)域性工資集體協(xié)商和行業(yè)性工資集體協(xié)商三種類型，其中企業(yè)工資集體協(xié)商屬于一般類型，對具備了開展工資集體協(xié)商條件的企業(yè)都適用。但是企業(yè)工資集體協(xié)議確定的工資標準不得低于區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)議的約定，區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)商在范圍和層次上都大于、高于企業(yè)級工資集體協(xié)商。企業(yè)工資集體協(xié)商是指企業(yè)代表與職工代表就工資事項進行平等協(xié)商，簽訂專項工資集體協(xié)議的行為；區(qū)域性工資集體協(xié)商是指由區(qū)域工會組織與區(qū)域企業(yè)組織或區(qū)域內(nèi)企業(yè)方的代表，依法就工資事項進行集體協(xié)商，并簽訂區(qū)域性工資集體協(xié)議的行為，區(qū)域一般指的是鎮(zhèn)、區(qū)、街道、村、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等；行業(yè)性工資集體協(xié)商是指在同行業(yè)企業(yè)相對集中的區(qū)域，由行業(yè)工會組織代表職工與同級企業(yè)代表組織或企業(yè)代表，依法就工資事項進行集體協(xié)商，并簽訂覆蓋本行業(yè)所有企業(yè)的行業(yè)性工資集體協(xié)議的行為。

二、我國工資集體協(xié)商制度的立法現(xiàn)狀及問題

（一）工資集體協(xié)商制度的立法現(xiàn)狀

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，勞動關(guān)系由原來的終身制轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧雍贤?，勞資雙方的矛盾、糾紛不斷增多，因此工資集體協(xié)商制度被提上了立法日程。2000年原勞動部發(fā)布《工資集體協(xié)商試行辦法》，對工資集體協(xié)商的定義、內(nèi)容、程序、協(xié)商代表、協(xié)議的審查作了具體的規(guī)定；2004年又出臺了《集體合同規(guī)定》，對工資集體協(xié)商代表的產(chǎn)生、職責、集體協(xié)商的流程及爭議的處理作了進一步規(guī)定。2007年《勞動合同法》第52條規(guī)定企業(yè)職工與用人單位可以訂立工資專項集體合同，第53條對區(qū)域性和行業(yè)性集體協(xié)商制度也作了原則性規(guī)定，即縣級以下區(qū)域內(nèi)的建筑業(yè)等行業(yè)可以簽訂行業(yè)性或區(qū)域性集體合同。

一些地方也紛紛對工資集體協(xié)商進行了相應的立法，截止到2015年10月，全國共有29個省、市、區(qū)制定出臺了36部集體協(xié)商地方性法規(guī)和5部集體協(xié)商規(guī)章，其中11部是最近三年通過或修訂的[3]。關(guān)于工資集體協(xié)商制度，只有河北省、四川省、江西省、山東省和杭州市、大連市、自貢市等少數(shù)省、市進行了專門立法，其他大多數(shù)地方并未進行專門立法，只是在有關(guān)集體合同、勞動合同的地方立法中涉及到工資集體協(xié)商的內(nèi)容，立法層次較低，多以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)。

（二）工資集體協(xié)商制度的法律問題分析

1.工會的代表性和獨立性不強。《工會法》第20條規(guī)定：“工會代表職工與企業(yè)以及實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位進行平等協(xié)商，簽訂集體合同?！惫鳛閯趧诱呃娴拇恚诠べY集體協(xié)商過程中與企業(yè)平等協(xié)商，其重要地位和作用被法律所確認，是工資集體協(xié)商制度向法制化、規(guī)范化的一大發(fā)展。但是在實踐中，工會的代表性與獨立性不強，不能從根本上解決工資集體協(xié)商中協(xié)商主體力量無法相抗衡的問題。在我國企業(yè)中，工會的組建、運行、工會干部的任命等基本由企業(yè)決定，在經(jīng)濟和組織上工會對企業(yè)存在過多依賴。還有一些工會干部本身由企業(yè)行政干部兼任，這種角色混淆使工會難以保證在工資集體協(xié)商中的獨立性，不能夠很好地代表勞動者的利益與企業(yè)平等協(xié)商，很難真正地起到維護勞動者合法權(quán)益的法律效果。

2．行政色彩濃厚。我國關(guān)于工資集體協(xié)商制度的立法表現(xiàn)出濃厚的行政色彩，明確規(guī)定了政府在工資協(xié)商中的主導地位和干預職能。在集體協(xié)商中，政府本應適度介入，充當“中間人”的角色，實際卻充當了“管制者、調(diào)停者、監(jiān)督者和仲裁者”[4]。如《工資集體協(xié)商試行辦法》第6條及第22條規(guī)定，勞動行政部門對協(xié)商主體資格、協(xié)議內(nèi)容等有審查權(quán)，對協(xié)議可以提出修改意見，對履行情況有監(jiān)督權(quán)。

政府主導下的工資集體協(xié)商制度由于缺乏制度實施的原動力，導致只注重工資集體協(xié)議的簽約率，很多省市甚至將覆蓋率、簽約率作為企業(yè)評優(yōu)、政績考核、工會專項考核等的依據(jù)，但是多數(shù)協(xié)議并未真正履行和實施，存在“走過場”的問題。另外，政府主導下的工資集體協(xié)商通常由上級工會提供格式文本，并未經(jīng)過協(xié)商、談判的博弈過程，職工意愿難以實現(xiàn)，資強勞弱的矛盾并未真正化解。

3.立法不完善。首先表現(xiàn)為立法層次低，立法體系不完善。我國雖然在國家層面上出臺了《工資集體協(xié)商試行辦法》，但是這個規(guī)定僅僅是部門規(guī)章，立法層次低，權(quán)威性不夠，效力遠遠低于法律，不能成為地方進行工資集體協(xié)商立法的依據(jù)，這也導致立法體系中某些內(nèi)容不一致。以《工資集體協(xié)商試行辦法》與《杭州市企業(yè)工資集體協(xié)商條例》比較，在協(xié)商代表、協(xié)商程序等方面很多內(nèi)容不一致。再如，《工資集體協(xié)商試行辦法》規(guī)定，一方收到協(xié)議意向書時答復時間為20日，提供協(xié)商資料信息的時間為會前5日；而《四川省企業(yè)集體協(xié)商辦法》規(guī)定，一方接到工資集體協(xié)商的要約后應于15日內(nèi)書面答復，提供協(xié)商資料信息的時間為會前10日。其次表現(xiàn)為立法內(nèi)容不健全。《工資集體協(xié)商試行辦法》雖然對協(xié)商的主體、程序和內(nèi)容作了規(guī)定，但是對行業(yè)性、區(qū)域性工資集體協(xié)商及法律責任問題均未提及。地方在立法中也存在不同程度的內(nèi)容缺失問題，如對協(xié)商代表保護的規(guī)定大多數(shù)地方立法都注重對職工代表的保護，卻忽視對企業(yè)方代表的保護。

4.爭議救濟機制不完善。從我國立法來看，關(guān)于工資集體協(xié)商過程中的爭議處理方式也不盡相同，導致發(fā)生爭議時如何救濟成為問題。《勞動合同法》規(guī)定了集體合同履行過程中發(fā)生爭議首先要協(xié)商，協(xié)商不成的可以仲裁或起訴。《勞動法》第84條對簽訂或履行集體合同發(fā)生爭議的解決方式分別作了規(guī)定，對簽訂集體合同發(fā)生的爭議，當事人首先協(xié)商，協(xié)商不成由當?shù)貏趧有姓块T組織各方協(xié)調(diào)處理；對履行中發(fā)生的爭議首先必須協(xié)商，協(xié)商不成之后可以選擇勞動仲裁，對仲裁不服的可以向人民法院起訴。原勞動部《集體合同規(guī)定》第49條規(guī)定了勞動行政部門協(xié)調(diào)處理的方式，當事人不能協(xié)商解決的，可以申請勞動行政部門協(xié)調(diào)處理，勞動行政部門認為必要時也可以主動介入?yún)f(xié)調(diào)處理。

三、國外工資集體協(xié)商制度介紹

國外工資集體協(xié)商制度從18世紀萌芽距今已有200多年歷史，英國、美國、日本等國家通過立法賦予工會工資集體協(xié)商的權(quán)利，在法律框架內(nèi)采用集體談判制度解決工資報酬、福利待遇等問題，成為協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、維護職工權(quán)益的重要方法和手段。這可以為完善我國工資集體協(xié)商制度提供有益的借鑒。

（一）美國工資集體談判制度

美國的工資集體談判制度有完善的立法保障，1933年的《國家工業(yè)復興法》賦予職工選擇代表與雇主進行集體談判的權(quán)利；1935年《國家勞資關(guān)系法》明確了工會在談判中的主體地位，非公共領(lǐng)域的勞工也成為集體談判的領(lǐng)域，談判的程序和內(nèi)容更具體；1947年《國家勞工管理法》為平衡雇主和工會的關(guān)系對工會的權(quán)利作了限制。

美國工資集體談判制度強調(diào)雙方的信息披露義務，避免惡意談判。雇主必須披露己方掌握的生產(chǎn)、經(jīng)營及利潤等與談判相關(guān)的信息，工會也必須如實提供相關(guān)信息。1959年《勞資報告及披露法》要求工會對其財務狀況進行適當?shù)呐叮构ㄟ^集體合同條款限制雇主的權(quán)利[5]。美國工會在集體談判中獨立性強，不受任何其他團體或雇主的干涉，僅代表職工的利益，如美國《國家勞動關(guān)系法》第八條明確禁止雇主控制或干涉勞工組織的成立或活動，禁止向其提供財政或其它方面的支持。

美國糾紛救濟機制比較完善。集體談判過程中的爭議由美國國家勞資委員會負責處理，并對雙方的不當勞動行為進行監(jiān)督和糾正，職工可以通過行使罷工權(quán)、雇主可以行使閉廠權(quán)來打破談判僵局，也可以通過第三方進行調(diào)解。集體協(xié)議達成后發(fā)生的爭端，先通過企業(yè)內(nèi)部的申訴委員會解決，內(nèi)部不能解決時可以提交仲裁委員會進行最終裁決。

（二）德國工資集體談判制度

德國工資集體談判制度的內(nèi)容主要在其《集體合同法》中規(guī)定，行業(yè)工資集體協(xié)商制度和共決制度，有效穩(wěn)定了勞動關(guān)系，成為各國借鑒的典范。

德國的工資集體談判以行業(yè)集體談判為主。德國沒有企業(yè)工會，每個企業(yè)隸屬于一個行業(yè)。德國最大的工會組織是行業(yè)工會聯(lián)合會，由八個行業(yè)工會組成，行業(yè)工會與對應層級的雇主聯(lián)合會進行談判。德國實行工資共決制，由工會和雇主自行協(xié)商，政府不予干涉。協(xié)議中的各項勞動標準為最低標準，企業(yè)標準不能低于行業(yè)集體協(xié)議標準。行業(yè)集體協(xié)議中形成了工資等級、工資結(jié)構(gòu)和工資基準率的標準化，勞動力成本與工資的調(diào)整在同一行業(yè)變化不大，同一行業(yè)不同企業(yè)之間職工收入差距不大，企業(yè)和職工都能夠在公平環(huán)境下同等發(fā)展[6]。

德國政府主要通過集體談判間接對企業(yè)工資施加影響，不主動干涉。政府通過制定相關(guān)的法律法規(guī)保障談判的規(guī)范和公平公正，利用輿論導向?qū)φ勁羞M行指引，也會通過稅收政策調(diào)節(jié)企業(yè)工資增長和職工之間的收入差距。

（三）日本工資集體協(xié)商制度

日本憲法規(guī)定了“勞動三權(quán)”，即團結(jié)權(quán)、集體談判權(quán)和其他集體行動權(quán)，工資集體談判權(quán)就是對“勞動三權(quán)”的落實。日本的《勞動組合法》規(guī)定，談判必須遵守誠實守信原則，工會提出工資集體談判要求時，雇主不得拒絕。日本的“春斗政策”即全國性的工資集體談判，因每年春天的二三月進行，所以稱為“春斗”，自1956年起定期開展。企業(yè)以“春斗”的標準制定企業(yè)的工資分配，有利于提高職工的工資水平，縮小工資差距，企業(yè)之間也能更公平地競爭。

四、完善我國工資集體協(xié)商制度的對策

（一）保證工會的獨立性和代表性

1．保證工會的獨立性。目前我國工會的經(jīng)費主要來源于建立工會組織的企事業(yè)單位向工會撥繳的經(jīng)費，這是難以保證工會獨立的主要原因。工會經(jīng)費的主要來源應該是來自于會員，德國、日本等國家工會經(jīng)費來源主要是會員的會費，會員繳納的會費為工資的1%至2%。我國工會會員會費繳納比例較低，僅為每月基本工資的0.5%。因此我國應該增加工會會員的繳費比例，工會會員繳納工會會費是會員的義務，這樣才能保證工會在工資集體協(xié)商中保持獨立。工會可以借鑒國外的經(jīng)驗，積極拓展資金渠道，如通過理財儲蓄以增加利息收入。

2．保證工會的代表性。為避免一些企業(yè)的工會主席由企業(yè)任命的現(xiàn)象，保證工會真正代表職工利益，首先工會主席應當通過法定選舉程序選舉產(chǎn)生，會員通過民主選舉選出能代表絕大多數(shù)職工意愿的工會主席。為保證工會主席的職業(yè)化，其薪酬由上級工會發(fā)放而不是企業(yè)發(fā)放，其主要職責就是領(lǐng)導工會、維護企業(yè)職工權(quán)益、開展集體協(xié)商[7]。

（二）優(yōu)化政府在工資集體協(xié)商中的角色定位

我國的工資集體協(xié)商立法目前還不完善，勞資雙方力量不對稱，勞動關(guān)系較復雜，不能完全依靠市場進行調(diào)節(jié)，政府在工資集體協(xié)商過程中作用重大。但是政府作為第三方應該居間協(xié)調(diào)，減少直接干預，采用立法、監(jiān)督與服務的形式推進我國工資集體協(xié)商進程。首先，政府應該完善工資集體協(xié)商法律體系，確保勞資雙方在協(xié)商時有法可依并得到政府在法律方面的保護。其次，政府應該充當協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。集體合同有其私法性質(zhì)，公權(quán)力不宜過多干涉。政府應該居間協(xié)調(diào)，化解分歧，推動談判進程；同時監(jiān)督勞資雙方的協(xié)商行為，保證協(xié)商在法律下運作。最后，政府應該在集體協(xié)商中充當服務者的角色。國際勞工組織1981年第163號建議書要求政府在勞資協(xié)商中提供必要資料，對勞資關(guān)系的建立和運行提供指導、咨詢、中介和發(fā)布信息等服務。

（三）完善工資集體協(xié)商制度的立法

我國全國人大常委會應盡快進行工資集體協(xié)商專門立法，為地方工資集體協(xié)商立法和實踐提供上位法的依據(jù)。立法中應該明確規(guī)定工資集體協(xié)商的主體、內(nèi)容、程序、爭議解決機制、法律責任等內(nèi)容，增加雙方的信息披露義務、罷工權(quán)、閉廠權(quán)等權(quán)利義務的規(guī)定，補充完善行業(yè)性、區(qū)域性集體協(xié)商的內(nèi)容，增強立法的可操作性。法律體系內(nèi)部相關(guān)法律法規(guī)之間注意配套和銜接，保證體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。目前關(guān)于工資集體協(xié)商的規(guī)定是任意性規(guī)范，而非強制性法律規(guī)范，導致工資集體協(xié)商法律缺乏權(quán)威性。因此應該在立法中將工資集體協(xié)商進行強制性規(guī)定，將“可以”改為“應當”。

（四）健全工資集體協(xié)商爭議解決機制

根據(jù)目前的法律規(guī)定，在工資集體協(xié)商過程中發(fā)生的爭議不能協(xié)商解決的，當事人可以申請勞動行政部門協(xié)調(diào)處理。筆者認為，勞動部門的協(xié)調(diào)處理方式行政性太強，應該按照三方原則設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會，引入強制調(diào)解制度，對因集體協(xié)商、簽訂或履行集體協(xié)議發(fā)生的爭議，由調(diào)解委員會強制調(diào)解。對協(xié)商過程中發(fā)生的爭議，建議增加勞動仲裁的救濟機制，不贊成在協(xié)商過程中增加訴訟的救濟方式，繁瑣的訴訟程序和高昂的訴訟成本不利于集體協(xié)商進程的推進。另外，我國應當增加對不當勞動行為的救濟制度。對企業(yè)控制干涉工會、拒絕與工會協(xié)商等不當行為，通過行政救濟為主、準司法救濟為輔的方式進行救濟。

工資集體協(xié)商制度的推行，需要立法、執(zhí)法和司法多個方面提供保障，工資集體協(xié)商的法治化有益于建立和諧的勞資關(guān)系，化解勞資矛盾，也是勞動者基本權(quán)利得以表達和實現(xiàn)的途徑。國外的實踐證明,完善的工資集體協(xié)商法律體系是工資集體協(xié)商發(fā)揮作用的重要保證，我國應該盡快出臺工資集體協(xié)商法，促進和諧勞資關(guān)系的發(fā)展。

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（責任編輯：房克樂）

本文系山東省社會科學規(guī)劃研究項目“生態(tài)補償法律機制研究”（項目編號：15CFXJ04）的階段性成果。

D922.5;F249.24

A

2095-7416（2017）02-0026-04

2017-03-13

李玉玲（1973-），女，山東諸城人，碩士，濟南大學政法學院副教授，主要研究方向為社會法。