□張 靜 邵馨儀

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

農(nóng)村宅基地有償退出機制的研究
——以安徽省寧國市為例

□張 靜 邵馨儀

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民進城落戶，農(nóng)村住房空置，“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，適時的農(nóng)村宅基地有償退出機制邊應(yīng)運而生。本次研究，以安徽省寧國市為切入點，在寧國市改革的背景下，深入了解其農(nóng)村宅基地有償退出政策的出臺、實施的具體舉措、補償機制、激勵方式、宣傳力度，通過調(diào)研進一步了解當(dāng)?shù)卣赝顺稣叩膶嵤┈F(xiàn)狀以及農(nóng)戶對該政策的反應(yīng)與期望，對宅基地有償退出機制的合理性和可操作性進行分析，進而找尋該政策實施過程中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出自己的看法和完善改革的建議，加強其實踐的應(yīng)用性和可操作性。

宅基地；有償退出；寧國市

伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)民進城落戶的現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，農(nóng)村住房空置，出現(xiàn)了越來越多的“空心村”，與此同時，對于很多農(nóng)村“一戶多宅”的現(xiàn)象也一直存在，這多半是農(nóng)村長期以來的管理漏洞導(dǎo)致的歷史遺留問題，而此時，我國農(nóng)村宅基地面臨著潛在價值上升,卻出現(xiàn)制度缺失，使用效率低、權(quán)利缺乏保障、非法交易普遍等問題，這些正是當(dāng)前農(nóng)村土地使用制度改革的一項迫切任務(wù)。如何使農(nóng)村這一“沉睡的資產(chǎn)”活起來，適時、適度調(diào)整農(nóng)村宅基地制度，正是明晰解決這些現(xiàn)象的重要舉措。

在這樣的大環(huán)境下，自中共十八屆三中全會提出改革完善宅基地制度始，繼中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，各省市適時推出農(nóng)村改革政策，深化農(nóng)村改革已勢在必行。在此期間，農(nóng)村宅基地有償退出機制脫穎而出。作為一項順應(yīng)城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地價值最大化，切實有效維護農(nóng)民權(quán)益，并且貫徹珍惜和合理利用每一寸土地的國策和優(yōu)化我國土地資源配置需要的農(nóng)村土地改革政策，宅基地使用權(quán)有償使用，自愿退出，同時也對疏解農(nóng)村宅基地閑置與私下交易以及緩解大規(guī)模農(nóng)民進城帶來的城鎮(zhèn)用地矛盾和公共投入壓力問題具有實際作用。

1 寧國市宅基地有償退出政策概況

自2009年以來，安徽省寧國市在農(nóng)村土地使用制度改革方面積極探索不斷嘗試，2013年9月《寧國市人民政府關(guān)于印發(fā)寧國市農(nóng)村宅基地退出辦法（試行）》正式出臺，為寧國市宅基地有償退出機制提出了具體指引。該辦法要求農(nóng)村宅基地退出以依法自愿、合理補償、合理利用、統(tǒng)籌推進為原則，并確定了相對具體的補償標(biāo)準(zhǔn)和退出程序，更是以政府文件的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處的職責(zé)具體落實。鑒于寧國市在此改革方面有較為成熟的政策反應(yīng)，本文便以其為切入點展開探究。

2 寧國市宅基地有償退出調(diào)查與數(shù)據(jù)分析

本次調(diào)查選取了寧國市最早實施農(nóng)村宅基地有償退出試點的鄉(xiāng)村港口鎮(zhèn)山門村，加之梅林鎮(zhèn)沙埠村、仙霞鎮(zhèn)仙霞村這兩個較為典型的試點區(qū)，調(diào)查以訪問問卷的方式進行，以被調(diào)查者經(jīng)濟情況、宅基地大致面積、退出意愿、對補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度和未來期望等為調(diào)查內(nèi)容，共發(fā)放問卷300份，每村各100份，收回問卷288份，有效問卷261份，問卷有效率90.6%。

經(jīng)過一系列的數(shù)據(jù)分析，受調(diào)查農(nóng)戶對“對政府制定的宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意”占總比高達79%，是此次問卷調(diào)查最突出的點。這部分受訪農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)在的宅基地退出補償不合理，也有較大比例的農(nóng)戶因擔(dān)心“退宅后生活成本會提高”、“社保就業(yè)得不到解決”，而不愿意退出宅基地。

3 寧國市宅基地有償退出政策推進過程存在的阻力

通過對問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)分析得出，農(nóng)戶的積極性和熱情不高，對待政策沒有充分了解和不信任感，這是推進宅基地的最大阻力之一。農(nóng)戶對退出土地及房屋的補償預(yù)期程度是影響農(nóng)戶土地退出的重要因素之一。農(nóng)戶預(yù)期獲得的退出土地的經(jīng)濟補償越高、獲得的置換住房產(chǎn)權(quán)越完整,就越傾向于退出土地。因而為了使得大力推進有償退出宅基地機制的工作順利開展，首先要根據(jù)不同試點的具體情況建立起合理完善的退出補償機制[5-8],同時設(shè)立激勵農(nóng)戶措施，使其沒有后顧之憂。以下重點從這一角度下手去探索發(fā)展和推進宅基地的退出之路。

4 推進寧國市宅基地有償退出政策有效實施的具體建議

4.1 在實踐中不斷完善退出補償機制

4.1.1 嚴(yán)格依政策原則推進并多角度發(fā)展。寧國市建立了“自愿退出宅基地且今后不再重新申請宅基地的，對于法定范圍內(nèi)的面積，每667m2補助4～6萬元;超出部分，按照每667m22～3萬元予以補助”的宅基地退出具體補償標(biāo)準(zhǔn)，考慮到在引導(dǎo)農(nóng)戶參與退出機制的同時，改革不能局限于宅基地這一主題切入點，在給予合理的退出經(jīng)濟補償之外，還要逐步建立起對農(nóng)戶退出的宅基地之上的房屋及附屬設(shè)施予以合理的現(xiàn)金補償，以便農(nóng)戶在退宅后解決基本的住房問題。

4.1.2 補償資金的來源及發(fā)放。要解決農(nóng)戶最關(guān)心的退出補償金問題，首先要考慮資金的來源。寧國市在《寧國市宅基地退出辦法（試行）》中提到了補助資金的來源，即由市財政統(tǒng)一安排，從新增建設(shè)用地使用費、耕地開墾費和土地出讓金中列支。寧國市雖對此做了宏觀安排，但并未具體細(xì)化，而退出機制的實施可能因為資金來源不明確與資金鏈不完善而難以推進，資金問題是退出政策能否得以有效實施的關(guān)鍵性因素，因而具體詳盡的資金來源方案與資金鏈的有效聯(lián)接應(yīng)成為政策有效實施要解決的基礎(chǔ)問題。

4.1.3 提高農(nóng)戶的收益的具體措施

（1）對于符合條件的耕用地，土質(zhì)良好的，復(fù)墾為農(nóng)用地，仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。

（2）耕地增加的同時可以將土地整合流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資開發(fā)，農(nóng)民可以進入工作，工資福利待遇提高。

（3）還可以探索建立農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，土地所有權(quán)入股，成立土地合作社，完善農(nóng)民入股機制。

4.2 加大建立各方面的配套保障激勵措施

在宅基地有償退出工作中我們要充分考慮保障好農(nóng)民退宅后的居住環(huán)境，確保退宅農(nóng)戶家庭的整體福利水平不降低。具體可以從以下幾個方面入手：

在社會保障方面，針對退宅并遷居城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)戶，應(yīng)給予其公平合理的社會保障，逐步向城市社會保障體系靠近，在醫(yī)療、養(yǎng)老等保障方面更應(yīng)逐步加大保障力度，使其更好的融入城鎮(zhèn)生活，隨之要解決的便是對于其子女的教育問題，確保農(nóng)戶在進城落戶后能和諧融入城鎮(zhèn)的社會環(huán)境，從而減少由此帶來的不必要的社會矛盾。

就業(yè)保障方面，通過文化培訓(xùn)加強農(nóng)民的技術(shù)學(xué)習(xí)，使其能夠獲得一份穩(wěn)定有保障的工作。在城鎮(zhèn)建立聯(lián)系機制，提供更多的就業(yè)計劃和鼓勵企業(yè)招收。

對于愿意在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，應(yīng)積極鼓勵和引導(dǎo)發(fā)展有機和生態(tài)農(nóng)業(yè)，同時加強對這些農(nóng)民的培訓(xùn)，開展種植、養(yǎng)殖等技術(shù)培訓(xùn)，提升農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的水平，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。

發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司的作用，引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)農(nóng)村園區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村園區(qū)帶動農(nóng)民就業(yè)和助推農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，進農(nóng)民就地非農(nóng)化就業(yè)，擴大在本地城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)活動的就業(yè)門路。

結(jié)束語

農(nóng)村宅基地制度改革的大背景下，選取作為改革試點的安徽省寧國市為研究的對象，在此過程中發(fā)現(xiàn)試點改革政策在實踐中遇到的問題，分析原因找到解決的途徑。宅基地制度改革勢在必行，但其實踐的過程必然復(fù)雜曲折，現(xiàn)階段還只是改革的摸索與初步實踐，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地退出機制仍然不健全，宅基地的復(fù)雜屬性以及與退出機制配套的保障政策并未實時跟進，使得改革缺乏實踐性和可操作性。尋找更加合理有效的途徑實現(xiàn)改革任務(wù)，仍需我們付諸實踐，不斷探索，利弊權(quán)衡，以達到多方利益最大化的和諧局面。

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1004-7026（2017）19-0056-02

D922.3;D923.2;F301

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.035

本文屬安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目《農(nóng)村宅基地有償退出機制的研究——以安徽省寧國市為例》階段性研究成果，指導(dǎo)老師：胡建。

張靜（1996.1-)，女，漢族，安徽蕪湖人，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，2014級本科生。