□陳琳琳張小楠

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)黨校辦 新疆 烏魯木齊 830000）

新疆部分地區(qū)農(nóng)村基層組織公信力提升對策探析
——以新疆南疆地區(qū)為例

□陳琳琳1張小楠2

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)黨校辦 新疆 烏魯木齊 830000）

針對當(dāng)前我國農(nóng)村基層組織普遍弱化的問題，本研究從新疆南疆農(nóng)村基層組織公信力弱化的原因著手，提出提升南疆農(nóng)村基層組織公信力整體水平應(yīng)通過強化干部隊伍建設(shè)、優(yōu)化公共政策和強化公共參與來提升基層組織干部人格公信力、公共政策執(zhí)行公信力和民主建設(shè)公信力，最終提升農(nóng)村基層組織公信力的整體水平。

農(nóng)村基層政權(quán)；公信力；提升對策；新疆

1 基層組織公信力弱化的原因

1.1 基層組織內(nèi)部環(huán)境因素制約

一是基層組織制度建設(shè)不健全。俗話說:“無規(guī)矩?zé)o以成方圓”。這句話對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織來說就是制度與規(guī)范。制度規(guī)范化、合理化不僅能對南疆基層干部的各種行為進行約束，而且能大大提升南疆基層干部及工作人員的綜合素質(zhì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的管理水平。二是基層組織職能定位不準確?；鶎咏M織職能簡言之就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)和功能，是需要基層組織不僅要統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和經(jīng)濟建設(shè)方面的作用，還要兼顧公共服務(wù)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、干部人格建設(shè)、政策執(zhí)行、民主建設(shè)和制度建設(shè)等多方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨在農(nóng)村的基層政權(quán)，其主要職責(zé)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的帶領(lǐng)下管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的工作，支持和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)充分行使職權(quán)，管理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事物。

1.2 基層政權(quán)外部環(huán)境因素制約

與中央政權(quán)相比，新疆南疆農(nóng)村基層組織作為南疆基層社會行政事務(wù)的管理者，其公信力弱化的外部因素有：一是基層政權(quán)與村民委員會的協(xié)調(diào)問題。《村民委員會組織法》第5條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。二是基層政權(quán)與民眾期望間的統(tǒng)籌問題。不同的民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的心理期望會有所差異。

1.3 社會因素的制約

社會的變遷和社會變遷中存在的不穩(wěn)定因素是南疆農(nóng)村基層組織公信力弱化的社會根源，當(dāng)前新疆南疆基層社會同樣面臨著深刻的社會轉(zhuǎn)型，由此所導(dǎo)致的社會利益結(jié)構(gòu)變化、社會權(quán)力轉(zhuǎn)移和價值評價多樣化等，尤其是南疆地區(qū)，面對南疆特殊的地理區(qū)位、戰(zhàn)略地位、多宗教和多民族等方面的復(fù)雜因素，有學(xué)者認為設(shè)立在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處在維護社會穩(wěn)定和民族團結(jié)，為人民服務(wù)和調(diào)解處理各種矛盾的第一線，也是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會工作的最前沿，維護社會穩(wěn)定的重要部門，其影響和號召作用巨大。

2 提升南疆農(nóng)村基層政權(quán)公信力的對策建議

2.1 強化干部隊伍建設(shè)：提升基層干部公信力

黨的十八大報告對新形勢下深化干部人事改革、創(chuàng)建高素質(zhì)干部隊伍做出了新指示，最關(guān)鍵的是為新疆南疆基層干部隊伍建設(shè)提供了政策保障，同時也是中央重視基層、關(guān)心基層、支持基層的體現(xiàn)。因此，提升南疆農(nóng)村基層政權(quán)人格公信力主要途徑有：

2.1.1 樹立現(xiàn)代行政服務(wù)理念。建設(shè)服務(wù)型基層政權(quán)的根本目的是進一步提高基層政權(quán)組織為人民服務(wù)和為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的能力和水平。一是要大幅度提升基層干部的文化水平和道德素養(yǎng)?；鶎痈刹繎?yīng)當(dāng)先從加強自身的政治素養(yǎng)、專業(yè)水平和文化修養(yǎng)、心理和身體素質(zhì)以及綜合行政能力等方面做起，繼而要從服務(wù)態(tài)度開始轉(zhuǎn)變，以此取得民眾的信任，才能營造良好的政府形象。二是要強化基層政權(quán)政風(fēng)建設(shè)，加強基層干部誠信觀念。用更多的行動去驗證實際、走基層、到群眾中去，與群眾心與心的交流，發(fā)現(xiàn)存在群眾中的新問題，從而及時解決新問題，實現(xiàn)有諾必應(yīng)，行諾必果。三是進一步強化基層干部勤政廉潔作風(fēng)建設(shè)，加大反腐倡廉工作力度，完善預(yù)防和懲辦貪腐的制度，建立的勤政、廉潔、為民的服務(wù)型基層政權(quán)形象。

2.1.2 完善基層干部誠信責(zé)任機制?！肮残姓念I(lǐng)域不僅僅是權(quán)力的領(lǐng)域，它更是責(zé)任的領(lǐng)域”[3]。強化基層干部責(zé)任是提高基層政權(quán)干部公信力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要強化基層干部誠信教育，樹立基層干部牢固的信用觀，讓他們知榮辱、明是非、不為錢所困。二是基層干部必須要依法行政，行政必嚴，要杜徇私舞弊的執(zhí)法行為，公正、公平、公開執(zhí)法，捍衛(wèi)法律的尊嚴和政策法規(guī)的嚴正性。三是建立基層干部誠信監(jiān)管和政府公職人員失信懲戒制度，確保干部嚴于利己、誠實守信、廉潔奉公。因此，在明確干部職責(zé)的條件下，要完善健全領(lǐng)導(dǎo)干部的各項監(jiān)督制度。

2.2 優(yōu)化公共政策：提升政策執(zhí)行公信力

2.2.1 營造先進的政策執(zhí)行力文化建設(shè)。文化是一系列風(fēng)俗、習(xí)慣、情感、態(tài)度、知識、信仰、法律、道德、生活方式、行為規(guī)范等的總和，對經(jīng)濟社會發(fā)展有著規(guī)范、引導(dǎo)和推動作用。先進的基層政權(quán)政策執(zhí)行力文化可以使政策執(zhí)行人員從思想認識上堅持執(zhí)行理念、端正執(zhí)行態(tài)度、恪守執(zhí)行原則、樹立責(zé)任意識和倫理精神，從行動上正確采取執(zhí)行策略、合理運用執(zhí)行手段、科學(xué)規(guī)范執(zhí)行程序，為政策的貫徹落實提供思想保證和精神動力。所以要提升南疆基層政權(quán)的政策執(zhí)行力，就一定要營造一種優(yōu)良的基層政權(quán)執(zhí)行力文化的氛圍，因為“只有擁有執(zhí)行力文化的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部隊伍才可能持久的可持續(xù)發(fā)展，蓬勃壯大，青山常綠”[4]。

2.2.2 提高基層政權(quán)公共政策執(zhí)行效度，增強民眾利益感知度。政策執(zhí)行是實現(xiàn)和維護好公共政策價值目標的有力保障。一是認真采納人民群眾意見，依靠民眾力量有效解決“最后一公里”問題。要求基層的政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中，積極主動征求民眾意見、實心實意換位思考，認真知悉民眾的所想所思所盼、聆聽群眾的所恨所怨所言，最大限度匯集社會各界人士的寶貴意見，不斷拉近與群眾的距離，全心全意的為民眾服務(wù)，拓展服務(wù)群眾的技術(shù)路線，才能收到民眾的良好的反饋。二是建立健全與群眾保持緊密聯(lián)系長效機制，用制度牢籠鎖住“最后一公里”。必須探尋創(chuàng)建基層政權(quán)與民眾緊密聯(lián)系的長效機制和工作制度，在不斷實踐的過程中積累好經(jīng)驗和好辦法，以此來增強公眾現(xiàn)實利益感知程度，以提高南疆農(nóng)村基層組織整體公信力。

2.2.3 強化基層政權(quán)政策執(zhí)行的機制和制度建設(shè)。保障政策執(zhí)行制度的合理性、專業(yè)性、有效性，有利于形成高效的政策執(zhí)行力。政策執(zhí)行的制度和機制建設(shè)主要涵蓋以下幾點：一是要規(guī)范政策執(zhí)行的監(jiān)督機制。當(dāng)前，可以通過多種途徑來加強政策執(zhí)行中的監(jiān)督，如增強政策執(zhí)行的透明度，設(shè)立具有獨立性的專門監(jiān)督機構(gòu)，落實和發(fā)揮民眾、社會團體和輿論組織共同監(jiān)管督促功能等。二是設(shè)立政策執(zhí)行績效評估考核制度。政策執(zhí)行績效考核評估是根據(jù)政策執(zhí)行的高效程度、力度、效度、合理性和民眾滿意度等指標，采用科學(xué)的評估考核方法對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府政策執(zhí)行過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最后成果所反映的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府整體工作業(yè)績進行的綜合判斷和評價。三是建立執(zhí)行責(zé)任追究制度。責(zé)任追究制度也就是失信懲罰制度，很顯然，沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰機制，才能使個人的行為變得較可預(yù)見。

2.3 強化公共參與：提升民主建設(shè)公信力

民公眾參與的形式包括政治參與和行政參與。兩種參與的形式和信任的關(guān)系可能是不相同的。研究表明公共參與對政府民主建設(shè)公信力的影響，主要通過兩種主要的行政行為來進行。一是當(dāng)參與產(chǎn)生了公眾力。二是當(dāng)參與增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的廉政行為時，也會促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)公信力的提高。因此，提升基層政權(quán)民主公信力重點從以下幾個方面開展。

2.3.1 建立透明政府，擴大公民參與。在我國，很多基層政府已經(jīng)建立起基本的公眾參與機制，但是在實施過程又存在著諸如公眾參與渠道不暢、參與方式不豐富等問題[6]。同樣，這些問題在新疆南疆基層政府上也有所體現(xiàn)。因此，在擴大公民參與、提升民主建設(shè)公信力過程中應(yīng)加強以下幾個方面的建設(shè)：一是要引導(dǎo)公眾積極參與。二是豐富公眾參與的方式。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)要充分保障弱勢群體的政治參與比例，充分考慮并保障弱勢群體的切身利益，認真聽取他們的訴求，避免這些弱勢群體遭到忽視和冷落。四是要建立民眾參與的反饋機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和公眾之間的有效互動，保障公民參與的有效性、實效性。

2.3.2 完善公共參與機制。提升當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織民主建設(shè)公信力，還必須要建全公共政策制訂和執(zhí)行過程中的民眾參與機制，完成公共政策制訂和執(zhí)行過程中的制度創(chuàng)新。因為政府執(zhí)行的公共政策都是根據(jù)人民群眾自身利益制定的，而“但凡生活受到某項政治決策影響的公眾，都應(yīng)該有權(quán)力在決策的制定過程中參與、發(fā)表自己的看法”[8]。只要民眾認同并積極地參與到公共政策制訂和執(zhí)行的過程中，就能確保公共政策符合公眾利益，保證決策的科學(xué)化和民主化，并增強公眾對政府及公共政策的支持與信任。因此，一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)公民參與機制要從改進政治參與和行政參與兩個方向入手。在選舉制度上，應(yīng)該擴大選舉的領(lǐng)域，加強人民監(jiān)督政府的權(quán)益。二是在民主監(jiān)督制度方面，拓寬村民的監(jiān)督渠道，充分利用公示制度、公開聽政、民義調(diào)查評估制度、追懲獎勵等機制，確?！鞍褕?zhí)行建立在民意基礎(chǔ)之上”，從而推進公共政策范圍內(nèi)公眾參與公共決策的機制朝著制度化、科學(xué)化、民主化的方向發(fā)展。

[1]張新光.新時期中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷程與目標[J].南京師大學(xué)報報,2005(1):36-40.

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[3]檀秀俠.從制度看中國公信力——邏輯、評價與提升路徑[M].中國社會出版社,2016.

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[7]翁士洪.參與-回應(yīng)模型:網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策回應(yīng)的一個分析模型——以公共工程項目為例[J].公共行政評論,2014(5):109-115.

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1004-7026（2017）10-0018-02

D422.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.010

新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合培養(yǎng)研究生示范基地項目資助“關(guān)于南疆農(nóng)村基層組織公信力研究”（xjaucxy-yjs-20151002）成果之一。

陳琳琳：女；新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生；研究方向：農(nóng)村基層組織建設(shè)。

張小楠：研究生導(dǎo)師；教授，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)組織部部長；研究方向：基層黨組織建設(shè)；碩士學(xué)歷。