崔明遠

[摘要]英國是人類歷史上第一個工業(yè)化國家，也是世界上第一個較早面臨貧富不均等社會問題的國家；處理貧困問題，不僅考驗英國的政治家，也是對政府職能的一次現(xiàn)代轉型。近代早期，英國的濟貧政策更多的帶有濃厚的宗教色彩，政府能發(fā)揮的作用沒有那么突出。但是，隨著工業(yè)化的快速推進，社會問題越來越復雜，貧窮已經(jīng)不僅僅是個人問題，單純的懲罰只會激起更大的階級矛盾和反抗；尤其到了20世紀濟貧法已經(jīng)完成了自己的歷史使命，新的濟貧、福利政策呼之欲出；構建新的濟貧福利體系，標志著政府已經(jīng)全面接手貧困問題，不再漠視它的存在。

[關鍵詞]新舊濟貧法 貧困問題 濟貧政策 福利國家

[中圖分類號]D93/97 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）24-0114-02

都鐸王朝后期，英國社會處于從封建社會向資本主義時代過渡的時期；由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉變的時期，農(nóng)村經(jīng)濟關系的解體和變革促使了新的資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)與發(fā)展；社會轉型和與之伴隨的價格革命、宗教改革、商業(yè)擴張、饑荒和歉收等社會問題錯綜復雜，這些問題帶來了社會既有秩序的沖突和動蕩，對資本主義經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，貧困問題急劇惡化，從而導致整個社會的動蕩與不安。

一、舊濟貧法時期

《濟貧法》并非僅指某一部法律，而是由一系列不同時期的法律組成的一個體系，它是對英國歷史上濟貧政策的一個總結，透過新舊濟貧法的實施可以梳理英國在近代早期的社會救濟與濟貧政策的演變過程。

《伊麗莎白濟貧法》頒布于1601年，該法令是在1597—1598年期間法令基礎上修訂而成的①，是對中世紀以來濟貧政策的一個總結，在英國濟貧與社會保障史上有著重要的地位和影響。一般習慣上將《伊麗莎白濟貧法》稱“舊濟貧法”或者“老濟貧法”。與之相對的，1834年《濟貧法修正案》被稱“新濟貧法”。

《伊麗莎白濟貧法》是英國社會保障與濟貧體系的發(fā)端且它所確定的一些法律救助原則長期被延續(xù)下來，這些原則包括：

（1）救濟或贍養(yǎng)那些沒有工作能力的人。如孤兒、無子女的老人和身體殘疾者；設法使有勞動能力的人就業(yè)。

（2）以法令的方式規(guī)定濟貧稅由社會成員共同承擔，用以救濟無力為生的貧民，救濟經(jīng)費主要源于濟貧稅和自愿捐款。教區(qū)負責濟貧事務的管理，包括濟貧稅的征收。

（3）由官方劃出一條貧困救濟線，同時努力為失業(yè)者提供工作，對貧困人家的小孩進行就業(yè)訓練，對老年人、患病者和孤兒進行收容，對于因為懶惰不值得救助的窮人，用嚴酷的手段懲罰，對凡能工作而不工作者，一律處以嚴刑，包括死刑。

伊麗莎白時期的濟貧法，政府把解決貧困問題的著力點同時放在政府和個人肩上。對那些貧窮的未成年人，濟貧法要求政府官員將其送往行業(yè)師傅那里當學徒，一方面為那些行業(yè)師傅提供了廉價的勞動力，另一方通過改造個人、培養(yǎng)他們的謀生技能來減少由社會和個人因素共同造成的貧窮，從長遠來看更有利于維持未來社會的秩序，減少社會不安定因素。這一套相對全面的濟貧體系可稱之為“理性濟貧時期”①。這一時期在濟貧政策上政府已經(jīng)開始承擔自己的責任，也開始部分認識到了貧困不僅僅是由個人因素造成的，社會、政府也應該承擔相應的責任。都鐸王朝②時期實施救濟的主體逐漸由個人、教會轉化為政府， 救濟立法也由偏宗教性向理性發(fā)展。也就是說，這一時期的救濟是政府和個人的共同努力，同時懲罰那些不去勞動的人，注重培養(yǎng)勞動者的勞動技能。當然，對于未成年人的政策有待商榷，但是英國在工業(yè)化時期的確存在大量使用童工的現(xiàn)象③，在當時這一現(xiàn)象較為常見。

二、新濟貧法時期

1832年成立了皇家濟貧法委員會調查濟貧法的實行情況。這次調查的目的是通過有條件的嚴格救濟來削減福利開支，以此減輕納稅人的稅負。在這樣的背景下，委員會的結論很快被轉化為十九世紀中一個最重要的社會性立法——1834年濟貧法修正案（又稱新濟貧法）④。

1834年濟貧法主要內容有：（1）第一次全面以社會政策的方式規(guī)定接受救濟的人應給予一種比獨立的勞動者低的生活標準，這成為以后福利政策的基本思想。（2）確立院內救濟原則。在全國興建濟貧院（workhouse），要接受救濟的人只能進入濟貧院接受統(tǒng)一管理。而進入濟貧院要經(jīng)過嚴格審查，只有真正的赤貧之人才能進入。進入后要嚴格遵守濟貧院的紀律。（3）建立起相對完善的濟貧管理體系：中央成立濟貧法部的行政部門，有權頒布施行濟貧條例；成立督察組專門監(jiān)督中央條例在地方上的執(zhí)行情況；設立地方稽核員，對不合要求的濟貧支出施以財政性懲罰；地方上選舉監(jiān)督官并聘用有薪官員負責濟貧事務。（4）以院內救濟為主，也允許少量的院外救濟：院外救濟的申請者在家接受救濟，這些人往往都是些寡婦、暫時性殘疾的人、老年人等，他們的貧困被認為是不可避免的。

新《濟貧法》對濟貧措施作出了更嚴厲的規(guī)定。它首先明確了濟貧的責任在社區(qū)和教會，以加強對濟貧對象的管理。同時，針對濟貧的方法也作了修訂，取消院外救濟，也就是以前宗教色彩濃厚的院外救濟被取消。所有的受救濟貧民必須被關進濟貧院或貧民習藝所，使他們在一種更嚴格的控制下，接受濟貧。不僅如此，新的濟貧制度還對被救濟人的權利作了限制，即受助者必須接受三個苛刻條件：承認接受救濟是不體面的、個人的人生自由要受到限制、失去政治權利特別是沒有選舉權和被選舉權。新濟貧法克服了舊濟貧法中的一些流弊，如濫施救濟，管理不善等。貧民只有在進入“濟貧院”后，方可獲得食物救濟。

如果說舊濟貧法時代政府是進步的，濟貧政策總體上也是進步的。那么到了1834年《濟貧法修正案》時期，這種變化完全變了。這也應證了阿薩·勃里格斯在《英國社會史》一書中所言，“隨著工業(yè)的發(fā)展，大眾的道德經(jīng)濟逐漸讓位于市場和工廠的政治經(jīng)濟”。⑤這一時期，“院內救濟”取代了“院外救濟”，而且，新版濟貧法毫無人權可言，處處體現(xiàn)著英國社會當時對于貧窮的漠視和冷淡。恩格斯在《英國工人階級狀況》一文中對新版濟貧法這樣評價：“一切金錢的或實物的救濟都取消了；只承認一種救濟方式——把窮人收容到已經(jīng)在各處迅速建立起來的習藝所里去。這些習藝所，如人民所稱呼的‘窮人的巴士底獄的規(guī)則，足以嚇退每一個還有一點希望可以不靠這種社會慈善事業(yè)過活的人”⑥。

三、濟貧法時代的演進

歷史的發(fā)展來到了20世紀，工業(yè)化的深度推進帶來了英國社會的深刻變化，其中之一就是“政治經(jīng)濟”⑦導致了階級矛盾越來越尖銳，貧富分化和財富分配嚴重不均，越來越引起社會成員的不滿。新舊濟貧法的濟貧策略越來越不能適應這個社會矛盾叢生的英國社會，因此，新的社會救濟和濟貧政策開始被醞釀和討論起來。

1905年英國政府成立了皇家調查委員會，調查濟貧法的執(zhí)行情況以及其他應對由失業(yè)所導致的貧困問題。報告形成了顯明的區(qū)分，多數(shù)派堅持濟貧法本身應該繼續(xù)存在，需要的只是改進，他們認為貧困主要是由于個人原因引起的，它的起源與特點更多的是道德方面，政府本身無法消除。少數(shù)派則認為貧困是一種社會現(xiàn)象，主要是由于社會和經(jīng)濟因素造成的，貧困者本人也是受害者，他們不應承擔主要責任，國家應該采取措施解決。多數(shù)派與少數(shù)派的觀點實際上也代表了當時社會上對于貧困的兩種不同認識，這樣的爭論在以后仍在繼續(xù)。

英國在1905年頒布《失業(yè)工人法》，1908年頒布《養(yǎng)老金法》，1911年頒布《健康保險法》，自此正式建立起新型的社會保障制度體系。新舊濟貧法與新的社會保障體系已產(chǎn)生了救濟金發(fā)放和管理方面的沖突，迫使?jié)氈贫刃枰鞒龈母铩?919年政府頒布健康部法，并成立健康部，從此結束了地方政府對濟貧事務的管理權，實現(xiàn)了濟貧事務權歸中央政府來管理的轉變。1929年地方政府法頒布實施，廢除了濟貧監(jiān)督局，徹底結束了濟貧法的地方管理體系。原來由濟貧法提供的各種救濟逐漸納入社會保障制度管理中。1948年英國頒布《國民救助法》正式廢除了濟貧法救助體系，福利制度和福利國家建設取代了古老的濟貧制度，濟貧法確立的濟貧救助制度退出歷史舞臺。

四、評價

新舊濟貧法的存在是時代的產(chǎn)物，當時的社會政治經(jīng)濟形態(tài)決定了那一時期救濟和保障制度的水平和形式。而且，新舊濟貧法前后如此巨大的反差，也跟同時代英國政治經(jīng)濟思想的轉變有關，舊濟貧法被批評更多的是說增加了富人稅收負擔，舊濟貧法的一些做法影響到了資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，政府過多的干預被認為是不利于生產(chǎn)的，即人（勞動者）是自由流動的。新濟貧法時代，是資本主義高速發(fā)展的時期，亞當·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖等都倡導自由經(jīng)濟學說，舊濟貧法的一些措施當然成為了他們批判的對象。當然，針對新濟貧法的問題，在二十世紀初也作出了修改，但時代已經(jīng)不同，而且英國此時早已完成了工業(yè)化轉型，階級矛盾加劇的階級斗爭和失業(yè)、養(yǎng)老等新問題困擾著英國的政治家們，新舊濟貧法已經(jīng)不能適應時代的發(fā)展了。

縱觀英國的濟貧史，可以看出英國社會對于貧困問題的認識也經(jīng)歷了一個歷史的過程。濟貧政策的演進同當時社會政治經(jīng)濟發(fā)展程度以及全社會對貧困的認知程度、政府的作為密切相關。起初全社會認為貧困是個人懶惰或者道德問題造成的，于是救濟以懲戒為主，隨著工業(yè)化快速推進，貧困被認為是個人無法左右的，其中還有社會等因素，幫助民眾脫離貧困是政府該做的，幫助民眾擺脫貧困和建立完善的社會福利保障能促進社會健康、良性的發(fā)展，大規(guī)模的脫貧也有利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

英國是人類歷史上第一個工業(yè)化國家，我們回看英國的歷史，就是要吸取英國在工業(yè)化過程中走過的彎路，同時，借鑒一些英國在處理工業(yè)化轉型過程中的好做法。當前，我國正處在社會主義建設和經(jīng)濟發(fā)展的轉型期，工業(yè)化帶來的病癥同樣困擾著我們，如何處理這些問題，英國好的做法值得深思和借鑒。

注釋：

①劉濤.都鐸王朝時期英國濟貧法的演變[J].武漢大學學報（人文社會科學版），2009（02）.

②伊麗莎白女王是都鐸王朝時期最后一位國王，因為死后無嗣，詹姆士一世即位，斯圖亞特王朝取代都鐸王朝。

③關于童工，可參閱，莊解憂.英國工業(yè)革命時期童工的作用與地位[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），1981（04）；施義慧.工業(yè)革命時期英國童工問題的由來及解決[J].英國研究，2009（00）.

④相對于伊麗莎白濟貧法（舊）而言。

⑤[英]阿薩·勃里格斯著.英國社會史[M].陳叔平、陳小惠等譯.北京：商務印書館出版社，2015：233.

⑥丁建定.英國新濟貧法制度的實施及其評價——19世紀中期英國的濟貧法制度[D].華中師范大學（人文社會科學版），2011，50（04）.

⑦上文中阿薩勃里格斯提到過，即“道德經(jīng)濟”向“政治經(jīng)濟”轉變。

【參考文獻】

[1]Sharpe，J.A.1987.Early Modern England：A Social History 1550—1760.London：Baltimore， E.Arnold.

[2]Slack，Paul.1984.“Poverty and Social Regulation，”in Haigh， Christopher.The Reign of ElizabethⅠ.Houndmills，Basingstoke，Hampshire，London：Macmillan Press Ltd.

[3]錢晨旦.第一個工業(yè)化社會[M].成都：四川人民出版社，1988.

[4]錢乘旦，許潔明.英國通史[M].上海：上海社會科學出版社，2003：120.

[5]錢晨旦，陳曉律.英國文化模式的朔源[M].上海：上海社會科學院出版社；成都：四川人民出版社，2003.

[6]澎湖灣.論英國濟貧法演變史[J].法治與社會，2013

（24）.

[7]丁建定.英國新濟貧法制度的實施及其評價——19世紀中期英國的濟貧法制度[D].華中師范大學（人文社會科學版），2011，50（04）.

責任編輯：楊柳