姚成二

“有一個(gè)比喻形容行政區(qū)劃調(diào)整，好比原來是個(gè)小孩，現(xiàn)在身子長(zhǎng)高了，但小孩穿的衣服還是以前的，與身高不匹配，原來的衣服已經(jīng)束縛了他的成長(zhǎng)。”

內(nèi)在動(dòng)因

《決策》：近年來，區(qū)縣一級(jí)的行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)燎原之勢(shì)，這一現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯，您對(duì)此有何觀察？

張占斌：行政區(qū)劃與生產(chǎn)力的發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的變革密切相關(guān)，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，歸根到底都是解決“發(fā)展”的問題。

而對(duì)于當(dāng)下火熱的行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象，如“縣改市”，不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)中，實(shí)際上在一定程度上也與新一輪城鎮(zhèn)化有關(guān)。因?yàn)槌鞘惺且粋€(gè)復(fù)雜的綜合體，縣與市的級(jí)別不一樣，權(quán)限也不一樣?！翱h改市”可以更好加快城市建設(shè)，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)，這點(diǎn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)比較突出。另外，有些地方通過行政區(qū)劃，可以獲得更多的自主權(quán)和發(fā)展空間，有利于城市化的推進(jìn)。

《決策》：對(duì)縣域治理，體現(xiàn)在縣域的頂層設(shè)計(jì)上，“縣改市”作為縣域頂層設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要方式，它的內(nèi)在動(dòng)因有哪些？

孫克強(qiáng)：從馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系始終是矛盾的統(tǒng)一體，是事物的兩個(gè)方面，但始終是在矛盾中，矛盾推動(dòng)著事物的發(fā)展變化。在中國的行政管理中，行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展密切相關(guān)，它是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種重要手段。中央和地方，地方和地方，所有的關(guān)系歸根到底都是行政區(qū)劃的問題。

改革開放近40年，地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了迅速提升。好比講原來是個(gè)小孩，現(xiàn)在身子長(zhǎng)高了，但小孩穿的衣服還是以前的，與身高不匹配，原來的衣服已經(jīng)束縛了他的成長(zhǎng)。這就是說過去的行政區(qū)劃已經(jīng)束縛了當(dāng)下生產(chǎn)力的發(fā)展。為什么最近行政區(qū)劃形成一股熱潮？這是最根本因素。

總體來說，目前行政區(qū)劃阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)充分，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)也同樣如此。只是兩者在表現(xiàn)的程度、形態(tài)、現(xiàn)狀上有所不同。具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

一是行政區(qū)劃阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都同樣存在；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，矛盾的程度、矛盾的表現(xiàn)方式不一樣；三是解決矛盾的方式和手段，各個(gè)地方根據(jù)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、包括當(dāng)?shù)馗鞣N資源因素的不同而采取不同的處理方式。為什么說中部地區(qū)和東部地區(qū)，解決行政區(qū)劃束縛的方式不一樣呢？主要是各個(gè)地方的資源稟賦不一樣，解決方式就不一樣。

《決策》：“縣改區(qū)”同樣作為縣域頂層設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要方式，與“縣改市”的區(qū)別在哪？

孫克強(qiáng)：從行政級(jí)別上來說，縣級(jí)市與地級(jí)市的區(qū)雖然是平級(jí)，但在行政權(quán)上卻不一樣，縣級(jí)市是獨(dú)立的行政單位，區(qū)不是，是不完整的行政單元。另外，“縣改區(qū)”后，區(qū)的權(quán)限變小，比如規(guī)劃?rùn)?quán)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局將納入到城市來進(jìn)行通盤考慮。以江寧劃入南京市為例，江寧的建設(shè)權(quán)就不屬于江寧，而是由南京市來統(tǒng)一規(guī)劃，包括基本設(shè)施的建設(shè)，要由南京市調(diào)配全市資源。

而“縣改市”卻發(fā)生了很大變化。第一，在政府的功能定位上，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市以非農(nóng)業(yè)為主；第二，因政府功能定位的不同所帶來政府部門設(shè)置和編制也不同，縣涉農(nóng)部門較大，而市則以城市建設(shè)和城市管理部門為主；第三，在自主權(quán)和審批權(quán)上，市比縣也享有更多；此外，市在一些政策優(yōu)惠的獲取、對(duì)外招商引資等方面也比縣更有優(yōu)勢(shì)。這些都是區(qū)所不具備的，因?yàn)閰^(qū)是一個(gè)不完全的行政機(jī)構(gòu)。

城鎮(zhèn)化新動(dòng)力

《決策》：“縣改市”能否看做是縣域經(jīng)濟(jì)探索的一種模式？又是否是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段？

孫克強(qiáng)：縣到市肯定是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良機(jī)。一方面，“縣改市”以后伴隨著自主權(quán)的增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整會(huì)帶來新的發(fā)展契機(jī)。另一方面，作為市這個(gè)層面，改市以后發(fā)展的重點(diǎn)、發(fā)展的內(nèi)容、形態(tài)和模式都發(fā)生了根本性的變化，過去以農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)在以城市建設(shè)為主。

“縣改市”不僅是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段，還是一個(gè)高級(jí)階段。無論是工業(yè)化、新一輪城鎮(zhèn)化，最終的發(fā)展都要回到發(fā)展的根本的目的上來，促進(jìn)人的全面發(fā)展。地方通過“縣改市”來提高它的城市化水平，為其提供新的發(fā)展動(dòng)力，最終的目的是為了人的全面發(fā)展。

《決策》：有媒體報(bào)道稱，目前，國家正在醞釀的新型城鎮(zhèn)化改革方案，將推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，改革設(shè)市模式，啟動(dòng)“縣改市”工作。您認(rèn)為在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“縣改市”將發(fā)揮什么樣的作用？

張占斌：首先，從國家新型城鎮(zhèn)化綱要中，增加更多的城市，穩(wěn)步健康的推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，從理論和出發(fā)點(diǎn)來看，通過設(shè)市，包括“縣改市”、“ 縣改區(qū)”等行政區(qū)劃方式，更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也更好的適應(yīng)人民群眾的需要。

其次在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展中，需要必要的行政區(qū)劃調(diào)整。

最后，需要注意的是，每個(gè)地方由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)發(fā)展水平不同，區(qū)域差異和發(fā)展需求也不一樣，哪些縣要改，哪些不能改，要根據(jù)每個(gè)地方的不同情況去審核決定，但從總的方向上來講，一些有條件的縣，有潛力的縣，可以通過“縣改市”去促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

劉勇：在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和“三去一降一補(bǔ)”政策的基礎(chǔ)上，還要重視擴(kuò)大內(nèi)需的作用；擴(kuò)大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但在新常態(tài)下應(yīng)如何更有效地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，迫切需要新想法、新思維。

那么在新一輪城鎮(zhèn)化背景下，縣域區(qū)劃成調(diào)整為一種新想法、新思維，依托行政體系推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。一方面通過“撤縣設(shè)市”來解決經(jīng)濟(jì)上的城市建設(shè)資金的現(xiàn)實(shí)問題；另一方面，當(dāng)下處在城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，通過“縣改市”獲取更多的資源，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，這是一些地方的動(dòng)力所在。

規(guī)避“天花板效應(yīng)”

《決策》：當(dāng)前，對(duì)于“縣改市”的評(píng)價(jià)褒貶不一，您是如何看待的？

孔繁斌：“縣改市”在形式上，屬于行政區(qū)劃、行政層級(jí)和管理體制的一項(xiàng)內(nèi)容，換個(gè)角度來看，行政區(qū)劃也可以稱為國家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推動(dòng)國家治理的一種制度性工具。這樣一個(gè)制度性工具在什么條件下使用，怎么去衡量和評(píng)價(jià)它所帶來的結(jié)果，其實(shí)是認(rèn)識(shí)“縣改市”等問題的一個(gè)思考框架。這就需要對(duì)“縣改市”的一些前提和背景進(jìn)行充分分析和把握。從地方的實(shí)踐來看，涉及到縣域頂層設(shè)計(jì)層面有兩種思路可循。

第一種思路是行政區(qū)劃、行政層級(jí)以及隱藏在背后的資源配置權(quán)利的強(qiáng)弱程度影響了屬地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方政府試圖通過行政區(qū)劃的升級(jí)來獲得更多的自主決策權(quán)，通過更高行政層級(jí)的權(quán)威性及其所擁有的資源配置的權(quán)利來減少在地方治理過程中所遇到的一些因?qū)蛹?jí)決策權(quán)限而產(chǎn)生的低效的、非自主的狀況，這是過去地方政府所采用的一種普遍思路。從某種程度來說，這種思路能帶來立竿見影的效果，但是只要有行政區(qū)劃就會(huì)有邊界和層級(jí)的限制，而且它也有著很高的風(fēng)險(xiǎn)性和很強(qiáng)的“天花板”效應(yīng)，比如“假城市化”、城市建設(shè)債務(wù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題。

在新一輪的全面“放、管、服”改革的背景下，國家也特別提出要在政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)新的治理結(jié)構(gòu)中，為中國未來的發(fā)展提供一個(gè)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的平臺(tái)，從這點(diǎn)來看，還有第二種思路。打破和取消行政權(quán)分割所帶來的發(fā)展的壁壘，加強(qiáng)不同地區(qū)、城、縣之間的橫向合作，特別是在當(dāng)下市場(chǎng)要素的充分流動(dòng)下，在公共服務(wù)的提供上，需要更多的協(xié)作和合作，充分引入市場(chǎng)的作用，切實(shí)激活社會(huì)的作用，實(shí)際上這種思路更具有前瞻性和生命力。在既有的一個(gè)行政區(qū)劃、行政層級(jí)不變的情況下，怎么通過促進(jìn)不同治理主體、行動(dòng)者之間更有效合作來解決問題，從國家改革的戰(zhàn)略方向上來說，是傾向于后一種思路的。

如何看待“縣改市”的好壞，關(guān)鍵看處在怎樣的條件和情景下進(jìn)行“縣改市”所帶來的結(jié)果，衡量“縣改市”好壞的標(biāo)準(zhǔn)，主要看是否充分實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的融合和共同演進(jìn)，是否產(chǎn)生不同治理行動(dòng)主體之間圍繞公共服務(wù)而帶來更緊密、更有效的合作。

《決策》：那么地方應(yīng)該如何規(guī)避 “天花板效應(yīng)”？

孫克強(qiáng)：一是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大宣傳力度，提振市場(chǎng)號(hào)召力，借助網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展電商；二要制定優(yōu)惠政策，加快人口聚集，增強(qiáng)城市發(fā)展支撐力；三是做好基本公共服務(wù)功課，增強(qiáng)居民生活便利化與幸福感；四要完善基礎(chǔ)設(shè)施，做美做優(yōu)城市形象；五要做特色文化建設(shè)，增強(qiáng)城市發(fā)展內(nèi)涵；最后要加快生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，建設(shè)宜居城市。