石家莊市45天的“利劍斬污”行動(dòng)提前敗北。雖有決心意志，卻遇操作尷尬，短期鐵腕政策的治標(biāo)不治本，給傳統(tǒng)治污治霾行動(dòng)重重一擊。

【城·事】

為完成全年P(guān)M2.5濃度下降10%的考核任務(wù)，石家莊市在2016年底開展了為期45天的“利劍斬污”行動(dòng)，鋼鐵、水泥、焦化、鑄造、玻璃、陶瓷、鈣鎂行業(yè)以及所有揮發(fā)性有機(jī)物生產(chǎn)工序全面停產(chǎn)，上千家燃煤企業(yè)全部關(guān)停，市區(qū)所有建筑工地、路橋工程全面停工，每天限制一半汽車上路。然而，12月4日—治霾行動(dòng)第18天，石家莊全天“爆表”。12月17日—21日，連續(xù)5天“爆表”，甚至創(chuàng)下AQI指數(shù)1155的極端污染天氣紀(jì)錄?！袄麆匚邸毙袆?dòng)遭遇一片抨擊。

類似“利劍斬污”的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理在我國(guó)各大城市并非鮮見。有文獻(xiàn)通過(guò)比對(duì)2013至2016年189個(gè)城市的AQI指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)“兩會(huì)”期間各城市空氣質(zhì)量指數(shù)相比平常降低約平均5.7個(gè)百分點(diǎn)；2015年9月3日閱兵式當(dāng)天，北京市PM2.5濃度僅為8微克/立方米，超過(guò)了世界發(fā)達(dá)國(guó)家大城市的平均水平；APEC會(huì)議前后，北京迎來(lái)長(zhǎng)達(dá)10天“ APEC藍(lán)”好天氣。石家莊市為完成考核任務(wù)采取的“利劍斬污”行動(dòng)顯然是“政治性藍(lán)天”運(yùn)行邏輯下的“路徑依賴”。但尷尬且令人擔(dān)憂的不僅是此次行動(dòng)“藍(lán)天不見”，更是其背后的物質(zhì)層面、觀念與制度層面的因素是什么，以及在實(shí)踐層面我們應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？

【剖析】

施耐伯格的“跑步機(jī)理論”是環(huán)境社會(huì)學(xué)的一個(gè)主流理論，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有自我強(qiáng)化的機(jī)制，即資本、勞動(dòng)力和政府構(gòu)成了“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同盟”，持續(xù)追逐利潤(rùn)，使生產(chǎn)的步伐像在跑步機(jī)上一樣停不下來(lái)，向自然透支源源不斷和持續(xù)增長(zhǎng)的資源、原材料與工業(yè)污染，環(huán)境破壞越來(lái)越嚴(yán)重。

就石家莊市政府而言，經(jīng)濟(jì)等政績(jī)考核指標(biāo)與空氣等環(huán)?？己酥笜?biāo)是相悖的。在GDP等經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，政府、企業(yè)、市民是行動(dòng)共同體，一起踏上跑步機(jī)，你爭(zhēng)我趕、不知疲倦地上化工、產(chǎn)鋼鐵、燒煤炭，霧霾與經(jīng)濟(jì)齊飛，致使生態(tài)環(huán)境超載倒逼跑步機(jī)減速卻不能。當(dāng)環(huán)保指標(biāo)高壓緊逼時(shí)，政府以壯士斷腕之勢(shì)嘎然停止生產(chǎn)的跑步機(jī)，跑步機(jī)上的每個(gè)人都反對(duì)，盡管政府與市民表面上可能是支持者（政府為環(huán)保指標(biāo)、市民為空氣質(zhì)量），但政府運(yùn)轉(zhuǎn)需要財(cái)稅并需以財(cái)稅支撐完成其他各類考核指標(biāo)，市民要求就業(yè)與繼續(xù)高耗能消費(fèi)，企業(yè)要求盈利，人們都努力留在跑步機(jī)上，環(huán)境繼續(xù)被普遍忽視。

【透視】

從地方政府來(lái)看，存在著短期鐵腕與長(zhǎng)期包容的角色悖論。

表面上，地方政府與企業(yè)在環(huán)境治理中是矛盾關(guān)系，但在地方城市與工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，政府與企業(yè)、權(quán)力與資本實(shí)為發(fā)展同盟，共同推動(dòng)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，創(chuàng)造GDP等各類考核指標(biāo)和地方財(cái)稅分成的蛋糕，并以此實(shí)現(xiàn)各種民生指標(biāo)和承諾。

對(duì)于石家莊這類并沒(méi)有明顯地域優(yōu)勢(shì)或旅游等資源優(yōu)勢(shì)的非全國(guó)性或區(qū)域性中心城市來(lái)說(shuō)，面對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)和政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)稅壓力，自身缺少對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的吸引能力，只能依靠環(huán)境包容、土地優(yōu)惠、優(yōu)化軟服務(wù)等來(lái)吸引中下層產(chǎn)業(yè)梯度層級(jí)的工業(yè)投資，獲得地方稅收分成。

在環(huán)保承載力倒逼之下，企圖短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有悖現(xiàn)實(shí)，斷崖式的轉(zhuǎn)型陣痛也超越了地方政府與整座城市的基本經(jīng)濟(jì)承受力，地方政府有選擇以上級(jí)風(fēng)聲為風(fēng)向的“時(shí)緊時(shí)松、寬嚴(yán)不一”的運(yùn)動(dòng)式環(huán)保治理的傾向。

即使地方政府下定了“利劍斬污”的決心，但城市政府單方面的意志在總體式動(dòng)員后的實(shí)際操作程序中往往將遭遇尷尬。一是下級(jí)政府及各部門有自身的理性選擇傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收來(lái)源、相關(guān)部門的收費(fèi)權(quán)、村社區(qū)的土地廠房租金等使其具有保護(hù)企業(yè)的傾向；二是有限政府能力使監(jiān)督盲區(qū)總是存在，當(dāng)監(jiān)督權(quán)集中于政府內(nèi)部時(shí)，企業(yè)有尋找環(huán)保監(jiān)管盲區(qū)和空白時(shí)段的機(jī)會(huì)，尤其是隱匿于村社區(qū)等處的小型企業(yè)、地下企業(yè)排污難以被政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)；三是監(jiān)督權(quán)有尋租傾向和機(jī)會(huì)，權(quán)力與資本的長(zhǎng)期合作式關(guān)系使企業(yè)有以低成本拉攏賄賂個(gè)別監(jiān)督者并尋求庇護(hù)的機(jī)會(huì)。

從企業(yè)來(lái)看，存在污染降低成本與減污提高成本的矛盾。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的理性人，其行為邏輯純粹以利潤(rùn)為導(dǎo)向。如果污染處罰成本低于污染防控和治理成本，且處罰概率低，或者有規(guī)避或降低處罰的可能（如行賄、偷排），趨利天性使其選擇污染；反之則有按標(biāo)準(zhǔn)防污減排的可能。當(dāng)政府環(huán)保監(jiān)管為“時(shí)緊時(shí)松”的運(yùn)動(dòng)式治理模式時(shí)，企業(yè)雖不情愿，但也能以短時(shí)間配合地方政府換取未來(lái)發(fā)展空間的“大局意識(shí)”付出短期停產(chǎn)成本，等風(fēng)聲過(guò)后再加大生產(chǎn)，彌補(bǔ)迎檢損失。如果“緊”的頻率不高且時(shí)期不長(zhǎng)，企業(yè)傾向于在“緊”的短時(shí)期內(nèi)依照政府指令停產(chǎn)，在“松”的長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)加大排放；而如果“緊”的頻率高且周期過(guò)長(zhǎng)（正如此次“利劍斬污”行動(dòng)），企業(yè)需為之付出超出其接受限度的巨額成本，企業(yè)則傾向于隱蔽式生產(chǎn)排污、變通式抗拒限產(chǎn)令；或者若“緊”為常態(tài)且無(wú)隱蔽變通的可能性，則倒逼企業(yè)要么技術(shù)升級(jí)轉(zhuǎn)型、防污減排達(dá)標(biāo)，要么地理轉(zhuǎn)移。

從市民來(lái)看，存在就業(yè)與健康的矛盾。

弗羅伊登伯格批判了“環(huán)境污染對(duì)所有人經(jīng)濟(jì)有益”的概念預(yù)設(shè)。市民的就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定與污染之間的正關(guān)系是否被有意夸大了？這一問(wèn)題值得反思。但部分市民的確與企業(yè)存在合作關(guān)系，如就業(yè)、城市商業(yè)甚至城市公共服務(wù)等方面。無(wú)論斬污與否，市民都是直接受害者：霾影響全部市民長(zhǎng)期的身體與心理健康，但斬污使少數(shù)市民的短期就業(yè)和生活受到影響。理論上說(shuō)，市民是空氣污染的直接感受者與受害者，是企業(yè)排污與政府環(huán)保監(jiān)管不作為的有效監(jiān)督者，但是，企業(yè)污染數(shù)據(jù)的信息公開、舉報(bào)與監(jiān)督渠道的暢通、追責(zé)問(wèn)責(zé)的可能性以及文化觀念、組織化程度、活動(dòng)資金等，均制約了其有效履行監(jiān)督權(quán)利。

那么，面對(duì)咄咄緊逼的霧霾與“利劍斬污”的尷尬，在實(shí)踐層面，應(yīng)該怎么辦？

【路徑】

環(huán)保治理的兩大“法寶”

從國(guó)外“倫敦?zé)熿F事件”、“洛杉磯光學(xué)煙霧事件”、“多諾拉煙霧事件”、日本“四日市公害事件”以及法國(guó)巴黎等地的霧霾治理經(jīng)驗(yàn)中，可以發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格的立法執(zhí)法和廣泛的社會(huì)參與，是環(huán)保治理工作的兩大“法寶”，是讓環(huán)境自理的跑步機(jī)穩(wěn)妥行進(jìn)的關(guān)鍵變量。具體可以從產(chǎn)業(yè)、制度與文化三個(gè)角度來(lái)進(jìn)行分析。

首先，制度建構(gòu)是關(guān)鍵。首先是自上而下的制度建構(gòu)，即在法律方面完善環(huán)保立法，嚴(yán)格執(zhí)法，并積極受理環(huán)?！懊窀嫫蟆薄ⅰ懊窀婀佟卑讣?；在行政體系方面建立有效的行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制、合理的政績(jī)考核體系；在技術(shù)方面建立全面的環(huán)保數(shù)據(jù)監(jiān)控與環(huán)保信息公開網(wǎng)絡(luò)，為社會(huì)各界有效參與環(huán)保監(jiān)督提供前提和基礎(chǔ)；完善城市公共交通體系與車輛、燃油的環(huán)保監(jiān)管體系，倡導(dǎo)公交優(yōu)先，限制私車。其次是自下而上的制度建構(gòu)，努力培育發(fā)展環(huán)保社會(huì)組織，建立有效的公眾參與機(jī)制，為社會(huì)和公眾參與環(huán)保監(jiān)督、環(huán)保維權(quán)、開展環(huán)保公益行動(dòng)搭建平臺(tái)，建立并暢通環(huán)保事務(wù)的監(jiān)督渠道、參與渠道、問(wèn)責(zé)渠道，給予市民看得見、摸得著的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

其次，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是基礎(chǔ)。霧霾治理的邏輯起點(diǎn)與終點(diǎn)都將涉及調(diào)整能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，作為PM2.5的重要來(lái)源，只有產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化了，才可能控制霧霾源頭。而從嚴(yán)限排又將倒逼能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。我國(guó)已在煤炭行業(yè)推行去產(chǎn)能計(jì)劃，大力發(fā)展天然氣、風(fēng)電等清潔能源，這將有利于轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)度依靠煤炭的能源結(jié)構(gòu)，使煤炭行業(yè)對(duì)PM2.5的高貢獻(xiàn)率有所減緩。但不論是能源結(jié)構(gòu)或是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型都不可能一蹴而就，將面臨長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。

再次，文化觀念是支撐。市民是最有效的污染源監(jiān)督者和政府環(huán)保作為的考核者。我國(guó)歷史、文化、制度與西方有明顯差異，公民的公共事務(wù)參與意識(shí)、環(huán)保維權(quán)意識(shí)都不強(qiáng)，所以建立有效的公眾參與機(jī)制，不僅需要平臺(tái)、渠道與制度建構(gòu)，也需要政府的大力引導(dǎo)和培育。另外，轉(zhuǎn)變市民消費(fèi)觀念，培養(yǎng)節(jié)能、綠色、環(huán)保消費(fèi)理念，倡導(dǎo)簡(jiǎn)單生活、綠色出行文化也至關(guān)重要。培育公民精神、轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念將是更大、更持久的挑戰(zhàn)。

總的來(lái)說(shuō)，城市空氣污染問(wèn)題的形成并非一朝一夕之功，也不可能一陣風(fēng)吹散。我們?cè)谟^念層面應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展、低碳發(fā)展、綠色消費(fèi)理念為指導(dǎo)；在物質(zhì)層面應(yīng)以轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)）與消費(fèi)方式（節(jié)約型社會(huì)）為基礎(chǔ)；而在制度建構(gòu)與執(zhí)行層面，則應(yīng)嚴(yán)格立法執(zhí)法，構(gòu)建常態(tài)化、法治化的污染防治機(jī)制和廣泛有效的公眾參與機(jī)制。

（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院、江蘇師大哲學(xué)與公共管理學(xué)院）