彭勃

摘 要：根據(jù)政策難題的結(jié)構(gòu)化和治理過程的開放性程度兩個維度，將城市治理短板分為四種類型。中國城市從“抓亮點”到“補短板”的治理轉(zhuǎn)向，反映出城市治理面臨深刻轉(zhuǎn)型的歷史背景。但是，中國城市治理仍然無法突破傳統(tǒng)路徑，沿襲了“抓亮點”的風(fēng)格治理城市短板，帶有項目化治理設(shè)計、單向化政策機制、單一化治理主體的特征。城市治理創(chuàng)新走出“內(nèi)卷化”困境，需要重視治理理念的本地化調(diào)適、治理機制的創(chuàng)新改進以及治理體系和主體的拓展等幾個問題。

關(guān)鍵字：城市治理；項目化治理；整體性治理；治理創(chuàng)新

中圖分類號：F299.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）01-0003-08

作者簡介：彭 勃，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院研究員、國際與公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師 （上海 200240）

改革開放以來，中國一直秉承發(fā)展型國家戰(zhàn)略，實際掌控城市的地方政府也逐漸積累一套帶有發(fā)展型特征的管理風(fēng)格和政策路徑。隨著經(jīng)濟與社會的深度轉(zhuǎn)型，我國提出國家治理現(xiàn)代化的命題，城市治理面臨新的使命和難題，政府素來順手的一些治理手段，需要進行調(diào)整和轉(zhuǎn)變。其中一個突出的現(xiàn)象是，原來城市治理之中最受器重戰(zhàn)略“抓亮點”，開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a短板”。從中央到地方，從經(jīng)濟發(fā)展到民生保障，“補短板”的口號到處可見，已經(jīng)成為提升整體城市治理水平的主要口號和路徑。城市治理策略的轉(zhuǎn)變，有著深刻的時代意蘊和理論內(nèi)涵。從“補短板”的研究視角入手，有助于更加準(zhǔn)確理解中國政府角色變遷和城市治理模式轉(zhuǎn)型的進程。

一、“亮點”與“短板”：不同的政策機制

1. 城市治理中的“亮點”工程

在中國城市政府的施政和治理行為中，“抓亮點”的策略遍布各個政策領(lǐng)域。在中國的管理體制和政策背景下，“抓亮點”的方式符合行政理性。地方政府圍繞亮點工作展開施政和具體治理，可以實現(xiàn)以下幾個效應(yīng)。

眼球效應(yīng)。在中國的集權(quán)體制和官員任命機制下，政府績效的評價主要依靠自上而下的考察途徑，地方官員基于GDP的經(jīng)濟競賽與晉升之間存在密切的關(guān)系1。而在非經(jīng)濟領(lǐng)域的競賽中，無法找到一個如同GDP那樣的公共指標(biāo)。因此，對于“眼睛朝上”的地方官員來說，最好的策略就是聚焦具有影響力和能夠吸引眼球的治理領(lǐng)域?！把矍蛐?yīng)”不僅僅限于官僚體制內(nèi)的評價機制，還會延伸到市場和社會領(lǐng)域。地方政府通過吸引“眼球”的工程，也是城市營銷和吸引外部治理資源的手段2。這樣，城市治理中的“亮點”工程頗受各級政府青睞。精心打造亮點，在各種評比競賽中勝出，吸引上級與各方的關(guān)注，成為地方政府提升績效的主要動機。

示范效應(yīng)。在中國的政策執(zhí)行模式中，政策傳播和轉(zhuǎn)移中經(jīng)常依靠政策示范的功能。為了解決政策“點”與“面”的矛盾關(guān)系，中國各級政府歷來依靠政策示范的核心機制3。城市政府通過亮點工程，發(fā)揮政策示范效應(yīng)。具體而言，亮點工程的具體示范功能表現(xiàn)在弘揚政策導(dǎo)向、推廣政策樣板、提供創(chuàng)新靈感等方面。

激勵效應(yīng)。在中國的政策機制中，政策激勵不僅依靠自上而下的監(jiān)督，還需要營造橫向的競爭與激勵。各種條線組織的優(yōu)勝評比項目，成為上級調(diào)動下級工作的指揮棒和激勵機制。在城市治理的實踐中，地方政府將相當(dāng)大的精力投入到各種項目創(chuàng)建中，創(chuàng)建和評優(yōu)構(gòu)成地方政府績效評估的重要內(nèi)容和指標(biāo)。通過打造“亮點”工程，地方政府在政策功能上實現(xiàn)了幾重目的，包括推出政策案例，激勵治理創(chuàng)新；制造優(yōu)勝典范，拉動整體發(fā)展；提供治理標(biāo)桿，推升整體水平。

2. 從“亮點”到“短板”的治理轉(zhuǎn)型意涵

西方國家城市的主要治理功能，經(jīng)歷了幾個歷史階段的變遷，即增長城市、福利城市和治理城市4。中國城市的治理轉(zhuǎn)型也同樣面臨著類似的發(fā)展歷程。中國城市治理策略從“亮點”到“短板”的轉(zhuǎn)變，不僅僅在于改變城市治理的聚焦對象，還有其更為深刻的治理轉(zhuǎn)型背景。中國提出的國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略，為城市治理的轉(zhuǎn)型提供了宏觀視野。2015年中央城市工作會議特別強調(diào)，城市管理是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌好城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理三大環(huán)節(jié)，糾正了以往重建設(shè)、輕規(guī)劃和管理的偏差。從“抓亮點”到“補短板”，正是體現(xiàn)了城市治理的深刻轉(zhuǎn)型，其意涵可以具體表述為：

選擇性治理到全局性治理的轉(zhuǎn)變。我國過去的城市治理模式，從運動式治理到專項整治，都帶有選擇性和局部性治理的特征。由于治理資源和治理手段有限，迫使地方政府將治理對象聚焦于重要的治理單元，而“亮點”工程則是選擇性和局部治理的具體表現(xiàn)形式。隨著政府能力和資源水平提升，尤其是城市問題日益嚴峻，迫切要求局部性和選擇性治理向全局性治理模式轉(zhuǎn)變。同時在西方公共管理實踐中，新公共管理的市場化、分權(quán)化和解制化等策略5，造成治理機構(gòu)的分化和決策系統(tǒng)的復(fù)雜化。學(xué)界提出的整體性治理模式希望糾正這種趨勢，強調(diào)運用官僚制和信息技術(shù)，依靠垂直的權(quán)威模式和平行協(xié)商模式，相互交叉形成網(wǎng)絡(luò)型協(xié)同治理6。在當(dāng)前中國城市治理中，“補短板”的策略標(biāo)志著城市治理應(yīng)當(dāng)放棄選擇性和局部性戰(zhàn)術(shù)，開始從城市治理全局的視角，實現(xiàn)公共治理的整體性改進。在全局性治理模式中，“一俊不能遮百丑”，“做強做大”某一個部分，并不能自動推升整體的發(fā)展。相反，某個領(lǐng)域的短缺和掣肘，常常拉低整體水平?！把a短板”的全局性治理目標(biāo)，不僅在管理資源和管理目標(biāo)上提出更高要求，而且在性質(zhì)上呈現(xiàn)整體性和體系化，其治理系統(tǒng)、治理機制也相應(yīng)表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)同化的新特征。

增長型治理向服務(wù)型治理的轉(zhuǎn)變。城市發(fā)展的歷程中，推動和容納增長曾經(jīng)是城市機制的主要功能1。我國城市政府也歷來重視城市增長機制，以城市經(jīng)濟增長帶動整個國民經(jīng)濟發(fā)展，以城市建設(shè)帶動社會發(fā)展和公共服務(wù)水平提升，都體現(xiàn)出強烈的增長偏好?！傲咙c”工程的策略與這一戰(zhàn)略相吻合，在城市經(jīng)濟增長和城市建設(shè)中發(fā)揮重要的作用。隨著城市治理從單純重發(fā)展和重建設(shè)的階段，向城市建設(shè)、管理并重的階段轉(zhuǎn)變，日益體現(xiàn)出服務(wù)型治理的特征。服務(wù)型治理模式具有公共服務(wù)的彌散性需求，不能像經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域那樣集中資源干大事。從公共服務(wù)的受眾角度，單獨將某個領(lǐng)域做成亮點工程，無法在整體意義上改善居民的評價和感受度。相反某個領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量的低下，則會拉低居民對整個公共服務(wù)體系的認同和評價水平。因此在服務(wù)型治理中，需要整體性提升城市治理體系能力，單靠“抓亮點”的工作機制已經(jīng)無法滿足需要，“補短板”的治理策略應(yīng)運而生。

項目化治理到協(xié)調(diào)性治理的轉(zhuǎn)變。項目化治理是新中國成立以來政府管理的最重要特征之一，對政府管理風(fēng)格的影響十分深遠2。項目化治理模式通過集聚治理資源、保障執(zhí)行有力、清晰界定邊界等機制，提高政策執(zhí)行效力和管理績效。在過去的城市治理實踐中，“亮點”工程是項目化治理的重要表現(xiàn)形式。盡管在“亮點”工程下城市治理水平得到改善，但是治理短板卻日益突出。短板問題可能是一個政策領(lǐng)域的整體落后，可能是關(guān)鍵治理難題，也可能是治理環(huán)節(jié)中的脆弱點。短板的產(chǎn)生經(jīng)常帶有跨部門、跨領(lǐng)域的深層次原因，單靠項目化的治理無法有效彌補這些短板。可以說“補短板”的治理目標(biāo)，在本質(zhì)上要求告別項目化治理風(fēng)格，適應(yīng)協(xié)調(diào)性治理的新時代。在“補短板”的機制中，特別需要納入整體政策思維、協(xié)同治理體系、多元治理技術(shù)等新型治理元素。

二、城市治理“短板”類型

目前城市政府所提出的各類治理短板，從現(xiàn)象上大致可以分為以下幾個方面：第一，相對短板。即城市治理水平多項指標(biāo)提升后，部分領(lǐng)域發(fā)展比較困難和遲緩，形成與“長板”相對的治理短板。例如城市建設(shè)水平快速提升，而城市管理水平仍然滯后；城市交通硬件設(shè)施迅速發(fā)展，管理軟件措施卻相對落后等。第二，城市治理的老大難問題和城市頑癥。改革開放以來中國城市建設(shè)發(fā)展迅速，但是也積累了不少治理難題。如城郊結(jié)合部的社會治安問題、交通擁堵、空氣污染問題，等等。第三，城市居民訴求強烈的“急難愁盼”問題。城市公共服務(wù)投入和能力不斷增長，老百姓的福利水平得到提升。隨著公共服務(wù)能力整體提升，仍然存在盲點和難點。例如老舊小區(qū)的環(huán)境安全綜合治理、物業(yè)管理矛盾等。第四，關(guān)鍵領(lǐng)域短板。城市治理是一個體系，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的治理狀況顯得尤為關(guān)鍵。諸如城市密集人群場所的安全問題、城市居住經(jīng)營環(huán)境整治等，影響到城市治理整體格局，往往成為吸引城市政府注意力的治理短板。第五，深層次體制機制短板。城市治理的變遷中，除了治理難題和亂象之外，還存在深層次的體制機制問題，例如多元參與機制的缺失問題、長效機制的低效問題，等等，都是城市政府面臨的深層次治理短板。

針對以上城市政府所關(guān)注的治理短板，如果我們用政策問題結(jié)構(gòu)性程度和體系開放程度兩個標(biāo)尺，即根據(jù)“體制障礙?政策誤區(qū)”和“官方研判?民意訴求”兩個坐標(biāo)進行分析，大致可以將其分為四個類型，分別是 “體制障礙+官方研判”、“政策誤區(qū)+官方研判”、“體制障礙+民意訴求”和“政策誤區(qū)+民意訴求”。

1. “體制障礙+官方研判”型短板

目前的城市治理體制可以簡單歸納為：縱向維度上權(quán)力集中、基層自主權(quán)與資源缺乏，橫向維度上政府獨攬兜底，社會和市民參與程度較低。這種治理體制日益無法適應(yīng)城市發(fā)展形勢，造成不少城市治理難題。在城市治理的所謂短板中，一部分根源于體制障礙，這一類治理弊端往往是所謂深層次的體制機制問題，屬于不易察覺的隱性短板。由于政策受眾不易察覺，一般都依靠官方或者智庫研究力量加以分析研判。例如城市治理中社會組織發(fā)育和社會協(xié)同水平的問題，被認定為城市治理的短板。由于此類問題也被認為是諸多治理困難的深層次原因，城市政府歷來投入資源和精力著力提升社會參與能力。

2. “政策誤區(qū)+官方研判”型短板

在城市政府所強調(diào)的治理短板中，有一類問題并不是十分顯性和容易進入公眾視野，社會對這些問題并沒有直接感知和明確體認。例如城市人流密集區(qū)域的風(fēng)險防控問題。一般市民對重大安全隱患缺乏認知，但是一旦出現(xiàn)險情，就會危及城市安全，甚至影響城市治理整體格局。城市安全所面臨的問題，在很大程度上屬于政策誤區(qū)的范疇，官方及相關(guān)智庫對這些問題進行政策研究就顯得十分重要。前瞻性的城市安全問題，需要政府未雨綢繆，調(diào)整政策和資源投入機制，運用多元和科學(xué)機制予以化解。

3. “體制障礙+民意訴求”型短板

在公共治理的前端，一些治理弊端容易被民眾直接感知。由于這種顯性問題與民眾支持和治理績效直接相關(guān)，往往會作為治理短板而得到城市政府的重視。在這一類民意訴求推動下的顯性治理短板中，其中相當(dāng)一部分與體制機制的深層次障礙有關(guān)。例如城市社區(qū)的物業(yè)管理難題、城市群租現(xiàn)象引發(fā)的管理和居民不滿問題，等等。此類治理短板，不僅要求調(diào)整政策，還需要在體制機制上進行創(chuàng)新和調(diào)整。

4. “政策誤區(qū)+民意訴求”型短板

在顯性治理短板中，一些問題的根源在于長期以來的政策缺失或忽視，形成城市問題凸顯和居民訴求強烈的“急難愁盼”。例如隨著城市老齡化進程加速，城市老齡服務(wù)能力日益成為短板，而這一問題的解決依賴養(yǎng)老政策調(diào)整和資源投入的提升。又如老舊小區(qū)綜合治理問題，涉及治安、環(huán)境衛(wèi)生、軟硬件設(shè)施等。此類由于政策誤區(qū)產(chǎn)生的顯性治理短板，往往受到政府和民眾的雙重關(guān)注，需要從公共政策和治理資源兩個方面予以調(diào)節(jié)和處置。

三、“補短板”的治理功能

在當(dāng)前的城市治理策略中，“補短板”實際上已經(jīng)替代“抓亮點”，“補短板”頻繁出現(xiàn)在政府文件、官員報告和創(chuàng)新項目之中，成為城市治理對策的主旋律。根據(jù)公共政策的理論與邏輯，“補短板”在城市治理過程中實際扮演了以下幾個方面的角色。

1. 建構(gòu)治理共識

隨著城市發(fā)展和變遷，單純依靠自上而下的命令機制以及國家對社會的動員機制，無法面對復(fù)雜的城市治理情境，日益呼喚網(wǎng)絡(luò)交織和多元合作機制。網(wǎng)絡(luò)合作和參與治理在很大程度上依賴牢固而深入的治理共識，這樣，治理共識建構(gòu)是治理發(fā)展的重要前提?！把a短板”策略首先充當(dāng)了治理共識的建構(gòu)工具。中央城市工作會議提出兩大任務(wù)，即治理城市病和補齊城市管理的短板。各個城市政府隨之紛紛呼應(yīng)，通過各種途徑宣傳短板思維，努力建構(gòu)“補短板”的政策思維。首先，從政府與社會的關(guān)系來分析，“補短板”的宣傳針對廣大政策受眾，目的在于提升社會對城市政策轉(zhuǎn)向的認知度和支持度，進而提高城市治理和治理體系的合法性；其次，為政府治理老大難城市問題，提升社會支持水平，減少政策執(zhí)行成本；第三，為政府新治理機制募集社會支持，為建構(gòu)多元合作的治理機制奠定文化基礎(chǔ)。

2. 推動治理創(chuàng)新

發(fā)展型理念和“亮點”工程一直是我國城市治理的主基調(diào)，實現(xiàn)治理創(chuàng)新和政策轉(zhuǎn)向并非易事。“補短板”要改變的不僅是工作對象，而且還包括治理模式轉(zhuǎn)型，“補短板”策略指出了治理創(chuàng)新的主要戰(zhàn)略方向。在過去的城市治理創(chuàng)新中，項目多種多樣，目標(biāo)也呈現(xiàn)多樣化?！把a短板”策略成為治理創(chuàng)新的指導(dǎo)思想之后，給予治理創(chuàng)新明確的政策信號，使創(chuàng)新目的更加明確和聚焦。同時，“補短板”策略設(shè)定了清晰的政策目標(biāo)，為治理創(chuàng)新的具體實施和變遷趨勢明確了發(fā)展方向。在相當(dāng)多的城市中，“補短板”已經(jīng)成為城市治理創(chuàng)新的口號和代名詞，從政策思想、政策設(shè)計到政策評估等環(huán)節(jié)，為城市治理創(chuàng)新提供了動力。

3. 指導(dǎo)治理行為

由于我國城市治理仍然沿用集權(quán)管理體制，城市政府如何指導(dǎo)和調(diào)節(jié)政府部門和基層政府行為，是城市治理的重要工作機制。以往城市政府依靠政策精神、行政指令、財政項目等機制調(diào)節(jié)基層政府的治理活動。這種模式對具體治理行為的影響比較模糊，且具有不穩(wěn)定性和隨意性特征。城市政府在“補短板”的策略下，對基層政府的治理行為進行了具體和明確的指導(dǎo)，包括為基層政府工作理念、工作目標(biāo)以及工作績效的評估設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。依靠“補短板”的策略，上級政府獲得了更加有效約束和影響下級政府治理行為的手段和能力。

四、“補短板”的工作機制及其困境

如前所述，“補短板”策略體現(xiàn)了我國城市治理模式的深刻轉(zhuǎn)型。它不僅僅是施政對象和治理重點的轉(zhuǎn)移，還要求整個治理模式在理念、平臺、機制和方法等方面，容納新的元素，開拓新的路徑。在當(dāng)前中國城市的短板治理機制中，囿于目前的政策環(huán)境和治理背景，未能完全擺脫原有治理格局。通過短板治理構(gòu)建城市治理的新時代，仍然面臨諸多問題和障礙。

1. 項目化的操作方式

確定治理短板后，城市政府往往將其作為政府工作的重點和工作“抓手”。而在目前的政策與治理背景下，仍然因循項目制的方式予以治理。項目化的短板治理機制，將部分城市問題挑選出來，作為政府治理的對象和著力點，通過各種手段吸引各方注意，聚集治理資源，加大政策力度，力圖集中攻破難題。如前所述，短板治理的成功，要求實現(xiàn)從項目治理到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。沿用項目制進行短板治理，雖然能夠利用項目化治理的優(yōu)勢，有助于提高效率，加速問題的解決。但是，由于項目制和短板治理之間內(nèi)在的沖突，在治理實踐中造成一些問題。

運動式治理的困局。在短板治理中，城市政府通過高調(diào)政策宣傳，力圖統(tǒng)一各方思想，獲得治理共識。通過加大政策實施力度，克服常規(guī)時期的機構(gòu)協(xié)作障礙和執(zhí)法松弛模糊。運動式的短板治理在較短時期內(nèi)，形成了高壓的政策氣氛、較為有利的執(zhí)法環(huán)境，迅速取得突破進展。但城市問題的解決和城市治理的目標(biāo)需要治理持續(xù)運行，久久方為功，不能“畢其功于一役”。通過運動式治理獲得的成績，常常在常規(guī)環(huán)境下無法持久，城市病容易反復(fù)發(fā)作。同時，一些城市頑癥與城市居民的行為密切相關(guān)，例如交通行為、衛(wèi)生習(xí)慣等，如果運動式的短板治理牽涉到個人行為，如何在城市治理績效與個人自由權(quán)利、社會正義等城市價值之間平衡協(xié)調(diào)，也是城市治理能否成功的關(guān)鍵之一。

治理的片段化和碎片化。城市治理是一個完整有機的體系，城市問題林林總總，在本質(zhì)上每一項都事關(guān)城市大局和大眾民生。在治理實踐中雖有緩急之分，但是沒有輕重之別。如果單獨把某些問題作為治理項目，就勢必在這些領(lǐng)域投入更多的精力和資源，產(chǎn)生公共資源配置的公平性和科學(xué)性問題，短板問題解決后，原來的長板可能會成為新的短板，“按住葫蘆起了瓢”。城市治理問題相互聯(lián)系，互為因果。一些治理短板的長期存在具有復(fù)雜的系統(tǒng)性背景，單獨把某些突出問題單列進行重點治理，可能導(dǎo)致城市治理的片段化和碎片化。在治理實踐中，容易產(chǎn)生一些治理不佳的現(xiàn)象，例如隔靴搔癢，效果欠佳；力度不小，成效不大；見效迅速，療效不鞏固，容易反復(fù)，等等。項目化的短板治理機制，易導(dǎo)致城市治理的片段化和碎片化。缺乏整合的城市治理體系，往往產(chǎn)生治理隱患，容易顧此失彼。

在項目化的短板治理中，我們看到“補短板”很難擺脫固有的治理路徑，仍然以原來“亮點”工程的思路和邏輯來操作。也就是說，當(dāng)前“補短板”的新策略，并沒有完全告別原來的亮點模式。要解決目前短板治理策略中存在的問題，需要從項目化治理本身蘊含的矛盾和沖突去理解和尋找化解的方法。

2. 單向化的政策機制

如前所述，由于城市短板往往是沉疴舊疾，屬于有著深層次原因的老大難問題。“補短板”的新治理策略需要開出新的藥方，包括更多的參與、協(xié)商、協(xié)同治理等方法。但是在目前的短板治理中，仍然主要依靠單向度的政策機制，新的治理思想和元素難以嵌入既有治理過程之中。

自上而下的政策實施。目前的短板治理基本還屬于從中央到地方、從地方到基層的自上而下的動員和施策過程。雖然城市基層有不少創(chuàng)新和問題發(fā)現(xiàn)機制，但是短板治理模式主要是由上級研判問題，分析問題，形成治理決策，下級理解和貫徹政策。這種自上而下的政策實施可能存在幾個問題。首先，由上級研判的治理短板，需要與現(xiàn)實治理問題緊密結(jié)合。如果稍微脫離治理實際，自上而下的“補短板”就會內(nèi)容空泛和口號化，缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容。其次，一些治理短板的背后有復(fù)雜的背景和原因，其本身可能是更深層次治理弊端的后果，而不是問題本身。自上而下的短板機制，在認識和分析短板背后的玄機、治理短板相互之間的實際作用機制等方面，仍然存在天然的缺陷。最后，自上而下的政策實施，意味著不同層級的下級政府，將自上而下的“補短板”口號進行具體化和指標(biāo)化，并層層分解指標(biāo)和具體落實。對短板的指標(biāo)化處理，雖然使城市治理有了抓手，但是指標(biāo)的科學(xué)性和治理的實效性，仍然存在不少問題。

由內(nèi)而外的治理動員。城市治理的深度優(yōu)化，必然涉及調(diào)節(jié)城市社會運行和居民行為。因此，現(xiàn)代城市治理要求采用開放包容的方式，將政府體制外的治理主體充分容納到治理體系中來。在短板治理中尤其需要雙向的政策機制，更多運用社會智慧和社會資源，用社會治理的風(fēng)格解決城市頑疾。目前的城市短板依然是從政府到社會、個人的單向度政策機制，在吸納社會治理資源、準(zhǔn)確深入研判短板問題、有效形成社會共識方面，均具有體制上的障礙。

3. 單一化的治理體系

城市治理的短板一般屬于治理難題，單靠行政體系和公共資源往往帶來治理乏力。需要采用多元化的治理主體，吸納多元的治理資源，才有望獲得新辦法新渠道，用以解決老問題。目前的城市短板治理，主要還是靠政府行政力量單打獨斗，通過行政科層體系進行短板治理，固有的問題仍然無法解決。

行政化模式的路徑依賴。短板治理機制的成功，需要采納新的治理機制和技術(shù)，融入新的治理主體和治理元素。但是，政府包攬的短板治理很難突破原有的路徑依賴，仍然會采取原有的方式方法。短板治理自然也落入了原來項目化治理的窠臼。雖然政府力圖實現(xiàn)城市治理的轉(zhuǎn)型，但是短板治理的實踐仍然帶有很強的“亮點”工程痕跡。盡管上級鼓吹新理念、新方法，但是基層依然采用亮點工程的方法來操作治理短板。在一些基層政府看來，補短板無非是抓亮點的一種新變種。短板治理無法突破路徑依賴實現(xiàn)創(chuàng)新，“補短板”與“抓亮點”再次悄然合流，體現(xiàn)出城市治理單一行政化模式的深層次困境。

行政化模式的治理資源與技術(shù)的貧乏。政府作為“補短板”的單一主體，在治理資源上過分依賴公共資源，而短板問題又往往是過去長時期無法解決的問題，需要大量和持續(xù)的資源投入，隨著時間推移，在資源供給上又會走原來的老路。治理伊始各方重視，資源保障有力，后半段則資源供給乏力，效果趨小，重蹈不了了之的覆轍。短板的難題需要多種治理技術(shù)并用，但是行政機構(gòu)的治理方式相對比較單一，即政策引導(dǎo)、財政供給、行政命令等。來自社會治理和公民參與的創(chuàng)新技術(shù)，往往難以運用到短板治理實踐之中。

五、整體性城市治理如何可能

如前所述，城市治理從“抓亮點”到“補短板”，其本質(zhì)要求在于從項目化局部治理向整體化系統(tǒng)治理的深刻轉(zhuǎn)型。而在短板治理的實踐中，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)它沿襲了項目化治理的主要特征，包括運動式的政策動員機制、單向化的政策機制和單一化的行政治理體系等。可以說，目前的城市治理依然用“抓亮點”的方法來“補短板”，并產(chǎn)生諸多問題。在短板治理的創(chuàng)新中，尚未突破原來的路徑，“補短板”的策略沒有撬動整個治理體系的轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新是主要的工作口號和旗幟，但是治理實踐卻始終無法突破固有的路徑，創(chuàng)新呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”的景象。

美國學(xué)者吉爾茨在對農(nóng)業(yè)社會的轉(zhuǎn)型研究中提出“內(nèi)卷化”概念，即社會或文化模式在某一發(fā)展階段達到一種確定的形式后，就停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另外一種高級模式。黃宗智在對中國長江三角洲地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與社會的研究中，借用“內(nèi)卷化”概念，描述邊際效益遞減，沒有發(fā)展的增長，即在單位土地上投入大量的勞動力來獲得總產(chǎn)量增長的方式1?！皟?nèi)卷化”概念后來被運用到中國國家政權(quán)的研究，地方政權(quán)不是提高自身效率來增加財政收入，而是增設(shè)機構(gòu)和增加稅種來保持增長。通過機構(gòu)和機制的復(fù)制，依靠外延擴張獲得增長，而不是通過內(nèi)涵革新提升效率2。在本文關(guān)于短板治理的研究中，我們發(fā)現(xiàn)治理創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，城市治理的實踐沒有實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型和突破，原有的治理風(fēng)格被復(fù)制到新的政策領(lǐng)域。城市政府通過在治理實踐中更高強度的投入，維持治理效果和社會穩(wěn)定。具體表現(xiàn)如下：第一，治理理念和文化。盡管短板問題的有效治理呼喚新的治理理念，但是傳統(tǒng)的行政治理文化依然占據(jù)主導(dǎo)地位。即依靠政府單打獨斗，依循自上而下的政府行政權(quán)力機制，依賴政府公共資源投入，對基層自主和社會參與抱有疑慮等。第二，治理機制與手段。短板治理仍然帶有強烈的項目化和運動治理風(fēng)格，政策共識建立、資源動員、貫徹機制等環(huán)節(jié)都依靠傳統(tǒng)的項目化和運動治理手段。盡管治理短板使城市問題得到緩解甚至?xí)簳r解決，但是短板治理呼喚的治理轉(zhuǎn)型仍然無法完成。第三，治理體系和主體。短板治理中仍然沿用了政府行政體系主導(dǎo)和包辦、自上而下的政策指導(dǎo)、壓力傳遞和資源分配機制等，基層政府主體和社會主體的積極性沒有辦法充分調(diào)動，治理體系的多元互動和協(xié)作機制無法形成。在原有政府單一主體和自上而下的單向治理機制前提下，難以實現(xiàn)城市治理的根本性突破。

關(guān)于中國傳統(tǒng)時代的管理模式，黃仁宇曾經(jīng)提出“間架性”結(jié)構(gòu)3，國家的治理機器與基層的復(fù)雜社會實際之間，依然存在著相當(dāng)大的距離。國家統(tǒng)治的許多內(nèi)容只停留在紙面和形式上，即文化意義上的國家治理。黃宗智更加明確地提出，近代中國的治理方式是“集權(quán)的簡約治理”4。隨著現(xiàn)代化的進程，尤其是城市管理的使命和需求日趨迫切和具體化，需要將模糊、抽象、形式上和間接的國家治理，轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w、精準(zhǔn)和落地有效的城市治理。為了滿足這個治理轉(zhuǎn)型的需要，曾經(jīng)出現(xiàn)過一些變通做法：第一，非正式機構(gòu)和領(lǐng)域的存在，即處于國家和社會之間的第三域，在某種程度上替代了國家和政府的治理真空；第二，局部性的治理機制，例如項目制運動式治理，在特定政策領(lǐng)域和人群中，集中動員和使用治理資源，明顯加強治理效果；第三，通過超科層制的方式，克服政策障礙，提升治理績效。如體系內(nèi)的政治運動和整肅，提高行政機構(gòu)的治理效果；通過運動式的政治動員手段，將社會資源更多地聚焦在國家的政策目標(biāo)周圍。

以上變通方式，都無法從根本上滿足治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的需要。當(dāng)前的城市短板治理實踐中，同樣凸顯出城市治理的內(nèi)在困境。一方面是治理理念創(chuàng)新日新月異，目不暇接；另一方面，新理念雖然通過自上而下的機制成為政策話語的主流，但是依然無法植入基層的治理實踐。目前，城市短板治理依然帶有明顯的運動式和項目化治理特征，“補短板”也就是亮點工程在新的政策話語下的變身。以上情況體現(xiàn)了城市治理創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”趨勢，如果短板治理無法突破這一困境，城市治理創(chuàng)新的革命性發(fā)展無從談起。從更大的分析口徑來看，中國現(xiàn)代化進程開啟以來，包括改革開放之后的三十多年，國家政策貫徹和管理基本上處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的變通模式當(dāng)中。國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的歷史使命，目標(biāo)是跨出歷史環(huán)路，在根本上突破原有治理機制的困境。當(dāng)代城市短板治理策略，也處于同一歷史進程之中。城市短板治理需要突破傳統(tǒng)制度創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”困境，根本上提升城市治理的能級。短板治理回歸其全局性、服務(wù)性和協(xié)調(diào)合作性的整體性治理特征，呼喚城市治理制度的突破性創(chuàng)新。根據(jù)制度創(chuàng)新的理論思路，以及中國城市治理的革新實踐，可以為城市治理新制度突破發(fā)展梳理出幾條路徑：

第一，現(xiàn)代治理理念的本地化和調(diào)適。體現(xiàn)政治正確和革新方向的治理理念，如果不能有效與治理實踐相結(jié)合，依然是紙上空談。目前的治理理念中，包括協(xié)調(diào)參與、多元主體、公開透明等，都屬于宏觀的政策理念層面，放之四海皆準(zhǔn)。如何將這些抽象的理念落實到治理過程，如何與基層城市治理實踐互動協(xié)調(diào)，如何與傳統(tǒng)行政文化中合理性成分相結(jié)合，如何將理念落實到治理設(shè)計和治理技術(shù)的層面，都是現(xiàn)代治理理念本地化和調(diào)適的重要方面。

第二，從治理機制的路徑尋求突破。目前城市治理創(chuàng)新實踐，所積累的不少新型治理機制值得重視。首先是治理空間。治理空間的構(gòu)建和治理場域的培育，例如政策共同體、基層社區(qū)公共空間的鍛造等，為新治理模式的發(fā)育提供了空間。其次是治理平臺。一些新興的城市治理平臺，例如多方參與的“城市治理委員會”、社區(qū)發(fā)展基金會等，都為各種力量的充分協(xié)調(diào)合作，提供了持續(xù)有效機制的工作空間。最后是治理技術(shù)。治理新技術(shù)的產(chǎn)生，可以在加強政府自上而下監(jiān)管能力的同時，也為多方參與和社會合作治理發(fā)育提供技術(shù)基礎(chǔ)。例如互聯(lián)網(wǎng)在社區(qū)發(fā)展中的作用，通過微信系統(tǒng)提升社區(qū)互動水平的“掌上居委會”等。

第三，為治理主體多元化提供發(fā)展空間。根據(jù)目前的城市治理發(fā)展態(tài)勢，最具戰(zhàn)略價值的治理主體應(yīng)當(dāng)是組織化水平和專業(yè)程度比較好的治理主體。例如成熟的社會組織、有市場競爭力的商業(yè)組織等，應(yīng)當(dāng)納入城市治理，成為關(guān)鍵主體。多元主體的開始，將有望打破自上而下行政管理和自下而上多方參與之間、以及政府公共管理與社會多元協(xié)作之間的緊張關(guān)系，以主體的發(fā)育來承載新型治理的文化、機制和技術(shù)。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

From Highlights to Short Plate Strategy： The Path and Obstacle toward Holistic Urban Governance

Peng Bo

Abstract： In the background of urban governance transition， Short Plate strategy is becoming dominant mechanism of current Chinese urban governance， which can be classified into four types according to structure of policy issues and openness of policy process. Because of path dependency， Short Plate urban governance inherits the traditional Highlights style， that is project governance， one dimensional policy mechanism and single governance actor. To break away from the involution of urban governance innovation， local justification of governance inspiration， innovation of governance mechanism and multi-actor governance need to be brought to the forefront.

Keywords： Urban Governance； Project Governance； Holistic Governance； Governance Innovation