從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

全面深化改革，要重點(diǎn)啃硬骨頭，農(nóng)村土地制度改革無疑是“最難啃的硬骨頭”之一。

現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，中央明確提出，要走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，要更多考慮推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題。“三權(quán)分置”就是當(dāng)前的制度創(chuàng)新。具體來說，也就是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，中國正在踐行和構(gòu)建具有鮮明中國特色的農(nóng)村土地制度，而這種土地制度安排也凸顯出越來越明顯的制度績(jī)效。

中國農(nóng)地的小塊分散經(jīng)營源于家庭承包經(jīng)營的制度安排。由于人民公社時(shí)期，集體所有集體經(jīng)營的大鍋飯，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。而新的制度安排，既要通過變革舊的制度，采取家庭承包經(jīng)營的方式，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又要兼顧當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，土地資源質(zhì)量參差不齊的客觀現(xiàn)實(shí)，于是以家庭為單位，按人平均分配，遠(yuǎn)近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對(duì)公平的原則。

這三十多年來，一方面在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)的背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，常年外出流動(dòng)的農(nóng)民工目前已達(dá)2.81億，“誰來種地”問題日益顯現(xiàn)。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，土地資源質(zhì)量普遍提升，改善按戶平均分配土地零碎分散狀況，實(shí)現(xiàn)由分散到集中的條件逐漸成熟。張紅宇認(rèn)為，如何提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率以及資源配置效率就成為當(dāng)前迫切需要解決的問題，而土地制度“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)就是滿足從公平到效率的需求，這實(shí)際上就是最重要的制度績(jī)效。

值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，中國加入WTO這十多年來，中國農(nóng)業(yè)無時(shí)無刻不在面臨來自世界各國的競(jìng)爭(zhēng)。而在全球的背景下，無論是土地市場(chǎng)交易，還是入股、租賃等方式，農(nóng)場(chǎng)開始越來越呈現(xiàn)規(guī)模化的經(jīng)營趨勢(shì)，以期提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在任何國家、任何時(shí)期，從制度績(jī)效的角度來分析，土地制度不論如何演變都只是手段，其根本目的在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

中國要想走出一條有中國特色并在全球范圍內(nèi)成為制度創(chuàng)新范例，就需要在理念、制度、政策三個(gè)層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。既要有原則底線，也要有制度設(shè)計(jì)，不僅要考慮改革的總體目標(biāo)，同時(shí)要規(guī)劃具體的實(shí)施路徑。總之，土地制度演變，需要尊重社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，要考慮到中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大發(fā)展的背景，更要考慮到中國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，東中西部發(fā)展程度不一樣，要尊重農(nóng)民的意愿，根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的情況和生態(tài)條件改善等多重因素，積極探索經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多種形式。

《山西農(nóng)經(jīng)》編輯部