馬寶飛

（安徽大學(xué)法學(xué)院 安徽合肥 230601）

省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃立法研究
——基于《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》的施行

馬寶飛

（安徽大學(xué)法學(xué)院 安徽合肥 230601）

地方政府財(cái)政重整計(jì)劃是《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其對(duì)地方政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃的內(nèi)容做出了相應(yīng)的規(guī)范，這些規(guī)范為地方政府財(cái)政重整計(jì)劃提出了原則性的指向。然而，對(duì)于該《預(yù)案》的具體實(shí)施還需要地方立法的具體規(guī)范,并由此形成相對(duì)固定的法定程序。文章主要是從省級(jí)層面對(duì)財(cái)政重整計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)的立法方面研究，包括其觸發(fā)的機(jī)制、程序的啟動(dòng)、重整計(jì)劃的實(shí)施及恢復(fù)后的處置和預(yù)防等方面。

地方政府性債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)急處置預(yù)案；財(cái)政重整計(jì)劃；立法研究

自分稅制改革以來，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)并有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。雖然我國(guó)之前對(duì)于地方政府發(fā)行債券的行為是禁止的，但是這樣的限制并沒有使得地方政府舉債的現(xiàn)象得以消除，相反地方政府為規(guī)避這一法律而借助于融資平臺(tái)、城投公司等方式進(jìn)行籌資，進(jìn)而用以政府的部分開銷，而對(duì)于這些籌資手段也沒有具體的法律進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，因此更容易衍生出地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題。自2009年之后，國(guó)家對(duì)于地方政府的發(fā)債權(quán)予以一定程度的放開，允許地方政府進(jìn)行一定規(guī)模的債券發(fā)行。可見，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)于地方政府舉債的現(xiàn)象是無法避免的，而且在一定程度上地方政府舉債有其正當(dāng)性、必要性。在此背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月27日印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱為《應(yīng)急處置預(yù)案》）的通知，此預(yù)案的出臺(tái)一定程度上對(duì)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題作出了法律及制度層面的回應(yīng)，其目的是建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制，進(jìn)而通過應(yīng)急處置工作機(jī)制控制不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并最終化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的安全及穩(wěn)定。在《應(yīng)急預(yù)案》中，對(duì)于出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地方政府其提供了通過財(cái)政重整計(jì)劃進(jìn)行解決的方式。然而，省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃在立法上具體將如何設(shè)置，這正是本文下面將要研究的內(nèi)容。

從整體上看，由于受大陸法系影響的原因，我國(guó)是以立法為中心的成文法國(guó)家。因此，對(duì)于一個(gè)新領(lǐng)域或新事物的法律規(guī)制，必然首先要進(jìn)行立法上的確定，而立法在一定程度上有其滯后性的缺陷，筆者認(rèn)為，在克服這一缺陷上可以在相應(yīng)的程序法的確定上加以彌補(bǔ)。依據(jù)這樣的邏輯模式，在對(duì)于地方政府性債務(wù)財(cái)政重整計(jì)劃的省級(jí)立法研究中就需要注意在其立法過程中，不僅要考慮到要符合上位法的要求，而且還要在法律本身中進(jìn)行相當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)，而程序的設(shè)計(jì)可以相應(yīng)借鑒比較成熟國(guó)家的制度規(guī)則并與國(guó)內(nèi)的法治環(huán)境相契合。

一、財(cái)政重整計(jì)劃的觸發(fā)原因

我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃與美國(guó)的市政破產(chǎn)制度在目的上可謂異曲同工，都是為了解決地方政府的債務(wù)危機(jī)并同時(shí)保護(hù)債權(quán)人的相應(yīng)權(quán)利。美國(guó)主要是通過聯(lián)邦制定的《破產(chǎn)法》解決地方政府出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)問題，其是通過發(fā)生債務(wù)危機(jī)的地方政府（已經(jīng)過州政府的特別許可或?qū)ｉT授權(quán)）向破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)的司法程序進(jìn)行解決的，也即是通過司法方式解決地方政府性債務(wù)危機(jī)。而從目前來看，我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃是通過行政方式來解決。日本也有實(shí)質(zhì)上的政府破產(chǎn)的制度，其稱之為財(cái)政重建，但是與美國(guó)不同的是其是采取行政方式。然而，無論對(duì)于是那種采取何種形式的解決手段，其前提都是發(fā)生了地方政府性債務(wù)危機(jī)。而不同國(guó)家對(duì)于債務(wù)危機(jī)又有著各自不同的確定標(biāo)準(zhǔn)，不過在一般情況下各國(guó)都會(huì)設(shè)定一定的指標(biāo)作為衡量地方政府財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重程度的標(biāo)準(zhǔn)，如財(cái)政赤字率、償債率等。

（一）發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件。財(cái)政重整計(jì)劃的起點(diǎn)是發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件。相應(yīng)的，省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃的是以發(fā)生省內(nèi)重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件為前提的。對(duì)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的界定，在《應(yīng)急處置預(yù)案》中進(jìn)行了相應(yīng)的說明。在《應(yīng)急預(yù)案》中進(jìn)一步說明政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件包括政府債券風(fēng)險(xiǎn)事件（地方政府發(fā)行的一般債券、專項(xiàng)債券還本付息出現(xiàn)違約）和其他政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件（除地方政府債券外的其他存量政府債務(wù)還本付息出現(xiàn)違約）。對(duì)于出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件還需要注意一個(gè)問題，即對(duì)其認(rèn)定時(shí)間的截點(diǎn)問題。政府的資金都是不斷流動(dòng)著的，另外還有到期債務(wù)和沒有到期的債務(wù)以及未來財(cái)政年度的收益等，因此如果采用現(xiàn)金流量的分析方法的話，就必須固定一定時(shí)間使其作為分析的準(zhǔn)據(jù)點(diǎn)并以此判斷地方政府是否已經(jīng)達(dá)到了無力償債的失衡狀態(tài)?？梢?，對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件本身的判斷標(biāo)準(zhǔn)亦是比較復(fù)雜的，其需要考慮諸多方面的有關(guān)因素才能加以一定程度的相對(duì)確定。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別識(shí)別與應(yīng)急響應(yīng)。然而，需要注意的是對(duì)于省內(nèi)重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題。在《應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行了相應(yīng)的級(jí)別劃分，即按照政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為四個(gè)等級(jí)，并且根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的級(jí)別做出分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置。對(duì)此，需要進(jìn)一步考慮的是對(duì)應(yīng)于省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別認(rèn)定問題。從目前規(guī)定上看，省級(jí)政府對(duì)其本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，而對(duì)于省一下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。由此從廣義上說，任何級(jí)別的地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或多或少都會(huì)牽涉到整體；從狹義上看，只有省級(jí)政府本身出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或者是其他地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒃诤艽蟪潭壬嫌绊懙秸w時(shí)才啟動(dòng)省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃。對(duì)于省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃的啟動(dòng)會(huì)牽涉到整個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)狀況，因此，需要十分謹(jǐn)慎方可啟動(dòng)此程序?？梢?，在目前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)中至少是出現(xiàn)重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件級(jí)別。

二、省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃啟動(dòng)程序

（一）申請(qǐng)主體。對(duì)于財(cái)政重整計(jì)劃的啟動(dòng)程序而言必須是具有被動(dòng)性的特征，也即只有在申請(qǐng)人申請(qǐng)的情況下才可以啟動(dòng)此項(xiàng)程序，這就要求一方面受理機(jī)構(gòu)需要在申請(qǐng)的情況下才能予以介入，另一方面對(duì)于申請(qǐng)人自身而言應(yīng)是具有限制性的，這種限制主要是體現(xiàn)在資格上。在《應(yīng)急處置預(yù)案》中對(duì)于應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)作出了專門的規(guī)定，即在縣級(jí)以上地方各級(jí)政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。由此，對(duì)于省級(jí)政府而言相應(yīng)的設(shè)立了省級(jí)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組以專門的處理政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，對(duì)于省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃的申請(qǐng)由省級(jí)政府設(shè)立的債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）負(fù)責(zé)。對(duì)比美國(guó)的地方政府破產(chǎn)制度，其地方政府在發(fā)生市政破產(chǎn)原因之后，對(duì)于申請(qǐng)破產(chǎn)人其只能是被州政府授權(quán)的地方政府，除此之外，其是不允許未被州政府授權(quán)的地方政府或者債權(quán)人作為市政破產(chǎn)申請(qǐng)人的。由此看出，雖然美國(guó)實(shí)行地方政府破產(chǎn)制度，但是在破產(chǎn)申請(qǐng)的主體方面作出了非常嚴(yán)格的資格上限制。可見，在財(cái)政重整計(jì)劃的申請(qǐng)主體上是十分有必要進(jìn)行嚴(yán)格的限制的，一是由于其本身的特殊性而決定的，二是這種限制可以有效避免申請(qǐng)救助的濫用從而影響政府的穩(wěn)定性。

（二）受理機(jī)構(gòu)。對(duì)于省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃的啟動(dòng)而言，不僅僅是要明確申請(qǐng)的主體，對(duì)于受理的機(jī)構(gòu)也要進(jìn)一步的明確。財(cái)政重整計(jì)劃的受理機(jī)構(gòu)應(yīng)是具有一定的超脫地位，其是相對(duì)于申請(qǐng)人而言的，這是保障受理機(jī)構(gòu)的中立性與規(guī)范性的重要前提。已如前述，如美國(guó)等實(shí)行地方政府破產(chǎn)制度的國(guó)家而言，其大多數(shù)是通過司法方式解決，因此，不言而喻對(duì)于地方政府的破產(chǎn)申請(qǐng)是由法院受理的。但是，采用司法方式的處理機(jī)制往往會(huì)付出比較的高的成本。而對(duì)于采用行政方式則會(huì)比較靈活迅速，但是，采用這一方式也有其相應(yīng)的缺陷，如不如司法方式的相對(duì)中立、程序固定。債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立與我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)的級(jí)別劃分是相對(duì)應(yīng)的，在縣級(jí)以上一級(jí)政府設(shè)立一級(jí)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。而上級(jí)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)于下級(jí)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組有監(jiān)督管理的職責(zé)，因此，相應(yīng)的財(cái)政重整計(jì)劃的受理機(jī)構(gòu)可以是上級(jí)的債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。相應(yīng)的，省級(jí)財(cái)政重整計(jì)劃的受理機(jī)構(gòu)應(yīng)是國(guó)務(wù)院的相應(yīng)部門。

當(dāng)然，受理機(jī)構(gòu)在受理財(cái)政重整計(jì)劃的同時(shí)還要考察諸如申請(qǐng)人的主觀方面及與債權(quán)人的協(xié)商結(jié)果等因素以決定是否批準(zhǔn)通過此項(xiàng)財(cái)政重整計(jì)劃。一般情況下，在制定財(cái)政重整計(jì)劃之前，往往需要先行與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商并了解具體債務(wù)狀況。在與債權(quán)人協(xié)商的過程中可能就會(huì)涉及債務(wù)調(diào)整的情況，所謂債務(wù)調(diào)整就是地方政府與債權(quán)人之間就重組債務(wù)和潛在的債務(wù)救濟(jì)進(jìn)行的協(xié)商，如對(duì)于債務(wù)利息的減免、對(duì)債務(wù)進(jìn)行的債券置換等。如果與債權(quán)人協(xié)商一致進(jìn)而就會(huì)達(dá)成初步的財(cái)政重整計(jì)劃，如果與債權(quán)人的協(xié)商未達(dá)成一致則如何繼續(xù)進(jìn)行。對(duì)于這一問題，美國(guó)的做法是：如果市政破產(chǎn)申請(qǐng)人是基于善意的并且債務(wù)調(diào)整是基于債權(quán)人的最大利益而考慮的，即使破產(chǎn)申請(qǐng)人未與債權(quán)人協(xié)商一致，那么受理法院會(huì)強(qiáng)制債權(quán)人接受從而通過市政破產(chǎn)申請(qǐng)人的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃。同樣的，我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃的受理機(jī)構(gòu)對(duì)于此種狀態(tài)相應(yīng)的應(yīng)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。之所以設(shè)置這樣一個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是因?yàn)檎奶厥獾匚患奥毮埽刺峁┓?wù)的公共性與維護(hù)基本的公共職能。

三、財(cái)政重整計(jì)劃的具體實(shí)施

財(cái)政重整計(jì)劃的實(shí)施更多的是關(guān)注于具體的財(cái)政重整計(jì)劃的制定方面。在財(cái)政重整計(jì)劃被批準(zhǔn)后就要盡快實(shí)施以盡早償還債務(wù)并恢復(fù)正常的財(cái)政秩序。畢竟財(cái)政重整計(jì)劃的實(shí)施會(huì)或多或少的對(duì)于提供公共服務(wù)的職能有相應(yīng)的影響，會(huì)使得公共福利有所降低。對(duì)于財(cái)政重整計(jì)劃具體可以包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）“開源”，即拓寬財(cái)源渠道，其也被稱為“積極的財(cái)政調(diào)整”。不言而喻，這一方式主要是為增加地方政府財(cái)政收入。我國(guó)地方政府的財(cái)政收入整體上主要是通過稅收、收費(fèi)及國(guó)家轉(zhuǎn)移支付等手段而取得的。因此，可以主要從這三個(gè)方面入手增加地方政府的財(cái)政收入。在稅收、收費(fèi)方面，可以依法嚴(yán)格稅收的征管程序，加強(qiáng)控制偷漏稅等妨礙稅收的現(xiàn)象，加大清繳欠稅欠費(fèi)的力度，從而確保應(yīng)收的稅收盡可能的不遺漏。除此之外，在法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外，對(duì)于在其他財(cái)稅方面的優(yōu)惠政策等可以適時(shí)暫停，等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)解除后可再行恢復(fù)。另外，地方政府還可以通過發(fā)債進(jìn)行再融資以解決當(dāng)前債務(wù)危機(jī)，不過一般來說當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)債務(wù)危機(jī)之后其信用評(píng)級(jí)會(huì)相應(yīng)的降低，如果進(jìn)行在融資是非常困難的，但是并不是不可能，如果中央政府或上級(jí)政府給予擔(dān)保的話，是有可能進(jìn)行債券再融資的。但是，對(duì)于地方政府的再融資一般都會(huì)進(jìn)行諸多的限制，往往即使有擔(dān)保其成功的可能性還是非常的低。

（二）“節(jié)流”，即優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，其也被稱為“消極的財(cái)政調(diào)整”。在財(cái)政重整計(jì)劃期間內(nèi)，出了必要的基本民生開支和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的支出外，對(duì)于財(cái)政支出的項(xiàng)目應(yīng)該嚴(yán)格謹(jǐn)慎，盡可能不增加甚至是減少支出的項(xiàng)目，使財(cái)政保持零增長(zhǎng)或者是大力壓減。而財(cái)政支出的壓減可以從以下方面進(jìn)行：一是在基本建設(shè)的支出方面。對(duì)于政府的新的投資計(jì)劃、新上的政府投資項(xiàng)目或者是需要政府出資的投資基金等不再進(jìn)行批準(zhǔn)，對(duì)于已經(jīng)設(shè)立的投資基金應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分年退出計(jì)劃。二是在政府的公用費(fèi)用的支出方面。對(duì)于公務(wù)出國(guó)、培訓(xùn)、公務(wù)接待等項(xiàng)目暫停財(cái)政支出，并且盡可能壓減政府咨詢、差旅及勞務(wù)等的支出。三是在人員的福利支出方面。對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位盡可能暫停新增人員的加入，甚至在必要的時(shí)候進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制人員的精簡(jiǎn)措施；對(duì)于地方自行出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策盡可能暫停，而且取消編制之外的外聘人員支出。四是在對(duì)企事業(yè)單位的各類補(bǔ)助補(bǔ)貼方面。對(duì)于地方出臺(tái)的各類獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)企業(yè)的政策性補(bǔ)貼和貼息、非基本民生類補(bǔ)貼等應(yīng)暫?；蚴鞘侨∠Ｎ迨窃谥С龅臉?biāo)準(zhǔn)控制方面。對(duì)于過高的支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，在保障國(guó)家出臺(tái)的教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等重大支出政策的前提下，地方支出的標(biāo)準(zhǔn)不得超過國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。六是在觸底出讓金方面。對(duì)于地方政府的土地出讓金的收入在扣除成本性支出之后應(yīng)全部用于償還債務(wù)。

（三）處置政府財(cái)產(chǎn)。政府資產(chǎn)往往是用于提供公共服務(wù)或者政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，對(duì)于政府的資產(chǎn)處置需要謹(jǐn)慎嚴(yán)格的識(shí)別是否是政府的必要性資產(chǎn)或者是否是用于基本民生的資產(chǎn)。從本質(zhì)上說，政府應(yīng)保有其最基本的提供公共服務(wù)的職能，這也是財(cái)政重整計(jì)劃的初衷。即使像美國(guó)等國(guó)家實(shí)行地方政府破產(chǎn)的國(guó)家，其對(duì)于地方政府的破產(chǎn)是不適用破產(chǎn)清算程序的，其本質(zhì)就是財(cái)政重建和債務(wù)重整。即使美國(guó)地方政府有處置其政府財(cái)產(chǎn)的行為，但是其所處置的政府財(cái)產(chǎn)對(duì)于民生來說都不是十分必要的。總之，對(duì)于政府財(cái)產(chǎn)的處置始終要以保障政府提供最基本的公共服務(wù)為其最低限度。

（四）申請(qǐng)救助。對(duì)于地方政府性債務(wù)原則上是實(shí)行中央不救助原則，其只能是由地方政府履行債務(wù)償還的責(zé)任。然而，對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響重大，而采取其他的手段仍未解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下其可以通過申請(qǐng)救助來對(duì)其進(jìn)行一定的支援，如申請(qǐng)代償部分政府債務(wù)、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度等。而在財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施結(jié)束之后，由提供援助的政府自行決定是否收回相關(guān)的資金。對(duì)于申請(qǐng)救助其應(yīng)是所有適當(dāng)措施都無法解決的情況下而實(shí)行的，因?yàn)槭紫葘?duì)于地方政府性債務(wù)本身而言其具有償還責(zé)任的僅僅是發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地方政府，其不應(yīng)將此種責(zé)任轉(zhuǎn)移到其他政府層面；其次如果地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之后可以在無限制下就可以申請(qǐng)救助，那么地方政府在控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面就會(huì)相對(duì)懈怠，從而更易發(fā)生地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題?？梢姡瑢?duì)于地方政府申請(qǐng)救助的行為應(yīng)加以諸多的限制條件以防止其濫用申請(qǐng)救助權(quán)。對(duì)于申請(qǐng)救助權(quán)的嚴(yán)格限制從一方面來說可以使得地方政府更謹(jǐn)慎嚴(yán)格的控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（五）強(qiáng)化預(yù)算審查力度。在制定并實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃之后，對(duì)于涉及到的財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出及重大投資項(xiàng)目等事項(xiàng)，需要在依法報(bào)本級(jí)人大或常委會(huì)審查批準(zhǔn)的同時(shí)，還必須報(bào)上級(jí)政府進(jìn)行相應(yīng)的備案。上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府報(bào)送備案的預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)加強(qiáng)其審核和評(píng)估，認(rèn)為有不適當(dāng)之處需要對(duì)已批準(zhǔn)的預(yù)算決議進(jìn)行撤銷的，應(yīng)當(dāng)依照相應(yīng)的法定程序提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行審議并決定是否予以撤銷。對(duì)于預(yù)算審查其更多的是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的在財(cái)政上的監(jiān)督，目的是避免其由于預(yù)算的不適當(dāng)而擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而波及更多領(lǐng)域和地區(qū)。

（六）協(xié)調(diào)完善財(cái)政管理。從本質(zhì)上看，財(cái)政管理更多的是為了適時(shí)對(duì)財(cái)政重整計(jì)劃進(jìn)行進(jìn)一步的協(xié)調(diào)完善。對(duì)于已經(jīng)制定的財(cái)政重整計(jì)劃應(yīng)適時(shí)進(jìn)行評(píng)估以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使之更適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的情況。發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地方放政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況以便為后面作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，并嚴(yán)格做好與化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策措施的銜接。

四、財(cái)政重整計(jì)劃的終結(jié)與后期處置

地方政府的財(cái)政重整計(jì)劃的終結(jié)是指地方政府走出債務(wù)危機(jī)，其財(cái)政狀況實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，從而向相關(guān)的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)財(cái)政重整計(jì)劃的終結(jié)的一種狀態(tài)。相應(yīng)的，諸如美國(guó)的市政破產(chǎn)制度，其破產(chǎn)終結(jié)是政府破產(chǎn)狀態(tài)的終結(jié)，地方政府是在破產(chǎn)期間清償了全部到期債務(wù)，并且對(duì)于未到期的債務(wù)亦又了適當(dāng)穩(wěn)妥的財(cái)務(wù)安排，在此基礎(chǔ)上其可以向法院申請(qǐng)破產(chǎn)的終結(jié)，進(jìn)而掙脫出破產(chǎn)法律制度的束縛，恢復(fù)其原有的財(cái)政自由度。雖然我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃沒有美國(guó)的市政破產(chǎn)制度有嚴(yán)格的司法程序限制，但是對(duì)于我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃的批準(zhǔn)、實(shí)施及終結(jié)也是需要依照法定程序的，而這種法定的程序并非體現(xiàn)在司法程序方面，而是基于行政部門內(nèi)的法定程序。因此，對(duì)于申請(qǐng)財(cái)政重整計(jì)劃終結(jié)的地方政府，需要其符合相應(yīng)的終結(jié)條件方可予以準(zhǔn)許。然而，需要注意的是雖然財(cái)政重整計(jì)劃的終結(jié)意味著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到化解，但是這也只是地方政府財(cái)政重整計(jì)劃的階段性的成果，并不意味著地方政府徹底擺脫了財(cái)政的困境，而只是財(cái)政重建后的新的開始，在接下來來還要面對(duì)諸如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)職能的恢復(fù)等。

已如前述，對(duì)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解來說，制定可行的財(cái)政重整計(jì)劃并非其最終目的，而是財(cái)政重整計(jì)劃終結(jié)后的財(cái)政秩序的有效恢復(fù)。因此，對(duì)于在財(cái)政重整計(jì)劃終結(jié)之后的后期處置措施亦是不可或缺的非常重要的環(huán)節(jié)。一般來說，后期處置措施主要是就本次債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因等進(jìn)行總結(jié)，對(duì)財(cái)政重整計(jì)劃的實(shí)施過程進(jìn)行的記錄及總結(jié)，最后進(jìn)行整體的評(píng)估分析，以預(yù)防、避免此類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的再次發(fā)生，并且完善相應(yīng)的應(yīng)急處置機(jī)制。除此之外，后期處置措施還應(yīng)包括財(cái)政重整計(jì)劃終結(jié)后的財(cái)政秩序的恢復(fù)工作及地方政府的信用恢復(fù)與提升。一般來說，地方政府由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)入財(cái)政重整計(jì)劃程序之后，其信用評(píng)級(jí)就會(huì)受到一定程度的影響，如果不進(jìn)行信用上的恢復(fù)與提升，在接下來的再融資中將會(huì)異常艱難。

[1]志宏.立法論［M］.臺(tái)北:臺(tái)北三民書局,1995.

[2]曾祥華.立法過程中的利益平衡[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2011.

[3]張力毅.美國(guó)地方政府債務(wù)清理的法制構(gòu)建及其借鑒[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(1).

[4]張力毅.通過破產(chǎn)法解決地方政府債務(wù)危機(jī)[J].行政法學(xué)研究，2016(3).

[5]李曉新.試論地方政府債務(wù)的破產(chǎn)法律解決機(jī)制[J].學(xué)海，2012(6).

[6]［美］小戴維·A·斯基爾.債務(wù)的世界：美國(guó)破產(chǎn)法史[M].趙炳昊,譯.北京：中國(guó)法制出版社,2010.

[7]王衛(wèi)國(guó).破產(chǎn)法精義[M].北京：法律出版社,2007.

[8]時(shí)紅秀.地方政府債務(wù)出路問題再討論[J].銀行家, 2010(3).

[責(zé)任編輯 劉金榮]

D922.11

A

2095-0438（2017）05-0032-04

2017-02-19

馬寶飛（1991-），女，安徽利辛人，安徽大學(xué)在讀碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。