楊浩

（宿遷學院法政學院 江蘇宿遷 223800）

美國玉米補貼政策的經(jīng)濟效應分析

楊浩

（宿遷學院法政學院 江蘇宿遷 223800）

美國玉米補貼政策（以下簡稱“玉米補貼政策”）主要包括貸款差價支付、生物能源補貼和休息耕種等補貼項目。玉米補貼政策主要來源于政府的財政撥款，政府通過轉(zhuǎn)移支付的形式將納稅人的稅款支付給農(nóng)民，保證了農(nóng)副產(chǎn)品的有效供應，增加了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，穩(wěn)定了玉米的市場價格，同時也促進了美國農(nóng)業(yè)的興旺。文章通過補貼政策對玉米種植面積、玉米價格、農(nóng)民收入變化的影響進行分析，結(jié)合我國國情，對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出可持續(xù)性建議。

美國;玉米補貼政策;經(jīng)濟效應;農(nóng)業(yè)

一、美國玉米補貼政策的變遷及原因

玉米產(chǎn)業(yè)是美國農(nóng)業(yè)的重要支柱之一，玉米的耕種面積占總耕種面積的25%，是除了大豆之外的最重要的糧食種植品種。美國有41個洲主要種植玉米，形成了幾個大型玉米生產(chǎn)帶，玉米年產(chǎn)量在3億公噸左右，占世界玉米總產(chǎn)量的45%以上，是世界主要的玉米的生產(chǎn)國和玉米出口國。近幾年，美國的玉米的產(chǎn)量一直保持上升趨勢，一般用于食品、生產(chǎn)、種子、工業(yè)酒精、飼料、燃料等，除了自用之外，大部分用于出口，在世界玉米市場的份額占一半以上。另外，美國的玉米產(chǎn)業(yè)給美國創(chuàng)造了10萬多個工作崗位，直接增加了居民的收入，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。玉米產(chǎn)業(yè)在美國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的地位非常重要，因此，對于玉米產(chǎn)業(yè)的扶持和保護一直是美國農(nóng)業(yè)政策中的重要內(nèi)容，玉米補貼政策也是美國農(nóng)業(yè)補貼政策中的重要內(nèi)容。

美國的農(nóng)業(yè)補貼政策可以追溯到20世紀羅斯福新政時期，當時為了應對經(jīng)濟危機對美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的惡劣影響，羅斯福出臺了政府支持價格、對倉儲糧食補貼、對出口糧食補貼的政策，這些政策的主要目的是保護農(nóng)民利益，擴大糧食出口。但這種農(nóng)業(yè)補貼政策給美國政府的財政帶來沉重負擔。一直到1996年，克林頓總統(tǒng)頒布《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》，在里根總統(tǒng)和布什總統(tǒng)減少農(nóng)業(yè)財政開支的基礎上，推翻了以價格補貼的為主農(nóng)業(yè)保護政策，把農(nóng)業(yè)放在自由市場之中，政府主要通過調(diào)控降低貸款利率的方式來促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，這個政策忽視了農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性，給農(nóng)民的利益帶來了損失。1996年，美國頒布《農(nóng)業(yè)法》，法案的內(nèi)容是農(nóng)業(yè)自由主義的延續(xù)，但由于1997年世界農(nóng)產(chǎn)品的價格一跌再跌，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本不斷上升，農(nóng)民的實際收入不斷減少，1996年的《農(nóng)業(yè)法》中卻沒有提供保護農(nóng)民的具體措施。在這個背景下，美國政府不得不出臺應對危機的農(nóng)業(yè)補貼政策，包括《農(nóng)作物收入保險計劃》和《市場損失補助計劃》，固定補貼減少，但是具體實踐中的臨時性補貼政策卻很多。2002年之后，隨著自由主義在美國的逐漸衰落，農(nóng)業(yè)保護主義逐漸盛行，美國政府在農(nóng)業(yè)補貼方面的政策也在不斷加強。2002年，布什政府頒布了《2001年農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法》，提出將在農(nóng)業(yè)貿(mào)易、林業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)村研究和教育等方面投資1900億美元。2008年，美國政府頒布新的《農(nóng)業(yè)法》，在2002年的基礎上，將農(nóng)業(yè)補貼金額提高到2900億美元，進一步加大農(nóng)業(yè)補貼的范圍。

在所有的農(nóng)業(yè)補貼政策中，為了擴大出口進行的玉米產(chǎn)銷補貼是重要內(nèi)容之一。具體來說，1985年的《農(nóng)業(yè)法》中，為了促進玉米產(chǎn)量的提高，美國政府對玉米的收購價格進行了補貼；20世紀80年代末，由于玉米的產(chǎn)量供大于求，政府對玉米補貼的財政負擔過重，玉米價格下降，這時對于玉米的補貼開始轉(zhuǎn)向促進玉米的出口，增加玉米的產(chǎn)量及出口降低使得國內(nèi)和國外的玉米的價格；2002年之后，玉米開始用于工業(yè)生產(chǎn)，主要用于乙醇和汽油的生產(chǎn)，特別是在2005年之后，美國國內(nèi)和國際玉米的價格開始上升，玉米補貼的形式主要還是以促進玉米的產(chǎn)量為主。

二、美國玉米補貼政策現(xiàn)狀

美國在歷次的《農(nóng)業(yè)法》中涉及到的玉米補貼政策主要包括貸款差價支付項目、生物能源補貼項目、休息耕種項目、周期補貼項目、產(chǎn)出補貼項目、儲備補貼項目、商品貸款項目、預定耕種面積項目、直接補貼項目和農(nóng)業(yè)保險。在以上項目當中，貸款差價支付項目、商品貸款項目、農(nóng)業(yè)保險、直接補貼項目、周期補貼項目、生物能源補貼項目等對玉米的增產(chǎn)起到了積極的作用，其他的補貼項目并沒有明顯促進玉米產(chǎn)量的提高作用。當然，上述補貼政策并不是同時實施，而是在不同的時期，針對不同的目的，實施其中的幾項。

目前，美國的玉米補貼政策仍然在以上的政策范圍內(nèi)選擇實施，為了應對世界玉米產(chǎn)量和價格的影響，通過選擇不同的補貼政策來實現(xiàn)玉米價格和產(chǎn)量的優(yōu)勢。國際世貿(mào)組織根據(jù)價格影響程度對世界各國的農(nóng)業(yè)補貼政策分成藍箱、黃箱和綠箱三類，根據(jù)這個分類，美國的玉米補貼項目也可以劃分藍箱、黃箱和綠箱。

第一，藍箱玉米補貼政策：主要包括直接補貼項目、周期補貼項目和收入支持計劃。直接補貼項目是在1996年開始實施的，以農(nóng)民的玉米產(chǎn)量為標準，與玉米的市場價格無關(guān)。周期補貼項目是2002年開始實施的，主要補貼農(nóng)民在農(nóng)閑時的損失，市場玉米價格下降的幅度大，補貼的額度高，這項政策為農(nóng)民帶來相對比較穩(wěn)定的收入，實踐證明，這項政策也起到了促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。收入選擇計劃是在2008年開始實施，替代2002年頒布的周期補貼項目，補貼的主要目的是保證農(nóng)民的最低收入。

第二，黃箱玉米補貼政策：主要包括商品貸款項目和農(nóng)業(yè)保險兩項。農(nóng)產(chǎn)品的貸款根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的種類、產(chǎn)量為來確定貸款的額度。農(nóng)業(yè)保險政策是美國為農(nóng)民提供保障的主要手段，美國超過一半的玉米種植戶都加入了這項保險。農(nóng)業(yè)保險最大的特點是多保多得，少保少得，保險的種類、保險的額度和保險的范圍可以自主選擇，農(nóng)民首先支付一定的保險費，賠償支付的范圍是超過基本保額50%的損失。

第三，綠箱玉米補貼政策：主要涉及環(huán)境保護和資源保護方面。主要包括休息耕種項目和耕地項目等。休息耕種項目是指退耕還林、退耕還荒，休耕周期一般是10年到15年，農(nóng)民在休耕期間得到補償，政府作為補償主體，以每畝平均產(chǎn)量的市場價格進行支付，這項政策即保護了自然環(huán)境，同時也增加了農(nóng)民的收入。耕地項目主要包括兩個計劃，分別是環(huán)境質(zhì)量激勵計劃和環(huán)境質(zhì)量安全計劃，也就是我們所提到的EQIP和CSP計劃。EQIP對停止耕種的土地進行技術(shù)和保護支持，如增加土地的肥力、提高耕種技術(shù)等；CSP以提高產(chǎn)量為目標，旨在保護耕種土地周邊的環(huán)境。

玉米補貼政策主要來源于政府的財政撥款，政府通過轉(zhuǎn)移支付的形式將納稅人的稅款支付給農(nóng)民，保證了農(nóng)副產(chǎn)品的有效供應，增加了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，穩(wěn)定了玉米的市場價格，同時也促進了美國農(nóng)業(yè)的興旺。

三、美國玉米補貼政策的影響

美國的玉米補貼政策在全世界范圍內(nèi)都是高水平的，促進了玉米產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進了新型能源的開發(fā)，增加了農(nóng)民的收入，但是，從長遠來看，高額度補貼卻打破了玉米的市場價格，損害了其他玉米生產(chǎn)國的經(jīng)濟利益，造成了玉米價格的嚴重扭曲。

（一）補貼政策對玉米種植面積的影響。美國的農(nóng)業(yè)補貼政策中，涉及玉米種植面積的政策主要有轉(zhuǎn)移支付項目、休息耕種項目、資源保護項目、產(chǎn)出變動項目等。美國在頒布實施農(nóng)業(yè)保護政策之初，就注重對于土地和資源的保護，到2002年之后，對環(huán)境保護的重影程度提高，這起到了環(huán)境保護的作用，另外也增加了農(nóng)民的收入，產(chǎn)生了收入效應，進一步刺激了玉米的種植面積的擴大。但是，玉米種植面積擴大的同時，美國的其他農(nóng)作物的種植面積卻在不斷減少，比如小麥、大麥、高粱，相比種植玉米產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和補貼額度較低，生產(chǎn)其他農(nóng)作物的利潤更小、經(jīng)濟效益更低。

（二）補貼政策對玉米價格的影響。從相關(guān)數(shù)據(jù)檢驗可以看出，美國歷年的農(nóng)業(yè)補貼，特別是對玉米的補貼的總額度是沒有減少的，只是表現(xiàn)出來的補貼的形式發(fā)生了很大的變化，可以說，美國的玉米補貼的形式是與玉米本身價格相脫節(jié)的，玉米補貼增加了玉米的產(chǎn)量，擴大了玉米的種植面積，直接增加了美國玉米出口產(chǎn)量，但是，相應的數(shù)據(jù)顯示，美國國內(nèi)和國際市場的玉米的價格因此被壓低，也就是說，玉米補貼增加，玉米價格下降。

（三）補貼政策對農(nóng)民收入的影響。農(nóng)民的收入主要包括生產(chǎn)玉米出售的價格和政府補貼總額，但和生產(chǎn)相對應的農(nóng)業(yè)稅費和農(nóng)業(yè)保險是需要農(nóng)民自己繳納，雖然美國政府對于農(nóng)業(yè)玉米的補貼一直持續(xù)，但補貼的額度每年高低不一，特別是臨時補貼項目，農(nóng)民應對這種變化的補貼項目，其收入和生產(chǎn)都會發(fā)生變化。例如在2000年和2005年兩個年份，在享受了幾次臨時性補貼之后，農(nóng)民預測政府會在下一年進行大規(guī)模地進行玉米補貼，因而增加產(chǎn)量，但事實上，2000年和2005年兩年的臨時性補貼的額度相比之下是下降的?？傮w來說，美國的玉米補貼政策是提高了農(nóng)民的整體收入的，不論是政府補貼價格，還是直接補貼農(nóng)戶，除了需要繳納的農(nóng)業(yè)稅費和農(nóng)業(yè)保險之外，農(nóng)民的生活水平是不斷上升的。要想保持高水平的激勵效果的話，政府需要不斷地增加補貼的額度，這樣就對政府的財政開支帶來了沉重的負擔。

四、美國玉米補貼政策對我國農(nóng)業(yè)補貼政策的借鑒意義

我國的玉米補貼政策在2004年之后才開始正式的實施，主要包括糧食直接性補貼、綜合性補貼、擴大糧食種植范圍補貼和農(nóng)機具購置補貼。這些補貼的形式從本質(zhì)上講屬于調(diào)控玉米的儲備方面政策，美國在玉米補貼政策的早期實施這種政策。這種政策的主要的內(nèi)容是通過政府儲備或拖放玉米來保證玉米市場的供應量，繼而維持農(nóng)民的利益不受損害，但是這種做法的最大缺點是政府的財政負擔過重，不利于玉米的世界產(chǎn)業(yè)競爭力。和美國的玉米補貼政策相比，我國的玉米補貼政策還存在很多的不足。

首先，我國農(nóng)業(yè)補貼的政策項目少，缺少法律法規(guī)。美國的農(nóng)業(yè)補貼政策不僅包括對農(nóng)民的直接性補貼項目，還有根據(jù)市場競爭情況制定的周期補貼項目，以及環(huán)境保護和耕地保護方面的補貼，除了資金上的支持，提供技術(shù)支持。我國除了國家制定的法定政策之外，一些省市比如黑龍江在玉米補貼政策中，出現(xiàn)過對玉米進行直接補貼，或者對玉米深加工的企業(yè)進行補貼，但是和美國相比，這些政策具有臨時性的特點，不能以法律的形式加以確定，可持續(xù)性較差。

其次，我國農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的刺激作用較小，政策更新速度慢。美國的農(nóng)業(yè)補貼政策的直接目的是促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高，比如周期補貼項目，而我國目前的農(nóng)業(yè)補貼項目的主要目的是保持農(nóng)民的基本生活水平，刺激的作用較??；同時，我國的農(nóng)業(yè)補貼政策從2004年才開始起步，而且近幾年來補貼政策基本上沒有多大的變化，不能實現(xiàn)補貼金額和價格掛鉤，不能實現(xiàn)補貼金額和產(chǎn)量掛鉤，更加沒有注重環(huán)境的保護和耕地的保護。

借鑒美國的農(nóng)業(yè)補貼政策，本著綠色環(huán)保、提高生產(chǎn)積極性、遵守國際世貿(mào)組織規(guī)則的原則，我國農(nóng)業(yè)政策應該注重以下幾點：第一，注重環(huán)境和耕地的保護。從美國的玉米補貼政策的效果來看，補貼的實質(zhì)是提高了農(nóng)業(yè)的畝產(chǎn)，而過度利用土地會使土地的使用效率不斷下降，因此，應該在加大農(nóng)業(yè)補貼投入的同時，不斷提高農(nóng)業(yè)的技術(shù)水平，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第二，完善農(nóng)業(yè)保險體系。將農(nóng)業(yè)保險是降低農(nóng)產(chǎn)品價格波動的主要的應對手段，我國應該在原有的農(nóng)業(yè)保險的基礎上，不斷完善保險的項目和提高保額，建立直接為農(nóng)民生產(chǎn)、銷售、服務、災害多位一體的保險體系。第三，明確補貼范圍，將農(nóng)業(yè)政策法制化。目前，我國農(nóng)業(yè)補貼的隨意性較大，各項補貼政策的可持續(xù)性較差，缺少明確的規(guī)定，借鑒美國的農(nóng)業(yè)補貼政策，我國應該結(jié)合具體國情，制定完善的法律法規(guī)，完善《農(nóng)業(yè)法》，提高農(nóng)業(yè)補貼政策的權(quán)威性和法律效力，給農(nóng)業(yè)一個穩(wěn)定的保護。

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[責任編輯 楊賀]

F310

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2095-0438（2017）05-0008-03

2017-02-08

楊浩（1984-），男，遼寧錦州人，宿遷學院法政學院講師，碩士研究生，研究方向：社會治理與政府經(jīng)濟。