游 荃

（齊魯工業(yè)大學 工商管理學院，山東 濟南 250353）

從“謀利型政府”到“服務型政府”
——新型城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

游 荃

（齊魯工業(yè)大學 工商管理學院，山東 濟南 250353）

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化已經上升為國家戰(zhàn)略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權的“神經末梢”，是新型城鎮(zhèn)化的具體推動者。在推進新型城鎮(zhèn)化中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受財政狀況、壓力型體制和政府職能的影響，體現出“謀利型政府”的特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從“謀利型政府”向“服務型政府”轉型，就應該完善公共財政體制，健全政績考核機制，加快推進“放管服”，不斷提高公共服務水平和質量。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；謀利型政府；服務型政府；新型城鎮(zhèn)化

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為中心的城鎮(zhèn)化。這為全面推進以人為中心的城鎮(zhèn)化作出了頂層設計和全面部署，同時也將推進新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略。推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展既是擴大內需、打造中國經濟升級版的重要抓手，也是適應經濟新常態(tài)的重要舉措。一分部署，九分落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權的“神經末梢”，是農村的基層政權組織，直接落實黨和國家的路線、方針和政策。在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否貫徹落實城鎮(zhèn)化的各項方針政策，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，努力打造服務型政府，走出“謀利型政府”的窠臼，將在很大程度上關系到新型城鎮(zhèn)化目標的實現。

自從實施“分稅制”與稅費改革以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為一直廣受學者的熱議。如楊善華、蘇紅認為，從80年代的財政體制改革開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權變?yōu)椤爸\利型政權經營者”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的生存和資本原始積累，不是將應該承擔的行政管理事務看作自己的主業(yè)，而是將經濟活動看作自己的主業(yè)，越來越多地陷入地方經濟發(fā)展的具體活動中[1]（p25）。陳盛偉、岳書銘把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稱之為“謀利性政權代理人”，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動者[2]。丘海熊、徐建牛根據“政府即廠商”理論分析了政府的行為邏輯，認為財政包干、分灶吃飯的財政體制改革在給地方政府帶來壓力的同時，也刺激了地方政府謀求經濟發(fā)展以獲取較大的財政收益，地方官員成為市場取向的代理人和行動者[3]?？梢哉f，無論是“謀利型政權經營者”“謀利性政權代理人”觀點，還是“政府即廠商”的提法，都反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多地從事微觀經濟管理活動,甚至以經濟主體的身份參與市場競爭，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出現權力尋租、與民爭利行為，致使公共權力異化,嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力與執(zhí)行力。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“謀利型”特點同樣引起了許多學者的關注與探討。于建嶸教授指出，目前的當務之急是要限制各級政府特別是具有利益驅動的基層政府在征用農村土地上的權力，讓農民有能力維護自己的權益[4]。吳江認為，在傳統城鎮(zhèn)化進程中，地方政府在管理、提供公共產品、糾正外部性方面都出現了失誤[5]。也有學者提出，由于法律法規(guī)的不完善，政府在征地過程中出現了一些失范行為，具體表現為盲目征地、強行征地、隨意截留克扣征地補償款[6]。

總體來說，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“謀利型”特征直接表現在兩個方面：一是謀取經濟利益。在利益驅動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中的權力，在城鎮(zhèn)化進程中謀求自身經濟利益最大化，甚至不惜權力異化，謀取私利。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將土地作為破解財政緊張及債務性危機的工具，在征地過程中，“低征高賣”成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生財之道。二是謀求政治利益。推進新型城鎮(zhèn)化已經上升為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，更成為上級政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要內容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級部門的政績考核，違背城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，急功近利，熱衷于追求城鎮(zhèn)化的速度與規(guī)模，創(chuàng)造短期政績，出現了要“土地城鎮(zhèn)化”而不要“人口城鎮(zhèn)化”的現象，企圖把推進新型城鎮(zhèn)化當作撈取政治資本的籌碼。從客觀上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效推進新型城鎮(zhèn)化是履行政府職責的具體體現，也有利于帶動當地經濟轉型升級，創(chuàng)新社會管理方式，實現治理能力現代化。然而，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進新型城鎮(zhèn)化過程中處處謀利，偏離以人為核心的城鎮(zhèn)化軌道，必然阻礙城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

那么，在城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現“謀利型”特點的緣由是什么？如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進城鎮(zhèn)化進程中提升治理能力、打造服務型政府？本文擬對這些問題做一探討。

二、謀利型政府：新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯

學者張靜在分析我國鄉(xiāng)村基層政權的基礎上，將人民公社化制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府概括為“政權經營者”[7]，而學者楊善華在梳理“政權經營者”這一概念的基礎上，提出了“代理型政權經營者”與“謀利型政權經營者”兩個新概念[1](p25)。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體現出的“謀利”特點恰恰印證了“謀利型政權經營者”這一觀點。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以在推進新型城鎮(zhèn)化中出現“謀利”特點，其背后有著復雜的根源。

（一）財政壓力是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中“謀利”的經濟因素

當前，我國多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都扛著巨大政府債務開展日常工作?！暗胤秸膶蛹壴降拓搨?guī)模越大，債務負擔越重。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府債務額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。”[8]造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難的原因主要有兩方面：一是受分稅制及取消農業(yè)稅的影響。自從1994年分稅制改革實施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各級政府博弈中處于劣勢，致使稅收分享比例較低，財政收入大幅度減少。2006年農業(yè)稅取消之后，一些農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了非規(guī)范收入等搭便車的機會，使原本緊張的財政狀況雪上加霜，最終陷入“吃飯財政”的窘境，無力支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉。二是轉移支付制度不完善?！?004年，中國財政轉移支付總額約有1萬億元，其中稅收返還占40%，實際轉移支付約6000億元。在這6000億元中，專項轉移支付占57%，財力性轉移支付占43%。在財力性轉移中，一般性轉移支付不到750億元，占財力性轉移支付的29%，僅占實際轉移支付的12%?！盵9]在當前的轉移支付中，專項資金占比較大，而專項資金往往由一些政府職能部門掌握,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能隨意改變資金的使用用途，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政運用上缺乏自主性。面對巨大的財政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始將工作重點放在跑項目、招商引資上，甚至以經濟活動主體的身份直接參與經營性活動進行創(chuàng)收。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于財政壓力，開始將目光聚焦到農村土地上，利用手中權力強行征用農村土地，改變土地使用性質，降低補償標準，隨意克扣土地補償款等。由此，土地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擺脫財政赤字、走出政府債務性危機的重要出路。

（二）壓力型體制是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中“謀利”的體制因素

壓力型體制是指“為了實現趕超戰(zhàn)略，縣對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各職能部門都規(guī)定了各種任務和指標，并且還規(guī)定了硬性的考核指標，用一票否決的方式對下級施加壓力，迫使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各職能部門都去拉關系，自鋪攤子，上項目，以便能夠得到上級信任，提拔重用?！盵10]在這種壓力型體制作用下，上級政府為了進一步推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，自然在政績考核中著重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府城鎮(zhèn)化發(fā)展進行考核。具體來說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標體系中，往往涉及常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率、基本公共服務、基礎設施、資源環(huán)境等具體指標。在“壓力型體制”的指揮棒下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成縣級政府及各職能部門的考核指標，不斷加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與規(guī)模，有的為了謀求一時政績，出現“趕民上樓”、要“土地城鎮(zhèn)化”不要“人口城鎮(zhèn)化”和盲目攤大餅的現象，有的熱衷于打造開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，重地上輕地下，偏好形象工程、面子工程、政績工程。這嚴重違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，背離了“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的基本要求，實質上是借發(fā)展新型城鎮(zhèn)化之名撈政治資本之實的“謀利性”行為。

（三）職能轉變不徹底是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中“謀利”的行政因素

中央機構編制委員會辦公室下發(fā)的《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行了清晰界定：促進經濟發(fā)展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農村和諧。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位主要是為農民提供經濟發(fā)展、公共產品和服務等。首先，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期存在著事權與財權嚴重不對稱的狀況。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政稅收方面收入大大減少，但事權卻絲毫沒有減少。近年來，在基層政府關系上還形成了一種“事權向下集中、財權向上集中”的趨勢。“下面一根針，上面千條線”正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作的真實寫照。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃、提供公共產品與服務、維護社會穩(wěn)定、推動地方經濟發(fā)展方面，依然擔負著重要職責?？墒牵l(xiāng)鎮(zhèn)政府事權遠遠大于財權的狀況，嚴重制約了其職能的正常履行。其次，在推進城鎮(zhèn)化中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能正確處理政府與市場、政府與社會的關系?，F實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習慣用政府這只“看得見的手”取代市場這只“看不見的手”，阻礙了市場對資源配置的決定性作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化中成為“運動員”和“裁判員”。再次，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府計劃經濟體制色彩濃厚，社會組織創(chuàng)新思維欠缺，沒有充分調動企業(yè)、村民組織的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變不徹底成為誘導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現謀利行為的又一重要因素。

三、服務型政府：新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的路徑選擇

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。由此可見，加快推進政府職能轉變，建設服務型政府，已經成為全面深化改革的重要內容。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能做出明確定位，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變遠遠沒有到位，在一些領域仍存在“越位”“缺位”“錯位”的狀況。在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要正確處理管理與服務的關系，將政府職能從微觀經濟干預轉到創(chuàng)新監(jiān)管、優(yōu)化公共服務上，正確處理好政府與市場、社會的關系，不斷提升治理能力，努力打造服務型政府，以適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項要求。

（一）完善公共財政體制，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對土地的嚴重依賴

在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政要突破對土地的嚴重依賴。一是要明確界定縣鄉(xiāng)兩級政府的“事權”與“財權”。清晰劃分縣鄉(xiāng)兩級政府“事權”與“財權”，既是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“事權”與“財權”不對等的關鍵，也是加快推動基層政府職能轉變的重要抓手。在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著大量的公共服務職能，迫切需要有充足的財力支持工作正常運轉。在縣鄉(xiāng)政府職能劃分中，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共設施建設、公共秩序維護、國土資源管理、計劃生育等方面的內容納入縣級政府職能部門管理，逐漸縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權范圍，扭轉目前這種“事權”范圍遠遠超出財政承受力的狀況。二是上級政府要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉移支付力度與規(guī)模。當前上級政府的轉移支付規(guī)定過細，往往都限定了財政資金用途，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了財政支配的自主權。鑒于此，上級政府在財政轉移支付過程中應盡量減少專項轉移支付，逐漸增大一般性轉移支付的力度與規(guī)模，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政捉襟見肘的狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一旦擁有了較強的財政力量，便可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少對土地財政的過度依賴，減少在城鎮(zhèn)化過程中“謀利型”行為的發(fā)生，促進城鎮(zhèn)化科學發(fā)展。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政透明度。打造服務性政府，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機，不僅要將權力運行放到陽光下，也要將財政收支狀況放到陽光下運行，做到“公權為公一絲一毫都不敢濫用，公款為民一分一厘都不敢私用”，使財政最大程度地向公共產品與公共服務職能傾斜。具體來說，在城鎮(zhèn)化背景下土地征用、房屋拆遷、基礎設施建設招標等領域會涉及到大量資金，因此必須保障群眾的參與權、監(jiān)督權、知情權，加強對資金使用的監(jiān)管，積極提升財政透明度，避免借“推動城鎮(zhèn)化之名”謀求“部門個人私利之實”現象的出現。

（二）健全政績考核機制，有序推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化有其自身的發(fā)展規(guī)律，是一個水到渠成、順勢而為的過程。政府部門在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展中也要尊重規(guī)律、因勢利導、科學推進。當然，上級政府的政績考核機制也是下級政府行動的指揮棒，政績考核機制直接關系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的狀況。建立健全政績考核機制，首先要實現政績考核主體多元化。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中必須將人擺在工作的中心環(huán)節(jié)。因此，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核中，一方面要接受來自上級政府的考核，另一方面要接受來自基層群眾的評價，尤其要傾聽“上樓”居民、失地農民、進城務工人員的意見，變單向考核為雙向考核。其次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的指標體系。推進新型城鎮(zhèn)化不是簡單的土地城鎮(zhèn)化，也不是單純地讓農民上樓，而是將城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環(huán)境、再就業(yè)問題充分考慮其中，把各地城鎮(zhèn)化中歷史傳承、生態(tài)保護、經濟發(fā)展水平考慮在內，不能搞一刀切。上級政府要用科學合理的考核指標體系指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使其在新型城鎮(zhèn)化的進程中依法行政、科學執(zhí)政，避免出現“一任領導一個規(guī)劃”，為了追求個人政績，盲目追求城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和規(guī)模、城鎮(zhèn)化發(fā)展不能與資源環(huán)境相匹配、重硬件輕軟件現象的出現。

（三）切實推進“放、管、服”，重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中的公共服務職能

當前，協同推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務即“放、管、服”，已經成為深化行政管理體制改革、加快政府職能轉變的總體要求。在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照“放、管、服”的總體要求，努力打造服務性政府。首先，簡政放權要求縣級政府要注重權力“下放”和“放開”。在城鎮(zhèn)化過程中，要充分發(fā)揮市場對城鎮(zhèn)化發(fā)展的決定性作用，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠做并且能夠做好的一定要交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，凡是市場經濟與社會組織能夠做并且能夠做好的事情一定要交給市場和社會，正確處理好政府與市場、社會的關系。避免部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化中出現“有利可圖搶著做，無利可圖踢皮球”的現象，或是出現政府這只“看得見的手”直接干預土地資源配置，使城鎮(zhèn)化發(fā)展變成謀求部門及個人利益的行為。這正是簡政放權不徹底的集中表現。其次，放管結合要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化進程中要從“管理者”變?yōu)椤胺照摺?，不斷?chuàng)新監(jiān)管理念和方式，樹立履職意識，避免出現在發(fā)展城鎮(zhèn)化過程中監(jiān)管缺位和監(jiān)管過度。再次，優(yōu)化公共服務已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化中的一項重要職責。隨著大量農村人口市民化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基礎社會建設、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共產品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要不斷提高公共服務水平，改進公共產品質量，履行公共服務職責。要充分發(fā)揮多元主體協同治理的重要作用，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極引導企業(yè)、農村經濟合作組織、行業(yè)組織等參與城鎮(zhèn)化建設，讓社會力量全面參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的各個領域，承擔部分管理服務職能，解決政府資金短缺問題，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從微觀管理活動中解脫出來，集中人力、物力、財力重點解決城鎮(zhèn)化過程中的難點問題。

［1］楊善華，蘇紅.從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權[J].社會學研究，2002，（1）.

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［9］張曉山.淺析“后農業(yè)稅時期”中西部地區(qū)的農村[J].改革與發(fā)展，2006，（3）:18.

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（責任編輯：王友才）

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2095-7416（2017）03-0061-04

2017-03-06

游荃（1989-），女，山東壽光人，法學碩士，齊魯工業(yè)大學工商管理學院講師。