劉雁鵬

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720）

珠海立法二十年：成效、問(wèn)題與建議1

劉雁鵬

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720）

珠海立法20年取得了豐碩的成就，不僅通過(guò)立法為改革發(fā)展提供制度支撐，同時(shí)也為國(guó)家立法積累了大量經(jīng)驗(yàn)。在肯定立法成就的同時(shí)也需要關(guān)注珠海立法中存在的問(wèn)題，對(duì)于這些問(wèn)題的剖析有助于改進(jìn)珠海立法質(zhì)量，提高珠海立法水平，并對(duì)其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法提供經(jīng)驗(yàn)。珠海立法存在的問(wèn)題有立法公開存在遺漏、新區(qū)立法急需加強(qiáng)、一市兩法仍存混亂。對(duì)此建議珠海今后健全人大立法公開、完善自貿(mào)新區(qū)立法、克服一市兩法矛盾。

珠海；經(jīng)濟(jì)特區(qū)；立法

1996年全國(guó)人大授予珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，時(shí)至2016年珠海已積累了20年的地方立法經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩的成果。幾年來(lái)，珠海依照科學(xué)立法、民主立法的原則，不斷拓展公眾參與立法的廣度和深度，建立各種制度保障立法的科學(xué)性。珠海市還注重通過(guò)立法引領(lǐng)改革發(fā)展、確認(rèn)改革成果、激勵(lì)改革創(chuàng)新，并發(fā)揮“立法試驗(yàn)田”的作用，為國(guó)家立法積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。珠海立法作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的典型，無(wú)論是在立法數(shù)量還是立法質(zhì)量上都走在地方立法的前列，標(biāo)桿效應(yīng)非常明顯。從1996年珠海正式擁有獨(dú)立立法權(quán)到2016年這20年來(lái)，珠海合理利用立法權(quán)，共通過(guò)法規(guī)及有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定120件，政府規(guī)章108項(xiàng)。珠海市立法工作始終走在全國(guó)前列，切實(shí)保障和促進(jìn)了珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的騰飛，為全國(guó)性立法和其他地方立法提供了經(jīng)驗(yàn)和樣板。

一、珠海立法的成效

經(jīng)過(guò)20年的努力，珠海市無(wú)論在立法數(shù)量還是立法質(zhì)量上都取得了較為豐碩的成果?？偨Y(jié)起來(lái)，珠海立法取得了如下的成效。

（一）珠海立法效率高

從立法效率來(lái)看，在過(guò)去20年里，珠海市平均每年制定6件地方性法規(guī)或有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定。無(wú)論是從橫向比較的角度還是從工作強(qiáng)度的角度來(lái)考慮，珠海立法的工作效率都非常的高。從橫向比較的角度來(lái)看，與全國(guó)其他擁有立法權(quán)的城市相比，珠海年均立法數(shù)量位居全國(guó)前列。筆者對(duì)于18個(gè)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市年均立法數(shù)量有過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)，截止2016年1月，青島市年均立法數(shù)量最多，為3.24部，其次是寧波市和蘇州市，分別為2.7部和2.55部。若排除珠海市做出的有關(guān)立法的決定，僅算珠海市制定的89部地方性法規(guī)，珠海市的年均立法數(shù)量也遠(yuǎn)超青島、寧波和蘇州等城市。從立法的工作難度和強(qiáng)度來(lái)看，立法工作的開展不可能僅僅端坐在書齋之中憑空想象，抄襲上位法或其他城市的相關(guān)立法，這樣的地方立法既不能指導(dǎo)工作，又無(wú)法適應(yīng)社會(huì)需求。因此制定一部合格的地方性法規(guī)需要經(jīng)過(guò)前期調(diào)研、論證分析、制定草案、征求意見(jiàn)、修改草案、表決通過(guò)、法規(guī)報(bào)備等一系列環(huán)節(jié)，任何一環(huán)都需要立法者投入大量的精力。此外，對(duì)于規(guī)范性文件，珠海市人大及其常委會(huì)每年還要進(jìn)行法制宣傳、法規(guī)清理、法規(guī)修改等相關(guān)工作，這些工作的繁重程度不亞于制定一部新的地方性法規(guī)。由此可見(jiàn)，無(wú)論是橫向比較還是考慮到立法的工作強(qiáng)度，珠海的立法效率都非常的高。

（二）立法質(zhì)量有保障

珠海市不僅立法數(shù)量多、立法效率高，而且還定期開展法規(guī)清理工作，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，及時(shí)修改或廢止以保障立法質(zhì)量。在珠海市制定的89件地方性法規(guī)中，現(xiàn)行仍然有效的為60件，廢止的為29件。在廢止舊法不代表規(guī)范的斷裂，新法將會(huì)在某種程度上繼承舊法中的部分要素，如《珠海市制定法規(guī)條例》吸收了很多《珠海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法規(guī)規(guī)定》中仍有有益的內(nèi)容，這樣保持了立法的連續(xù)性，保障了立法質(zhì)量。對(duì)于修改的地方性法規(guī)，一方面是由于新的法律、行政法規(guī)出臺(tái)，地方性法規(guī)中的若干規(guī)定與上位法不符，珠海市人大及其常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改，如《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》（2008）中規(guī)定了對(duì)于追索勞動(dòng)報(bào)酬的案件可以裁決先予執(zhí)行，故《珠海市企業(yè)工資支付條例》（2001年制定，2010年修訂）中第34條將“先予給付”改為“先予執(zhí)行”。另一方面則是地方性法規(guī)中所描述的內(nèi)容發(fā)生了變化，因此需要通過(guò)修改使法規(guī)表述更加準(zhǔn)確，如因《治安管理處罰條例》變?yōu)椤吨伟补芾硖幜P法》，故《珠海市商品交易市場(chǎng)管理?xiàng)l例》將第37條中“按照《治安管理處罰條例》規(guī)定予以處罰”修改為“按照《治安管理處罰法》規(guī)定予以處罰”。

（三）立法領(lǐng)域覆蓋廣

珠海立法所涵蓋的領(lǐng)域非常廣泛，且分布較為科學(xué)合理。從現(xiàn)行有效法規(guī)所涉及的領(lǐng)域來(lái)看，珠海市共有經(jīng)濟(jì)類法規(guī)12件，占20%，如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等。城市建設(shè)和資源環(huán)境類法規(guī)14件，占23.3%，如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等。社會(huì)建設(shè)類法規(guī)17件，占28.3%，如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民調(diào)解條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)志愿服務(wù)條例》等。政治類法規(guī)14件，占23.3%，如《珠海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》《珠海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于珠海市人民政府規(guī)章備案的規(guī)定》等。文化類法規(guī)3件，占5%，如《珠海市法制宣傳教育條例》《珠海市授予榮譽(yù)市民稱號(hào)辦法》等。除文化類法規(guī)數(shù)量較少之外，其他法規(guī)的數(shù)量大體相當(dāng)，這也從側(cè)面反映了珠海在立法過(guò)程中重視均衡發(fā)展，在政治、經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)建設(shè)等方面都有大量的制度規(guī)范作為支撐。

二、珠海立法存在的問(wèn)題

（一）立法公開存在遺漏

中共中央十八屆四中全會(huì)要求：“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過(guò)程”。《立法法》對(duì)立法公開提出了明確的要求，如其37條規(guī)定了法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，珠海市出臺(tái)了《珠海市制定法規(guī)條例》，對(duì)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃（第6條）、法規(guī)草案（39條）、法規(guī)文本（46條、47條）、法規(guī)解釋草案（52條）的公開作出了規(guī)定。而課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，珠海在立法公開方面還有如下不足。

第一，已經(jīng)廢止的法規(guī)未能在門戶網(wǎng)站公開。珠海有著20年的立法經(jīng)驗(yàn)，截止2016年10月，珠海市人大及其常委會(huì)共通過(guò)地方性法規(guī)及有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定120件，其中現(xiàn)行有效的法規(guī)60件，廢止的法規(guī)有29件，已經(jīng)被廢止的法規(guī)無(wú)疑占據(jù)了很大的比例。廢止的法規(guī)對(duì)于解決一些歷史遺留問(wèn)題、分析管理理念舉措等的演進(jìn)具有重要意義，因此，也有必要對(duì)社會(huì)公開。珠海市以往僅在公報(bào)、報(bào)紙等媒體上將已經(jīng)廢止的文件公開，告知公眾該法規(guī)已經(jīng)失效。但在公報(bào)和報(bào)紙上公開不利于公眾事后查詢，而珠海人大常委會(huì)網(wǎng)站中僅公開了部分被廢止的文件。《珠海市飲食娛樂(lè)服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理?xiàng)l例》（2006年廢止）《珠海住宅小區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》（2007年廢止）等法規(guī)被廢止的信息則無(wú)法在網(wǎng)站中顯示。

第二，立法規(guī)劃尚未公開。立法規(guī)劃是地區(qū)立法有序進(jìn)行的保證，也是與地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的重要布局之一。一個(gè)地區(qū)今后的發(fā)展方向在某種程度上體現(xiàn)在立法規(guī)劃之中，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)，在立法規(guī)劃中必然會(huì)加大經(jīng)濟(jì)立法的力度，重視環(huán)境保護(hù)的地區(qū)，立法規(guī)劃中則會(huì)有大量的環(huán)境保護(hù)類法規(guī)出臺(tái)。對(duì)此珠海市有著很清醒的認(rèn)知，在《珠海市制定法規(guī)條例》第6條中便要求公開要求公開立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。盡管珠海每年都制定年度立法計(jì)劃，但并沒(méi)有立法規(guī)劃出臺(tái)。

第三，立法的預(yù)公開還不到位。立法草案不但要公開征集意見(jiàn)，還需要公開草案說(shuō)明，以方便公眾了解立法意圖，此外，還應(yīng)以適當(dāng)形式對(duì)公眾就法律草案提出的意見(jiàn)建議作出反饋，以利于吸納公眾合理化建議，做好與公眾的溝通工作，減少制度實(shí)施的摩擦力。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，珠海市往往只公開法規(guī)草案，而沒(méi)有同步公開立法說(shuō)明，更沒(méi)有就任何一部法規(guī)草案公開反饋意見(jiàn)或者建議采納情況。

（二）新區(qū)立法急需加強(qiáng)

為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略，尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力，中央陸續(xù)通過(guò)了若干地區(qū)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)方案。2015年4月23日珠海橫琴自貿(mào)區(qū)于正式掛牌。珠海橫琴自貿(mào)區(qū)在地理位置上與港澳毗鄰，同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)與港澳優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可以在投資、貿(mào)易、金融、行政管理以及營(yíng)商環(huán)境等諸多方面進(jìn)行合作。橫琴自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)不僅要有過(guò)硬的硬件設(shè)施，而且還要有優(yōu)質(zhì)的軟件條件，尤其是要不斷加強(qiáng)以立法為基礎(chǔ)的法治建設(shè)。中央十八屆四中全會(huì)指出：“做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。為推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)加速發(fā)展，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)于法有據(jù)，始終保證立法走在改革之前，確保所有改革創(chuàng)新都有制度支撐。

但在調(diào)研中不難發(fā)現(xiàn)橫琴自貿(mào)區(qū)立法數(shù)量嚴(yán)重不足，在為自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供法律支撐與保障方面似乎還有極大的努力空間。橫琴自貿(mào)區(qū)建設(shè)所覆蓋的領(lǐng)域包括投資、貿(mào)易、金融、行政管理以及營(yíng)商環(huán)境等諸多方面，上述領(lǐng)域的運(yùn)轉(zhuǎn)需要突破很多現(xiàn)有的制度規(guī)范，在一些制度上需要大膽創(chuàng)新，突破成規(guī)。這就要求在每一項(xiàng)創(chuàng)新和每一個(gè)突破作出之前要有立法依據(jù)。但截至目前，有關(guān)橫琴的地方立法僅有6部，其中地方性法規(guī)2部，地方政府規(guī)章4部。這2部地方性法規(guī)分別是《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》（2011年）《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)管理委員會(huì)行使部分市一級(jí)行政管理權(quán)規(guī)定》（2010年）。4部地方政府規(guī)章分別是《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)商事登記管理辦法》（2012年）《廣東省第一批調(diào)整由橫琴新區(qū)管理委員會(huì)實(shí)施的省級(jí)管理權(quán)限事項(xiàng)目錄》（2012年）《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)誠(chéng)信島建設(shè)促進(jìn)辦法》（2014年）《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)珠海橫琴新區(qū)片區(qū)建設(shè)辦法》（2015年）。僅僅6部地方立法對(duì)于珠海橫琴自貿(mào)區(qū)而言，根本無(wú)法滿足正常的需求。

（三）一市兩法仍存混亂

珠海擁有兩套立法權(quán)，其一作為設(shè)區(qū)的市擁有《立法法》賦予的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，其二作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有全國(guó)人大授權(quán)并由《立法法》確認(rèn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。根據(jù)全國(guó)人大及常委會(huì)的決定及立法法的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的適用范圍僅限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍小于所在市的行政區(qū)域范圍①。正是如此，便出現(xiàn)了在一個(gè)城市中擁有兩個(gè)立法權(quán)限的問(wèn)題，即“一市兩法”的問(wèn)題。這樣既影響了立法效益，也增加了法律適用的難度。隨著珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍與珠海市行政范圍的重合，“一市兩法”的問(wèn)題被認(rèn)為已經(jīng)得到了解決，但事實(shí)上，在珠?！耙皇袃煞ā比匀淮嬖诨靵y。

第一，立法權(quán)選擇缺乏標(biāo)準(zhǔn)。由于珠海人大及其常委會(huì)擁有兩種立法權(quán)，因此在立法過(guò)程中就會(huì)面臨選擇。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，作為設(shè)區(qū)的市立法權(quán)存在一定的限制，在立法權(quán)限上僅能在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定地方性法規(guī)，而且上述法規(guī)還需經(jīng)過(guò)廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)之后方能生效［1］。作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法享有特殊的改革權(quán)、變通權(quán)、創(chuàng)新權(quán)，因而無(wú)上述限制，不但立法權(quán)限和范圍更廣，而且無(wú)需經(jīng)過(guò)廣東省人大常委會(huì)的批準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，設(shè)區(qū)的市立法可以實(shí)現(xiàn)的立法目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法也可以實(shí)現(xiàn)；設(shè)區(qū)的市立法無(wú)法實(shí)現(xiàn)的立法目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法仍可以實(shí)現(xiàn)。如此則經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法應(yīng)當(dāng)完全超越設(shè)區(qū)的市立法，但目前有效的法規(guī)中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法和設(shè)區(qū)的市立法比例約為3：2，可見(jiàn)設(shè)區(qū)的市立法仍然占據(jù)了相當(dāng)大的比重。問(wèn)題是什么樣的法規(guī)需要設(shè)區(qū)的市立法，什么樣的法規(guī)需要經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，其標(biāo)準(zhǔn)是不清楚的。如同樣是道路交通管理?xiàng)l例，珠海制定了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》和《珠海市水上交通安全管理?xiàng)l例》，從內(nèi)容上看，兩者都是對(duì)交通安全進(jìn)行規(guī)制，從范圍來(lái)看，都是在整個(gè)珠海市適用，從立法類型來(lái)看，兩者都是實(shí)施性立法，但一個(gè)使用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，而另一個(gè)選擇設(shè)區(qū)的市立法。第二，立法未能標(biāo)注產(chǎn)生混亂。區(qū)分設(shè)區(qū)的市立法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法一般通過(guò)以下方法：1、凡是帶“珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)”字樣的，基本都是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，帶“珠海市”的都是珠海市立法。2、凡是珠海人大常委會(huì)通過(guò)的基本都是珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，經(jīng)過(guò)廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的則是設(shè)區(qū)的市立法。但這樣仍然存在以下問(wèn)題：1、有些標(biāo)題存在“珠海市”表述的地方性法規(guī)屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，如《珠海市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》雖然帶“珠海市”，但其屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法；2、大部分民眾并不了解省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的法規(guī)和市人大常委會(huì)批準(zhǔn)的法規(guī)之間的區(qū)分，更不可能通過(guò)這種方式區(qū)分經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法和設(shè)區(qū)的市立法。

第三，已經(jīng)被廢止或替代的設(shè)區(qū)的市立法未能公開。在梳理珠海法規(guī)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)就同一立法事項(xiàng)，過(guò)去是設(shè)區(qū)的市立法，之后被修改為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，兩部法規(guī)名稱相似，如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保障條例》（2014）和《珠海市見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保障條例》（2003），珠海市將這些法規(guī)的修改和名稱替換的信息通過(guò)常委會(huì)公報(bào)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)報(bào)向公眾公開，但在網(wǎng)站中并沒(méi)有設(shè)置專欄公開這些已經(jīng)被替換。這樣極容易造成公眾在查閱過(guò)程中產(chǎn)生疑問(wèn)，影響立法公開效果。

三、珠海立法今后的建議

（一）健全人大立法公開

盡管珠海人大立法公開已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，無(wú)論是在地方性法規(guī)文本公開、地方性法規(guī)草案公開、地方性法規(guī)廢止公開、年度立法計(jì)劃等均開設(shè)了專欄，以便公眾查詢。但仔細(xì)觀察不難發(fā)現(xiàn)上述欄目所公開的質(zhì)量有待提高，公開內(nèi)容有遺漏仍然是目前立法公開應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決的問(wèn)題。對(duì)此建議珠海人大及其常委會(huì)從以下幾個(gè)方面著手：

第一，公開法規(guī)廢止文件［2］。珠海市每年都會(huì)制定促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新法、修改不符合實(shí)踐的舊法，廢止無(wú)法適用的老法。建議珠海市人大常委會(huì)將所有修改和廢止的情況均予以公開，一方面方便民眾知曉最新的法規(guī)動(dòng)態(tài)，了解到哪部法規(guī)出臺(tái)了，哪部法規(guī)修改了，哪部法規(guī)廢止了；另一方面將所有修改、廢止的工作公開，也側(cè)面體現(xiàn)了一段時(shí)間內(nèi)人大常委會(huì)的工作重點(diǎn)，便于民眾監(jiān)督。

第二，公開立法規(guī)劃［3］。一個(gè)地區(qū)的立法規(guī)劃是根據(jù)本地區(qū)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)和重點(diǎn)擬定的，珠海地處港澳之間，在未來(lái)幾年將會(huì)成為連接港澳的重要樞紐，加強(qiáng)同港澳的聯(lián)系，深化橫琴自貿(mào)區(qū)改革，推進(jìn)珠海生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)珠海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多目標(biāo)都是珠海立法規(guī)劃的前提依據(jù)。建議珠海根據(jù)自身情況和發(fā)展特點(diǎn)，及時(shí)編制符合客觀規(guī)律的立法規(guī)劃。

第三，公開地方性法規(guī)草案起草說(shuō)明。對(duì)于普通民眾而言，枯燥的地方立法的復(fù)雜性和專業(yè)性成為民眾無(wú)法評(píng)價(jià)法規(guī)的障礙之一，在公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)的同時(shí)，建議公開法規(guī)草案的起草說(shuō)明。如此一方面可以令民眾更容易理解法規(guī)草案的立法目的，重點(diǎn)內(nèi)容，爭(zhēng)議焦點(diǎn)，使民眾針對(duì)具體情況提出立法建議；另一方面通過(guò)公開起草說(shuō)明可以宣傳法治思想，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治理念，樹立正確的法治思維，為今后普法奠定基礎(chǔ)。

（二）完善自貿(mào)新區(qū)立法

2009年底，橫琴新區(qū)掛牌成立，珠海市提出了“建設(shè)橫琴，法治先行”。為此珠海市2010年出臺(tái)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)管理委員會(huì)行使市一級(jí)行政管理權(quán)規(guī)定》，確定橫琴新區(qū)的法律地位，立法保障橫琴新區(qū)市一級(jí)行政管理權(quán)的落實(shí)。2012年制定《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》，全方位創(chuàng)新體制機(jī)制，建立高效科學(xué)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制；明確橫琴新區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件以及稅收、人才引進(jìn)等優(yōu)惠政策，創(chuàng)設(shè)符合國(guó)際慣例的商事登記制度，將橫琴新區(qū)與港澳在交通、資金、人才、商務(wù)、旅游、科教研發(fā)、公共服務(wù)等方面的合作內(nèi)容法律化?；谥楹M琴新區(qū)的定位和未來(lái)努力的方向，珠海應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善自貿(mào)區(qū)立法：

第一，加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域立法。針對(duì)橫琴自貿(mào)區(qū)立法數(shù)量嚴(yán)重不足的情況，建議珠海市人大及其常委會(huì)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域立法，首先要重點(diǎn)解決的便是涉及到事權(quán)領(lǐng)域的立法，橫琴自貿(mào)區(qū)與港澳在交通、金融、科研、公共事務(wù)等方面將會(huì)有長(zhǎng)期且深入的合作，其中涉及到海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢、投資、稅收、金融等部分權(quán)限原屬于中央事權(quán)，這些權(quán)限如何劃分應(yīng)當(dāng)由立法確認(rèn)。

第二，確立改革試錯(cuò)機(jī)制。雖然我國(guó)首個(gè)自貿(mào)區(qū)已經(jīng)成立近3年有余，但自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)于我國(guó)而言仍屬于新生事物，自貿(mào)區(qū)的硬件和軟件建設(shè)都處于不斷地摸索和試驗(yàn)階段。而且每一個(gè)自貿(mào)區(qū)都有其獨(dú)特的定位，無(wú)法照搬照抄，在建設(shè)自貿(mào)區(qū)上沒(méi)有固定的模板可以復(fù)制。故在建設(shè)橫琴自貿(mào)區(qū)的過(guò)程中難免犯錯(cuò)，為了保障自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的積極性和改革的主動(dòng)性，建議立法規(guī)定試錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新，大膽試錯(cuò)。事實(shí)上，在中國(guó)改革進(jìn)程中，有大量的改革措施都是先行先試，大膽試錯(cuò)，很多嘗試在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下甚至是違憲違法的，但事后都成為修改憲法法律的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)②。故在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中但凡符合中央和省委有關(guān)精神和原則的探索實(shí)踐，沒(méi)有違法亂紀(jì)的都不得做出負(fù)面評(píng)價(jià)。

第三，加強(qiáng)立法交流合作。建議橫琴自貿(mào)區(qū)積極借鑒上海自貿(mào)區(qū)、廣州南沙自貿(mào)區(qū)、深圳前海蛇口自貿(mào)區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，吸收其中有益的立法，直接轉(zhuǎn)化為符合橫琴自貿(mào)區(qū)實(shí)際情況的地方立法，節(jié)約立法資源，降低立法成本，提高立法效率。此外建議加強(qiáng)與香港澳門的立法合作，在金融、科研、公共事務(wù)等合作比較密切的立法領(lǐng)域，充分考慮香港、澳門的法律習(xí)慣，整合其中的有益因素，制定出符合橫琴自貿(mào)區(qū)定位的立法。

（三）克服一市兩法矛盾

經(jīng)濟(jì)特區(qū)一市兩法問(wèn)題是由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)適用范圍與經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市范圍不一致造成的，2010年珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)覆蓋至全市范圍之后，一市兩法問(wèn)題本應(yīng)消除。但這恰恰是新矛盾的起點(diǎn)，諸如兩個(gè)立法權(quán)如何選擇問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與設(shè)區(qū)的市立法重合問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法如何規(guī)范的問(wèn)題等等。因此，建議珠海市人大及其常委會(huì)做好以下工作。

第一，確定立法權(quán)適用標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)珠海市人大常委會(huì)的訪談得知，珠海市一般采用變通原則，即需要變通的法規(guī)一般使用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，不需要變通的則使用設(shè)區(qū)的市立法。但是這僅僅是實(shí)際操作過(guò)程中的具體方法，并不是一個(gè)確定的適用標(biāo)準(zhǔn)。建議珠海市人大出臺(tái)明確的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范兩個(gè)立法權(quán)的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)。

第二，強(qiáng)化法規(guī)有效性標(biāo)注。珠海市一市兩法就容易出現(xiàn)同一事項(xiàng)存在兩個(gè)地方性法規(guī)，如《珠海市戶外廣告設(shè)施設(shè)置管理?xiàng)l例》和《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)戶外廣告設(shè)施和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例》，盡管《珠海市戶外廣告設(shè)施設(shè)置管理?xiàng)l例》已經(jīng)被廢止，但仍然建議在網(wǎng)站上開辟專欄，公開法規(guī)廢止情況，并且標(biāo)注有效性。

第三，規(guī)范經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法。根據(jù)《立法法》第98條第5款規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。對(duì)于變通的情況不僅需要報(bào)送備案，而且應(yīng)當(dāng)向公眾公開變通情況，以便公眾更好的了解和熟知地方性法規(guī)。

第四，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法和設(shè)區(qū)的市立法進(jìn)行標(biāo)注。區(qū)分設(shè)區(qū)的市立法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法一般通過(guò)以下方法：一是，凡是帶“珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)”字樣的，基本都是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，帶“珠海市”的都是珠海市立法。二是，凡是珠海人大常委會(huì)通過(guò)的基本都是珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，經(jīng)過(guò)廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的則是設(shè)區(qū)的市立法。但這樣仍然存在以下問(wèn)題：其一，有些標(biāo)題存在“珠海市”表述的地方性法規(guī)屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，如《珠海市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》雖然帶“珠海市”，但其屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法；其二，大部分民眾并不了解省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的法規(guī)和市人大常委會(huì)批準(zhǔn)的法規(guī)之間的區(qū)分，更不可能通過(guò)這種方式區(qū)分經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法和設(shè)區(qū)的市立法。因此建議珠海市人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法和設(shè)區(qū)的市立法進(jìn)行標(biāo)注，使公眾清晰的了解哪部屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，哪部屬于設(shè)區(qū)的市立法。

注釋：

①1980年，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院提出的《中華人民共和國(guó)廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，正式宣布珠海成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，此時(shí)批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的面積僅為68平方公里。時(shí)至1983年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大為15.16平方公里，此時(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)仍未覆蓋至全市范圍。1988年再次擴(kuò)大至121平方公里。2009年橫琴納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)，此時(shí)珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的面積為227.46平方公里。2010年8月26日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從2010年起，將珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍正式擴(kuò)大到全市。

②如小崗村在實(shí)施包干到戶的時(shí)候，憲法、法律和行政法規(guī)都沒(méi)有相關(guān)依據(jù)，93年修改憲法時(shí)才將包村到戶寫入憲法之中；再如上海自貿(mào)區(qū)取消了有限責(zé)任公司注冊(cè)最低注冊(cè)資本（2013年9月），這一改革舉措與《公司法》的規(guī)定是相違背的，因上海自貿(mào)區(qū)該項(xiàng)改革措施取得了良好的效果，2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)修改了《公司法》的規(guī)定。

［1］宋振凌.城市歷史文化資源的立法保護(hù)初探［J］.惠州學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（4）：21-25.

［2］季長(zhǎng)龍.我國(guó)立法公開制度的現(xiàn)狀與發(fā)展方向［J］.人權(quán)，2016（2）：4-14.

［3］劉松山.立法規(guī)劃之淡化與反思［J］.政治與法律，2014（12）：86-96.

【責(zé)任編輯：孫 健】

Twenty Years of Legislation in Zhuhai：Achievements，Problems and Suggestions

LIU Yanpeng
（Institute of Law of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100872，Beijing，China）

Zhuhai has made great achievements in legislation in the past 20 years.Legislation has many useful functions in that it not only provides institutional support for the reform and development，but also gains legislation experience for the whole nation.But we should also pay attention to the problems of Zhuhai legislation.We can get a lot of experience by analyzing the existing problems，and we can also improve the level of Zhuhai legislation.The problems are as follows：scope of legislative publicity are not complete；the new legislation needs to be enacted；confusion in city legislation.And the proposal of Zhuhai legislation are as follows：to strengthen legislation public awareness，to formulate more regulations and to solve the confusion of city legislation.

Zhuhai；Special Economic Zones；legislation

D927

A

1671-5934（2017）04-0048-05

2016-12-31

2015年司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目（15SFB2007）

劉雁鵬（1988- ），男，山西晉城人，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榱⒎▽W(xué)，E-mail：lyp881003@163.com